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    承德綠色城鎮(zhèn)化模式探索

    2017-08-01 00:05:40
    城鄉(xiāng)建設(shè) 2017年10期
    關(guān)鍵詞:承德城鎮(zhèn)化綠色

    ■ 文 雯

    城市建設(shè)

    承德綠色城鎮(zhèn)化模式探索

    ■ 文 雯

    如何拓展新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵,緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏,是以承德為代表的中國(guó)眾多生態(tài)涵養(yǎng)型城市(地區(qū))和資源密集型城市(地區(qū))在倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代背景下面臨的迫切議題。本文以承德為例,根據(jù)承德自身資源稟賦和發(fā)展特點(diǎn),從綠色空間結(jié)構(gòu)、綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色金融體系、綠色體制機(jī)制等方面著手,探索一種人與人、人與自然、人與社會(huì)和諧發(fā)展的綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和綠色城鎮(zhèn)化模式。

    特殊區(qū)位導(dǎo)致貧困人口眾多,扶貧任務(wù)艱巨。承德市轄縣全部位于“環(huán)京津貧困帶”,屬于全域性貧困地區(qū),擁有906個(gè)貧困村、47.02萬(wàn)貧困人口。其貧困困境形成原因,一方面是由于自身地形地貌復(fù)雜,生態(tài)環(huán)境脆弱,產(chǎn)業(yè)層級(jí)較低,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后;另一方面靠近京津的特殊區(qū)位也導(dǎo)致區(qū)域資源開(kāi)發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到限制,在區(qū)域發(fā)展中承擔(dān)了更多的生態(tài)責(zé)任而很少得到相應(yīng)的發(fā)展權(quán)利和補(bǔ)償。因此,傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧、大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧在承德并不適用。

    一、困境和挑戰(zhàn)

    承德是一座具有歷史韻味的生態(tài)型山水園林城市,其森林資源、水資源、人文資源都極其豐富。但由于防蘇備戰(zhàn)等原因,“閉關(guān)鎖承”一直延續(xù)到90年代末,城市建設(shè)停滯、公共服務(wù)欠缺、基礎(chǔ)設(shè)施落后,加之承德長(zhǎng)期承擔(dān)京津兩地“阻風(fēng)沙、護(hù)水源”的重任,承德發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)遲滯和生態(tài)保護(hù)的雙重壓力。2015年全市戶籍人口385萬(wàn)人,常住人口353萬(wàn)人,常住人口城鎮(zhèn)化率46.8%,低于河北省平均水平(51.3%)4.5個(gè)百分點(diǎn),低于全國(guó)平均水平(56.1%)9.3個(gè)百分點(diǎn),戶籍人口城鎮(zhèn)化率31.7%,與常住人口城鎮(zhèn)化率相差15個(gè)百分點(diǎn),說(shuō)明有約40萬(wàn)人口居住在城市,但戶口在農(nóng)村,公共服務(wù)問(wèn)題亟需解決。從人均GDP、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入、城鄉(xiāng)收入比等各指標(biāo)可以看出,承德城鎮(zhèn)化質(zhì)量也明顯低于全國(guó)平均水平。

    圖1 承德市地形坡度圖

    (一)山地城鎮(zhèn)特點(diǎn)明顯,城鎮(zhèn)拓展空間受限

    承德地理?xiàng)l件復(fù)雜、山地眾多,呈現(xiàn)典型“八山一水一分田”的空間布局特點(diǎn)。地勢(shì)北高南低,是內(nèi)蒙古高原向華北平原的過(guò)渡帶,其中,壩上高原占全市總面積約10%,剩下90%為壩下山地和燕山山地。由于山脈縱橫、河流交錯(cuò),承德耕地資源顯得十分寶貴,城鎮(zhèn)建設(shè)用地受到較大限制,只能順應(yīng)可利用的地形發(fā)展,依山就勢(shì)地進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè),因此傳統(tǒng)的土地城鎮(zhèn)化模式或者以發(fā)展工業(yè)園區(qū)帶動(dòng)的模式在承德并不適用,承德城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。

    (二)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)亟需轉(zhuǎn)型,綠色經(jīng)濟(jì)體系尚未建立

