新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)問題及思考

■ 賈廣葆

房地產(chǎn)業(yè)

新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)問題及思考

■ 賈廣葆

開發(fā)建設(shè)新城新區(qū)是我國城市化進程發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。本文從新城新區(qū)概念內(nèi)涵界定入手，提出“廣義”“狹義”新城新區(qū)概念界定內(nèi)容；客觀分析我國新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中存在的主要難點問題，進而較為理性地提出新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的應(yīng)對措施。

一、我國新城新區(qū)的概念與內(nèi)涵

根據(jù)上海交大城市科學研究院《我國新城新區(qū)研究報告》，把新城新區(qū)分為“廣義”和“狹義”兩種概念。

廣義的新城新區(qū)，是指1979年蛇口工業(yè)區(qū)設(shè)立以來，我國各省市在原農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的、具有獨立行政機構(gòu)及一種或多種的功能（工業(yè)、商業(yè)、居住、社區(qū)公共服務(wù)和文化娛樂等）的新城市中心。

狹義的新城新區(qū)，是指1992年（浦東新區(qū)設(shè)立）以來，我國城市在原中心城區(qū)邊緣或之外新建的，在行政、經(jīng)濟、社會和文化上相對獨立并有較大自主權(quán)的綜合性城市中心。狹義的內(nèi)涵界定不包含工業(yè)園區(qū)、大學園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)、科技園區(qū)、總部經(jīng)濟園區(qū)等“功能單一”的“新城市化板塊”，是目前具有較為成熟的城市綜合服務(wù)功能的新城新區(qū)。

二、新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的難點問題

開發(fā)建設(shè)新城新區(qū)是城市化進程發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，對優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城市功能協(xié)調(diào)、增強城鎮(zhèn)綜合承載能力、推動城市走向可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。然而，現(xiàn)實中的新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)仍然面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

第一，建設(shè)速度過快、數(shù)量過多、規(guī)模過大，超過了城鎮(zhèn)綜合承載能力。

第二，規(guī)劃雜亂泛濫、發(fā)展定位偏差、機構(gòu)人員交叉重疊。

第三，違規(guī)、違法、盲目、超標開發(fā)建設(shè)重新抬頭、日趨嚴重。

第四，政策重疊交叉、管理方式單一、產(chǎn)業(yè)集聚弱化、治理約束軟化。

包括經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、先導(dǎo)示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、生態(tài)園區(qū)等在內(nèi)和具有獨立行政機構(gòu)的新城新區(qū)在實際運行中，政策、管理、產(chǎn)業(yè)、治理均存在不足。

三、規(guī)范新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)的對策建議

（一）切實轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，適時制定出臺新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)的“頂層設(shè)計”

一些發(fā)達國家“新城新區(qū)”開發(fā)建設(shè)都有專門的立法層次比較高的約束性和規(guī)范性、法律法規(guī)、政策規(guī)章，其目的是確?！靶鲁切聟^(qū)”開發(fā)有法可依、有規(guī)可行、有策可施。而我國雖然開展“新城新區(qū)”建設(shè)多年，但至今尚沒有一部系統(tǒng)、專門、權(quán)威、立法層次比較高的新城新區(qū)法律法規(guī)。

其一，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，提升新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展層次。吃透把握新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展理念，更加重視對發(fā)展趨勢和需求傾向的論證分析，著力在“五個轉(zhuǎn)變”上下功夫：即由單純追求建設(shè)速度向更加注重質(zhì)量與生態(tài)轉(zhuǎn)變；由粗放式城市經(jīng)營向更加注重節(jié)約集約發(fā)展轉(zhuǎn)變；由同質(zhì)化競爭向特色優(yōu)勢差異化轉(zhuǎn)變；由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變；由政府主導(dǎo)向市場引領(lǐng)轉(zhuǎn)變。

其二，打破部門利益和隔斷，盡快清理、厘清過去幾十年已頒布實行多年的有關(guān)新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)的一些部門性行業(yè)法律法規(guī)、政策規(guī)章，尤其在清理新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地、規(guī)劃、建設(shè)等部門相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章政策上下功夫。

其三，對不符合中央現(xiàn)行法規(guī)政策或明顯過時、與上位法律法規(guī)政策相抵觸的、有矛盾的部門性、行業(yè)性規(guī)章政策，堅決予以廢止；對一些尚能運用沒有過時的部門性政策規(guī)定，需要結(jié)合當前新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)和本地區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展的實際，進行與時俱進的修改，減少或增添內(nèi)容，重新頒布實施。

