以新機(jī)制規(guī)范政府和社會資本合作

時紅秀

以《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》倡導(dǎo)的新機(jī)制為契機(jī)，圍繞城建開發(fā)和城市運營的市場化、社會化和法治化，及時使已有改革成果上升到制度層面，將會使已經(jīng)取得的探索成效更加穩(wěn)固，未來前景更加可期，民營資本向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營與公共服務(wù)行業(yè)的流入也會更加充分

2023年11月初，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委員會、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。2014年以來國內(nèi)政府和社會資本合作模式（PPP模式）大規(guī)模實施了近十年，在年初被叫停至今十個月后，終獲重啟，廣受地方政府、金融機(jī)構(gòu)和投資界矚目。如何看待政府和社會資本合作新機(jī)制，下一步我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展前景如何，今后應(yīng)在哪些方面著力深化改革？

規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制是促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大政策的重要突破口。2023年7月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》指出，“民營經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的生力軍，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是推動我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的重要力量”，部署了促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的31條工作措施。2023年以來，各部門和地區(qū)陸續(xù)出臺了鼓勵和促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的一系列舉措。國家發(fā)展改革委員會等15部委和單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展近期若干舉措的通知》，公布了對民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公平準(zhǔn)入、強(qiáng)化要素支持的28條工作舉措。這次《指導(dǎo)意見》開宗明義地指出，發(fā)布該文件是“為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力”。文件首次制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單（2023年版）》，這使得從政策規(guī)則上降低社會資本準(zhǔn)入門檻、吸引一大批具有專業(yè)化能力的民營企業(yè)進(jìn)入PPP項目成為可能。新機(jī)制有三個方面特點：在參與主體上，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與；在收益來源上，聚焦使用者付費項目；在操作模式上，全部采取特許經(jīng)營模式。

“政府和社會資本合作”（即PPP，Public-Private Partnership的簡稱），本意為“公私合作”，或直譯為“公私合伙制”“公私伙伴關(guān)系”等。這種模式自20世紀(jì)90年代英國首倡后風(fēng)行全球。其中的第二個P（Private）所指代的民營企業(yè)（包括外商）投資，本是全球通例，但在我國實踐中此意逐漸被淡化，變成通常所指的“社會資本”。在我國大型城鎮(zhèn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括融資、施工以及公共服務(wù)運營的招投標(biāo)中，民營資本參與難度日益加大。導(dǎo)致民營資本基于嚴(yán)格的成本—收益原則和競爭活力帶來的專業(yè)化、高效率和風(fēng)險管控等固有優(yōu)勢并沒有在國內(nèi)PPP領(lǐng)域得到發(fā)揮。與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)參與政府主導(dǎo)的投融資活動缺乏應(yīng)有的制衡功能，甚至基于其自身缺陷（如軟預(yù)算約束仍存）還起到共同推動“無序擴(kuò)張”的作用。這樣既不利于激活民營資本活力，也助長了地方政府舉債融資沖動，還會影響基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的深化。

在我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的運營維護(hù)，既屬于現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要投資熱點，也是我國現(xiàn)代城市運轉(zhuǎn)和民生服務(wù)的弱點。這一領(lǐng)域迫切需要社會各種資本尤其是民營資本的廣泛參與。為應(yīng)對當(dāng)下經(jīng)濟(jì)趨緩周期，需要切實的舉措穩(wěn)投資促增長?！吨笇?dǎo)意見》最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作項目，旨在開放并大力培育城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，從建立新機(jī)制入手穩(wěn)定民營資本投資預(yù)期，不失為一個重要突破口。

規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制是“一攬子化債方案”政策的組成部分。2023年以來，各地政府隱性債務(wù)化解難，為避免地方投融資機(jī)構(gòu)債務(wù)爆雷而需要緊急救助的呼聲不斷。2023年7月24日中央政治局會議部署“一攬子化債方案”，隨即“一攬子”政策方案陸續(xù)出臺，從擴(kuò)大發(fā)展“特殊再融資債券”到全國人大批準(zhǔn)發(fā)行“特別國債”，并全部轉(zhuǎn)移給地方。10月底中央金融工作會議提出“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制”，“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制”。這樣，對于地方債務(wù)問題的解決，大致呈現(xiàn)“即期緊急救助—中期優(yōu)化監(jiān)管—長期建立機(jī)制”的政策脈絡(luò)。