    作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)防護(hù)區(qū),承德在環(huán)境保護(hù)上有嚴(yán)格要求。承德保護(hù)區(qū)的數(shù)量占全省保護(hù)區(qū)總數(shù)的31%,面積占全省保護(hù)區(qū)總面積的44%,均居河北省首位。根據(jù)《河北省建設(shè)京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)規(guī)劃》,承德的主體功能定位是“涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、生態(tài)休閑”,對(duì)承德現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和未來(lái)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)提出了諸多限制;加之“史上最嚴(yán)”環(huán)保法的實(shí)施和首部《環(huán)境保護(hù)稅法》的頒布,更是對(duì)承德生態(tài)文明建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了極高的環(huán)保要求。

    經(jīng)濟(jì)增速下滑快,現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)支撐作用不足。承德現(xiàn)有工業(yè)以釩鈦磁鐵礦相關(guān)的黑色金屬采選業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等資源導(dǎo)向型企業(yè)為主,技術(shù)密集型或資本密集型產(chǎn)業(yè)較少。受到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)能過(guò)剩等因素影響,工業(yè)增速逐年回落,2015年工業(yè)增加值增速降到4%,GDP增速降為5.5%,是近十年以來(lái)的最低水平。受限于“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”定位和交通區(qū)位,承德在承接京津制造業(yè)轉(zhuǎn)移方面存在劣勢(shì)。近年來(lái),北京中關(guān)村的企業(yè)在河北的投資主要分布在廊坊、石家莊、保定、唐山等城市,承德所承接的投資企業(yè)數(shù)量排名最末。因此,承德未來(lái)發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)從服務(wù)業(yè)著手,提高服務(wù)業(yè)對(duì)就業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng),通過(guò)增加就業(yè)提高城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力。

    圖2 承德GDP增速與工業(yè)增加值增速變化情況(%)

    (三)生態(tài)資源極其豐富,資源組合優(yōu)勢(shì)尚未發(fā)揮

    生態(tài)資源與人文資源極其豐厚,為推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化奠定了基礎(chǔ)。承德森林、草場(chǎng)資源均居河北省首位,是三北防護(hù)林和環(huán)首都重要綠化區(qū),也是河北省重點(diǎn)林業(yè)基地。2015年全市林地面積3360萬(wàn)畝,森林覆蓋率56.7%,遠(yuǎn)高于周邊地市,被稱為“華北綠肺”。全市多年平均水資源量達(dá)到38億立方米,每年向京津唐地區(qū)供水近30億立方米,人均水資源占有量是河北省平均水平的3倍、北京的5倍、天津的10倍。同時(shí)還極富歷史文化底蘊(yùn),作為首批國(guó)家歷史文化名城,也是世界文化遺產(chǎn)地之一,現(xiàn)有文化遺存1300多處,五千多年的紅山文化、三百多年的山莊文化以及御道文化、長(zhǎng)城精粹、草原文化、佛教文化、民俗文化等形成了豐厚的歷史積淀。

    華北部分地區(qū)林地面積及森林覆蓋率

    圖3 河北各地市每百萬(wàn)人擁有旅游資源量(個(gè)A級(jí)景區(qū)/百萬(wàn)人)

    然而,承德對(duì)資源利用的廣度和深度不夠,資源組合優(yōu)勢(shì)尚未發(fā)揮。承德市內(nèi)無(wú)一處成熟、高品質(zhì)、能吸引京津地區(qū)老齡化人群的服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí),作為全國(guó)知名的旅游大市,承德并非旅游強(qiáng)市,旅游收入增速逐年下降,2015年旅游客源57%來(lái)自本省,對(duì)京津市場(chǎng)開(kāi)拓不足;旅游陷入傳統(tǒng)模式,旅游開(kāi)發(fā)和文化產(chǎn)品打造仍然圍繞“大避暑山莊文化”及周邊皇家寺廟群,對(duì)圍場(chǎng)、豐寧等以山地、風(fēng)景林、冰雪、湖泊、草原為載體的體驗(yàn)式旅游產(chǎn)品以及鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品挖掘不夠、打造不足;加之基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套建設(shè)落后、營(yíng)銷模式傳統(tǒng),承德全域旅游發(fā)展前景并不樂(lè)觀。