其四，統(tǒng)一制定出臺全國性的新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)專門性法律法規(guī)和“頂層設(shè)計”。依據(jù)此法規(guī)制定相應(yīng)的具體的新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理辦法，各省市依據(jù)國家法律法規(guī)并根據(jù)本地區(qū)情況，制定其相應(yīng)的實施細則。在清理、理順過去法律法規(guī)政策規(guī)章和頒布新的實施管理辦法的基礎(chǔ)上，適時出臺立法層次更高的“頂層設(shè)計”，用以加強、規(guī)范新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)各種土地開發(fā)行為、土地使用管理辦法以及問責追究機制，確保新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)范、理性運行。

（二）統(tǒng)一摸底排查統(tǒng)計縣級以上新城新區(qū)，建立完善節(jié)約集約用地先導(dǎo)示范區(qū)

其一，在明確和界定新城新區(qū)廣義內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對全國范圍內(nèi)已經(jīng)或正在開發(fā)建設(shè)的各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)、工業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、示范區(qū)、先導(dǎo)區(qū)等新城新區(qū)統(tǒng)一調(diào)查摸底排查，按照產(chǎn)業(yè)性質(zhì)類別和國家級、省級、市級、縣級進行核實統(tǒng)計，建立臺帳，確立新城新區(qū)名稱、用地面積、規(guī)劃容積率、總建筑面積、四至范圍等，為信息化網(wǎng)絡(luò)管理打下基礎(chǔ)。尤其重點排查統(tǒng)計“國家數(shù)據(jù)庫”中沒有納入統(tǒng)計的縣（區(qū)）一級新城新區(qū)，往往這類縣（區(qū)）級新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)蔓延更快更多，更缺乏有效的規(guī)范監(jiān)管，其違規(guī)違法用地和盲目求大、“攤大餅”無節(jié)制開發(fā)建設(shè)更為嚴重。

其二，在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按照國家規(guī)范新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)的總體要求，以“未批先建、少批多占、越權(quán)審批、以租代征、借殼建設(shè)、人均面積超標”等違規(guī)違法盲目建設(shè)行為為重點，有針對性、分門別類地展開實地調(diào)研和排查，對各地以非法違規(guī)手法占有土地開發(fā)建設(shè)新城新區(qū)，尤其對縣（區(qū)）一級各類園區(qū)展開公開透明的“清理清退”行動。對于嚴重違反以上七項違法行為的新城新區(qū)，除了“清理清退”規(guī)范開發(fā)建設(shè)外，嚴格追究其領(lǐng)導(dǎo)責任，嚴肅土地、規(guī)劃、征地、立項、建設(shè)等法規(guī)政策。真正做到以《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國家有關(guān)新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)法規(guī)政策為唯一依據(jù)，堅決剎住新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)違規(guī)違法用地行為。

其三，改變新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)“攤大餅”式粗放發(fā)展的傳統(tǒng)理念，使新城新區(qū)成為節(jié)約集約用地的先導(dǎo)示范區(qū)；嚴格按照國土資源部《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》提出的“確需設(shè)立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強度和資源環(huán)境承載能力為基準，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提”科學規(guī)范新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)；改革土地利用方式，科學配置土地資源，孵化土地集約利用，把節(jié)約、集約用地與新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)相結(jié)合，注重提高郊區(qū)土地使用率，提高土地利用強度和產(chǎn)出效益，以新城新區(qū)建設(shè)帶動農(nóng)村現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)；把節(jié)約、集約用地與新城新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、功能定位、人口分布相結(jié)合，并作為新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)和重要支撐；把節(jié)約、集約用地與完善新城新區(qū)商務(wù)、文化、醫(yī)療、居住、休閑、娛樂等多元化城市配套功能相結(jié)合，“以產(chǎn)興城”“以城促產(chǎn)”。

（三）立足本地實際和比較優(yōu)勢，科學編制新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃體系

新城新區(qū)的一個重要功能是疏解大城市中心城區(qū)壓力，緩解老城區(qū)人口擁擠、交通堵塞、用地緊張、環(huán)境惡化等問題。而要達到這一目標，新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)需要在功能布局、區(qū)域定位、規(guī)劃體系上下功夫。落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃管理工作的若干意見》中提出的“新建住宅要推廣街區(qū)制”精神，開發(fā)打造建設(shè)分布合理、綜合規(guī)劃，滿足不同工作崗位、不同收入層次、不同道路等級、不同商業(yè)場所的建筑群體和先進、規(guī)范的街區(qū)群落。

其一，立足本地實際，抓好個性特征。新城新區(qū)的建立和發(fā)展既具備較好的區(qū)位交通條件和比較完善的公共基礎(chǔ)配套設(shè)施、廣闊發(fā)展?jié)摿Ρ容^大的土地和經(jīng)濟腹地、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和服務(wù)支撐的資源潛力、一定程度的城鎮(zhèn)綜合承載能力以及開發(fā)建設(shè)政策疊加效應(yīng)等共性特征；又必須具備立足本地實際和比較優(yōu)勢、差異競爭優(yōu)勢，因地制宜和量力而行、本地區(qū)和土地狀況和財政實力以及人力資源等個性特征，在掌握個性、共性特征的基礎(chǔ)上，立足本地實際，充分發(fā)揮本地的比較優(yōu)勢和差異競爭優(yōu)勢的作用，科學編制設(shè)計新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃體系。