避免地方隱性債務(wù)擴(kuò)張甚至失控，并在此條件下尋找城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營維護(hù)新模式，必須從體制機(jī)制上進(jìn)行探索。2015年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》放行地方政府發(fā)行債券融資，本指望避免地方政府無序舉債引發(fā)財政金融風(fēng)險，是所謂“堵后門開前門”，結(jié)果發(fā)現(xiàn)開了前門后并不意味著后門能堵上。2014年11月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出“在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用”。由此開始，有關(guān)部門分別推行的PPP模式一度風(fēng)生水起。與此伴生的，便是各地借PPP、開發(fā)基金之名的種種變通，搞明股實債。盡管此間中央一再要求“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”，中央不救助，“誰家的孩子誰抱”，堅持10年完成隱性債務(wù)清零目標(biāo)不變，可地方隱性債務(wù)擴(kuò)張并未停止。除個別省份試點隱性債務(wù)清零外，大部分地方尤其是中西部省份化債困難，甚至公開聲稱無望，且個別地方隱性債務(wù)違約暴雷風(fēng)聲頻傳。

細(xì)究自2014年開始的“PPP運動”可發(fā)現(xiàn)，盡管此間監(jiān)管細(xì)則頻出，但各地將大量純政府付費項目納入PPP項目庫，人為擴(kuò)大政府未來的支付義務(wù)，變相造成地方政府隱形舉債。對此，《指導(dǎo)意見》從四個方面嚴(yán)加限制。一是PPP僅適用使用者付費項目，其經(jīng)營收入能覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP額外新增地方財政未來支出責(zé)任，規(guī)定項目建設(shè)期不得提供政府補(bǔ)貼，不得通過任何方式使用財政資金彌補(bǔ)項目建設(shè)和運營成本。二是全部采取特許經(jīng)營模式，項目運營過程和收支狀況納入嚴(yán)格的政府監(jiān)管。三是僅限于有經(jīng)營性收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施及市政公用事業(yè)項目。四是特許經(jīng)營期限原則上不超過40年。《指導(dǎo)意見》在制度設(shè)計上試圖倒逼PPP參與各方關(guān)注項目的市場需求、現(xiàn)金流和可持續(xù)性，要求特許經(jīng)營協(xié)議中明確界定各方資產(chǎn)權(quán)屬和權(quán)責(zé)利關(guān)系，禁止出現(xiàn)PPP項目中的模糊地帶，從根本上清除地方隱性舉債的土壤。

近十多年來，與國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)運行、金融風(fēng)險防范和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)等熱點話題密切相關(guān)，地方債務(wù)問題一直揮之難去。地方債務(wù)問題必須置于我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中的矛盾中來看待，即一方面需要城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營的大規(guī)模資本投入，另一方面又缺乏穩(wěn)定可靠制度化融資支持。畢竟遍覽各國城市化歷史，城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有哪個國家靠政府預(yù)算資金投入—當(dāng)代納稅人負(fù)擔(dān)不起；也沒有哪個國家靠商業(yè)銀行投入—那樣會將銀行業(yè)拖垮。在高質(zhì)量發(fā)展要求下，現(xiàn)代城市開發(fā)建設(shè)與運營服務(wù)需要與之相匹配的高水平的投資融資模式作支撐。

我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資制度改革完成階段性探索。

2 02 2年我國城鎮(zhèn)化率已超過65%，與國際比較，已進(jìn)入中后期階段。幾十年來大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了舉世矚目的成就，也積累了巨大的風(fēng)險和隱患。其中基礎(chǔ)設(shè)施投融資制度、現(xiàn)代城市運營維護(hù)乃至公共服務(wù)提供、基層社會治理模式都面臨積極探索創(chuàng)新、不斷優(yōu)化完善的長期任務(wù)。在這個意義上，《指導(dǎo)意見》只是完善我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資制度的階段性探索，今后仍然需要在諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)上著力。