    二、綠色城鎮(zhèn)化的模式與路徑

    (一)優(yōu)化綠色生態(tài)格局,構(gòu)建多層次城鎮(zhèn)化載體

    優(yōu)化綠色生態(tài)格局、保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用,是提升承德承載力的首要前提。一方面要調(diào)整用地結(jié)構(gòu),優(yōu)化中心城區(qū)“綠核”“水”生態(tài)空間格局和“山林”生態(tài)空間格局,嚴(yán)格控制各項(xiàng)用地規(guī)模和建設(shè)密度,以低強(qiáng)度開(kāi)發(fā)為主,采取合理的建筑高度和建筑風(fēng)格,留出景觀通道,恢復(fù)“山+水+城”的園林城市生態(tài)格局。另一方面,要?jiǎng)?chuàng)新土地利用模式,提高土地綜合利用效率,建立有效機(jī)制對(duì)低效用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā),如在確保生態(tài)安全的前提下,因地制宜開(kāi)發(fā)低丘緩坡地,充分發(fā)揮荒山荒坡土地資源優(yōu)勢(shì),以及改造城鎮(zhèn)低效用地,如舊廠房、舊村莊等。

    構(gòu)建由中心城區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村形成的多層次城鎮(zhèn)化空間載體,走出一條富有山地特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。以中心城區(qū)為核心空間載體,強(qiáng)化其集聚功能和服務(wù)功能,不斷增強(qiáng)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的承載能力,發(fā)揮其支撐作用和補(bǔ)充作用。根據(jù)各區(qū)縣可拓展空間、生態(tài)承載力、交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的不同,采用不同的城鎮(zhèn)化模式,如轉(zhuǎn)移人口主要向縣城聚集的“大城關(guān)”模式和人口、資源均衡分布的“強(qiáng)鎮(zhèn)”模式。

    (二)強(qiáng)化綠色產(chǎn)業(yè)支撐,推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)雙向并進(jìn)

    構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系,引導(dǎo)全產(chǎn)業(yè)鏈綜合開(kāi)發(fā)。發(fā)揮憑借毗鄰京、津兩座超大城市得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì),立足本地發(fā)展基礎(chǔ)和獨(dú)特資源,主動(dòng)對(duì)接京津外溢大量服務(wù)業(yè)消費(fèi)需求,搶占蓬勃增長(zhǎng)的大都市圈消費(fèi)市場(chǎng)。以“全域”“全業(yè)”“全時(shí)”多維度開(kāi)發(fā)為切入點(diǎn),在強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)的前提下,進(jìn)行低沖擊開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新發(fā)展,將多樣化資源轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的經(jīng)濟(jì)效益。倡導(dǎo)“產(chǎn)城一體”“景城一體”“城服一體”“城旅一體”,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

    以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè),推進(jìn)就近、就地城鎮(zhèn)化。綠色化改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),推動(dòng)“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”;借力大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新勢(shì)頭,以京津冀大數(shù)據(jù)“6+1”合作協(xié)議為框架,建設(shè)國(guó)家綠色數(shù)據(jù)中心;充分發(fā)揮水資源優(yōu)勢(shì),推動(dòng)皇家山泉水品牌化,走高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)、高定位路線;把握“體育產(chǎn)業(yè)”和“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”新機(jī)遇,將旅游與體育休閑、生態(tài)養(yǎng)老、醫(yī)療康健充分結(jié)合,以城鎮(zhèn)綠色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就近城鎮(zhèn)化。打造新型鄉(xiāng)村旅游社區(qū),引入“鄉(xiāng)下咱家”“山里寒舍”等品牌,推動(dòng)民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展;引導(dǎo)農(nóng)村電商跨越發(fā)展,構(gòu)建集電商運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、倉(cāng)儲(chǔ)物流平臺(tái)、產(chǎn)品展示和農(nóng)民培訓(xùn)平臺(tái)為一體的多級(jí)農(nóng)產(chǎn)品銷售和服務(wù)體系,以村鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)支撐就地城鎮(zhèn)化。