其二，嚴格“規(guī)劃先行”“規(guī)劃即法”。規(guī)范規(guī)劃和先進的規(guī)劃理念是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)的前提基礎(chǔ)，也是新城新區(qū)取得成功的關(guān)鍵要素。依據(jù)本地資源稟賦和區(qū)位特征以及獨特的發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)一科學合理規(guī)劃新城新區(qū)功能定位、空間結(jié)構(gòu)、土地范圍、功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)體系；在規(guī)劃設(shè)計上明確發(fā)展方向，確定特色龍頭產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)納入新城新區(qū)整體開發(fā)建設(shè)序列，認真抓好規(guī)劃的總體性、統(tǒng)籌性、前瞻性和連續(xù)性，堅持在規(guī)劃理念思路上一起謀劃、在規(guī)模措施上一起推進、在規(guī)劃的改革上一起擔當、在規(guī)劃效果上一起體現(xiàn)，制定前瞻性的規(guī)劃方案；促使新城新區(qū)規(guī)劃上功能齊全完善、規(guī)范科學。

其三，明確建設(shè)目標、功能定位做好規(guī)劃。規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，目的在于增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，以人口密度、用地產(chǎn)出強度和產(chǎn)出效益以及資源環(huán)境承載能力為基準，以新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)推動城市不斷走向可持續(xù)發(fā)展的軌道；規(guī)劃中立足新城新區(qū)持續(xù)發(fā)展功能定位和發(fā)展需求，站在新城新區(qū)生長發(fā)展的角度，以人為本關(guān)注新城新區(qū)各類社會、政治、經(jīng)濟、文化和老百姓日常生活等問題，對新城新區(qū)的環(huán)境、歷史、邊際、空間特征等宏觀因素進行調(diào)研，最終在規(guī)劃中科學確立包括新城新區(qū)空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化延續(xù)性、自然景觀等社會、經(jīng)濟、文化多元復(fù)合分步驟、分計劃有序?qū)崿F(xiàn)的新城新區(qū)更新目標體系。

其四，新建住宅推廣“街區(qū)制”。首先從新建住宅小區(qū)入手，在土地出讓模式和方法上做出改變，改大體量、大規(guī)模的土地出讓為小體量、小規(guī)模的土地出讓；在建筑規(guī)劃容積率上，改大容量、全封閉的住宅小區(qū)建設(shè)為組團式、開放式的住宅小區(qū)，在組團式、街區(qū)制的住宅小區(qū)的間隙修建道路、綠化、社區(qū)、商業(yè)和公共設(shè)施。開發(fā)建設(shè)將居住、工作、學習和日用商業(yè)融為一體，分布合理科學、綜合規(guī)劃的建筑群體，激發(fā)和提升“小尺度”街塊的街區(qū)活力和街區(qū)沿線的土地價值。

（四）理順新城新區(qū)管理體制，堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與城市建設(shè)、鄉(xiāng)城融事一體化同步推進發(fā)展

科學、合理、精干、高效的行政管理體制和組織領(lǐng)導(dǎo)人事架構(gòu)是新城新區(qū)產(chǎn)城融合一體化的基本保證。

其一，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，優(yōu)化組合，理順新城新區(qū)管委會與所在市、縣、區(qū)政府及其部門的關(guān)系。創(chuàng)新新城新區(qū)的機構(gòu)、編制、規(guī)格、隊伍，真正實現(xiàn)與新城新區(qū)跨越式發(fā)展相適應(yīng)。依據(jù)當?shù)刭Y源稟賦和其發(fā)展規(guī)律以及新城新區(qū)現(xiàn)實、未來的實際需要，精心設(shè)計、合理規(guī)劃、科學設(shè)定行政管理機構(gòu)和組織人事、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。當前著重在機構(gòu)改革、人員精簡上下功夫，突出經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)城融合資源配套等基本職能。

其二，推行扁平化管理，積極推進行政管理制度和新城新區(qū)內(nèi)各種園區(qū)、示范區(qū)、工業(yè)區(qū)等“大部制”改革，嚴格規(guī)范和減少行政、黨委領(lǐng)導(dǎo)人員編制；嚴格控制管委會內(nèi)設(shè)事業(yè)型直屬機構(gòu)人員編制、二級內(nèi)設(shè)事業(yè)型機構(gòu)人員編制；刪減撤并取消管委會類似“XX辦公室”“XX小組”等一切“掛靠”單位、“臨時”機構(gòu)；嚴格執(zhí)行機構(gòu)人員編制和各級領(lǐng)導(dǎo)（包括黨委）職務(wù)職級編制，按編制、按職級配備領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)人員，嚴格杜絕或減少括號類型的“XX主任（副局級）、（正局級）”以及調(diào)研員、巡視員等高配虛職人員，精簡的機構(gòu)和人員，充實到新城新區(qū)基層單位和招商引資、項目建設(shè)、公用配套、基層管理工作等一線崗位。