我國PPP模式探索始于20世紀(jì)80年代外商投資企業(yè)投資建設(shè)和運營能源項目（如深圳沙角B電廠、廣西來賓B電廠等）。進(jìn)入新世紀(jì)，原建設(shè)部發(fā)布過《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2004年），市政公用事業(yè)領(lǐng)域開始出現(xiàn)特許經(jīng)營的PPP模式。直到2014年開始由國家發(fā)展改革委和財政部分別主導(dǎo)推行的PPP模式，出現(xiàn)兩套PPP申報流程、兩種“PPP項目庫”和“PPP專家?guī)臁?。?jīng)過近十年的探索，此次改革以國家發(fā)展改革委的監(jiān)管機(jī)制為主，在充分吸收各方有益探索成果基礎(chǔ)上，終于確立了向規(guī)范一體化機(jī)制設(shè)計的轉(zhuǎn)變，有利于為進(jìn)一步的機(jī)制優(yōu)化和完善體制打下良好基礎(chǔ)。

城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營領(lǐng)域的項目普遍具有投資運營周期長、外部性突出而回報率不高，以及投資體量大、規(guī)模門檻高等特點。任何資本尤其是民營資本進(jìn)入，產(chǎn)權(quán)保護(hù)、收益保障和長遠(yuǎn)預(yù)期穩(wěn)定都是重要條件。只有PPP參與各方之間是平等的民商事關(guān)系，彼此權(quán)責(zé)和收益劃分都由契約載明并有嚴(yán)格健全的法治保障以及出現(xiàn)違約的司法調(diào)處和法律救濟(jì)，企業(yè)才敢于將自己的資本投向這一領(lǐng)域。PPP作為一種模式出現(xiàn)和擴(kuò)展，緣于其本質(zhì)上是“治理”理念，而非僅僅是“融資”功能。下一步，改革應(yīng)著力于由以投融資為主向多元治理模式邁進(jìn)。

探索邁向高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施投融資制度新框架。德勤公司曾于2007年提出PPP“市場成熟度”概念，開發(fā)出衡量各國PPP市場成熟度的9要素：對風(fēng)險轉(zhuǎn)移原則的理解程度；公共部門運用PPP的經(jīng)驗；私人部門運用PPP的經(jīng)驗；公眾與利益相關(guān)者的支持；市場規(guī)模；公共部門的穩(wěn)定和強(qiáng)力支持氛圍；資金的可得性；意識到并能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期結(jié)果和創(chuàng)新；法律框架和商業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況等。這些指標(biāo)也大致反映以良好法治和高水平監(jiān)管為保障的營商環(huán)境質(zhì)量。2018年曾有評價結(jié)果：在全球?qū)嵤㏄PP的經(jīng)濟(jì)體中，只有英國和英聯(lián)邦國家處于“高度成熟并高度活躍”區(qū)間，包括美國等不少發(fā)達(dá)國家的評估分值都不高，而我國則處于“非常活躍但極度不成熟”區(qū)間。通常一個PPP項目從啟動到完成談判，需要3—5年的時間才能開工。而此前國內(nèi)通行的“兩評一案”要件，用3—5個月就搞成的所謂PPP，多是以湊足材料通過審批為要，根本談不上多元參與、平等合作、相互制約，而“共建、共治、共享”更是流于口號。質(zhì)而言之，缺乏可置信承諾的法治基礎(chǔ)，難以做到“用錢者對出錢者負(fù)責(zé)任”，“出錢者”自然會退避三舍。任何以“圈錢”為目的的PPP（以及正在推行的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)信托投資基金“REITs”）都不可能具有持續(xù)性。

以此次《指導(dǎo)意見》倡導(dǎo)的新機(jī)制為契機(jī)，圍繞城建開發(fā)和城市運營的市場化、社會化和法治化，及時使已有改革成果上升至制度層面，將會使已經(jīng)取得的探索成效更加穩(wěn)固，未來前景更加可期，民營資本向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營與公共服務(wù)行業(yè)的流入也會更加充分。實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，要按現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會治理的要求推動我國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌深化各方面改革。