    (三)創(chuàng)新發(fā)展綠色金融,建立可持續(xù)投融資機(jī)制

    發(fā)展綠色金融,加強(qiáng)金融對(duì)環(huán)保、節(jié)能、綠色交通等領(lǐng)域的支持力度,推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。探索制定資產(chǎn)有償使用制度,梳理旅游、文化等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,列出可進(jìn)行直接融資的項(xiàng)目清單。精心選擇資金需求量較大、運(yùn)營(yíng)后有盈利保障的項(xiàng)目,作為先期試點(diǎn)進(jìn)行探索。抓住證監(jiān)會(huì)賦予貧困縣企業(yè)IPO綠色通道的機(jī)遇,推動(dòng)生態(tài)文化旅游資源直接融資,例如將避暑山莊、森林公園等旅游文化景區(qū)上市,通過(guò)發(fā)債等方式,開(kāi)發(fā)旅游文化項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。

    促進(jìn)投資主體多元化,大力拓展PPP應(yīng)用領(lǐng)域。除了引入社會(huì)資本參與城市供水、污水處理等市政公共領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè),還可以允許社會(huì)資本參與旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)和管理,將旅游景區(qū)、景點(diǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,創(chuàng)新商業(yè)模式和運(yùn)營(yíng)模式,激發(fā)民營(yíng)企業(yè)動(dòng)力,調(diào)動(dòng)全社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新積極性。推進(jìn)重要景區(qū)和森林公園的政企分開(kāi)、政事分開(kāi),提高對(duì)自然資源和文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用效率。

    (四)健全綠色體制機(jī)制,加強(qiáng)上下貫通能力建設(shè)

    建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,探索生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。與北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、天津薊縣、張家口、保定市西部山區(qū)以及唐山和秦皇島北部山區(qū)等積極合作,探索建立反映資源環(huán)境成本和生態(tài)效益的綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系。在現(xiàn)階段政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提下,積極進(jìn)行生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償交易平臺(tái)的分階段、分步驟探索,通過(guò)明確的補(bǔ)償主體、多樣化的市場(chǎng)補(bǔ)償方式、多渠道的補(bǔ)償資金來(lái)源,構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制,推動(dòng)單一、計(jì)劃型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制向“政府宏觀調(diào)配+市場(chǎng)微觀調(diào)控”為主的新型機(jī)制轉(zhuǎn)變。

    加強(qiáng)上下貫通的能力建設(shè),完善“自上而下+自下而上”體制機(jī)制。加強(qiáng)政府區(qū)域協(xié)調(diào)能力建設(shè)和利益相關(guān)方協(xié)調(diào)能力建設(shè),制定有約束力的區(qū)域協(xié)作規(guī)則,并啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)程序,確保各規(guī)則條例的執(zhí)行效力。凸顯社區(qū)參與的主體地位,以“能人帶動(dòng)”和“鯰魚(yú)效應(yīng)”,推動(dòng)社區(qū)自下而上參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。打破“貧困地區(qū)自我開(kāi)發(fā)”的“輸血”式傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)扶貧模式,加強(qiáng)物資、資金、技術(shù)、信息等外生性資源輸入,充分調(diào)動(dòng)村民的自助能動(dòng)性,以旅游扶貧為主導(dǎo),推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游與農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展,提升貧困地區(qū)的“造血功能”。

    三、結(jié)語(yǔ)

    承德是典型的城鎮(zhèn)化發(fā)展受生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)定位和自身環(huán)境保護(hù)高要求制約的城市,在京津冀地區(qū)乃至全國(guó)都極具代表性。保護(hù)好良好的生態(tài)環(huán)境既是承德綠色發(fā)展的生命線,也是承德融入京津冀一體化發(fā)展的首要前提。承德應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)高消耗、高排放、高擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化模式,以生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī),另辟蹊徑,實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型,以綠色發(fā)展引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過(guò)優(yōu)化綠色生態(tài)格局,構(gòu)建多層次空間載體,塑造品質(zhì)一流人居環(huán)境;多維度活用獨(dú)特資源,以品質(zhì)革新推動(dòng)綠色崛起;探索資源資產(chǎn)化路徑,以綠色金融助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展;力促跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧乘數(shù)效應(yīng),從綠色城鎮(zhèn)布局、綠色產(chǎn)業(yè)就業(yè)、綠色投資融資、綠色體制機(jī)制等方面著手,建立適應(yīng)自身的綠色城鎮(zhèn)化模式。

    (作者單位:中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心)

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