其三，構(gòu)建產(chǎn)城融合一體化發(fā)展格局，做好做足“八個一體化”：新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)與相對集中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園、生態(tài)園區(qū)、高新園區(qū)等形成“產(chǎn)城互動”“產(chǎn)城融合”一體化；新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)與各中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及其重大項目建設(shè)產(chǎn)業(yè)布局一體化；新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)與本地資源和本地實際綜合開發(fā)利用一體化；新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)與節(jié)約、集約用地一體化；新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)布局、功能定位、服務(wù)功能、基礎(chǔ)配套設(shè)施功能一體化；新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)與構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)、服務(wù)生態(tài)、環(huán)境生態(tài)“三維生態(tài)”建設(shè)一體化；新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)與堅持“以人為本”的城鎮(zhèn)化建設(shè)一體化；新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)與各功能區(qū)以及各功能區(qū)內(nèi)部的園區(qū)一體化。使產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與城市建設(shè)同步發(fā)展。

四、新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的幾點思考

（一）服務(wù)產(chǎn)業(yè)與新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展相互融合相互支撐

城與人是難以分開的，有城就有人，有人就有城，而產(chǎn)業(yè)是聚集人口的載體。在產(chǎn)業(yè)興城的后期，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進制造業(yè)之間的界限、內(nèi)涵越來越模糊、越來越接近，如何讓現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)與新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展相互融合、相互支撐、相互發(fā)展，持續(xù)高效激發(fā)新城新區(qū)的發(fā)展活力，是新城新區(qū)建設(shè)管理者們一直探索、研究的課題。

（二）合理分配資源、節(jié)約集約用地

有針對性、量力而行、循序漸進、因地制宜、因情而宜，推進不同區(qū)位、不同產(chǎn)業(yè)、不同范圍、不同人數(shù)、不同發(fā)展階段的城市合理、規(guī)范、科學分配資源、節(jié)約集約用地，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的調(diào)控作用，打破傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)、資源配置方式，實現(xiàn)資源配置方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，提高資源配置的效率性與可選擇性。建立依托全球信息網(wǎng)絡(luò)的資源配置體系，是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)首先要考慮的問題。

（三）發(fā)揮區(qū)域性潛在優(yōu)勢

在新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)日趨規(guī)范和區(qū)域競爭格局已經(jīng)變化的大背景下，在逐漸失去政策性、區(qū)位性優(yōu)勢，特別是在區(qū)域比較優(yōu)勢、差異競爭優(yōu)勢逐漸淡化的情況下，如何將區(qū)域性分散的、單一的、不明顯的潛在優(yōu)勢整合、聚合、放大成可操作區(qū)域性的、可利用的現(xiàn)實優(yōu)勢，是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)不可回避的問題。

（四）體現(xiàn)合理化、規(guī)范化、人性化人口密度

在新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中，如何向居住讓地，如何有效降低人口密度，改善人民生活和改善交通擁堵壓力，降低城市各種風險，以及如何結(jié)合其城市化和人口增長的現(xiàn)實需要，探索科學的建設(shè)模式，是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)必須解決的問題。

（五）推進行政管理體制、人員配置的創(chuàng)新改革

創(chuàng)新管理理念、精簡人員機構(gòu)，特別是減少領(lǐng)導(dǎo)干部配置，構(gòu)建科學、合理、精干、高效的行政管理機構(gòu)和體制，以強有力的政策支持和更加開放的創(chuàng)新環(huán)境，增強新城新區(qū)的吸引力、競爭力、影響力和新城新區(qū)居民的舒適度、幸福度、安全度，是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)必須重視的問題。

（六）新城新區(qū)建設(shè)中推行“街區(qū)制”

在新城新區(qū)建設(shè)中，如何把居住、工作、學習、就醫(yī)和日用商業(yè)融為一體，打造建設(shè)分布合理、綜合規(guī)劃的建筑群體，街道和街塊的規(guī)劃設(shè)計，更多地轉(zhuǎn)向行人的通達性、舒適性、方便性、安全性、人性化以及更加強力地激發(fā)街區(qū)活力和體現(xiàn)土地價值的“小尺度”街塊，是新城新區(qū)建設(shè)的決策者、建設(shè)者們首要考慮的問題。

（作者系大連房地產(chǎn)經(jīng)濟學學會常務(wù)副秘書長、研究員）