《城鎮(zhèn)節(jié)水工作指南》解讀

《城鎮(zhèn)節(jié)水工作指南》解讀

為貫徹落實《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《國務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號，以下簡稱“水十條”），全面推進城鎮(zhèn)節(jié)水工作，住房城鄉(xiāng)建設部會同國家發(fā)展改革委印發(fā)了《城鎮(zhèn)節(jié)水工作指南》（以下簡稱《指南》），要求各地推進節(jié)水型城市建設，對照“水十條”確定的目標要求，參照《指南》，制定節(jié)水工作計劃，明確尚未達到國家節(jié)水型城市標準城市的完成期限和責任人，加快推進。同時，加快城鎮(zhèn)節(jié)水改造，制定城鎮(zhèn)節(jié)水改造實施方案，盡快梳理節(jié)流工程、開源工程、循環(huán)循序利用工程等建設任務，建立項目儲備庫。

為更好理解《指南》精神，住建部、國家發(fā)改委有關負責人及住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福、中國城鎮(zhèn)供排水協(xié)會常務副秘書長劉志琪、江蘇省供排水協(xié)會副秘書長林國峰、紹興水務集團總經理沈建鑫、北京首創(chuàng)股份有限公司副總工韓偉、北京建筑大學教授張雅君、清華大學環(huán)境學院教授胡洪營等業(yè)內專家對其進行了詳細解讀。

一、《指南》關于“十三五”期間城鎮(zhèn)節(jié)水工作的總體思路和措施是什么？

住建部城建司有關負責人

近年來，通過大力開展城鎮(zhèn)節(jié)水活動，我國城鎮(zhèn)節(jié)約用水工作取得顯著效益。近十年來，全國城鎮(zhèn)化率提高了15個百分點，城市用水人口增長了75%，但城市居民人均日生活用水量降低了24%，城市年用水總量僅增長12%，基本穩(wěn)定在500億立方米，約占全國總用水量的十分之一。

2016年，中央城市工作會議之后印發(fā)《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，對城市規(guī)劃建設管理提出新的要求，《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》宏觀層面明確了城鎮(zhèn)節(jié)水工作的總體目標要求，推進城鎮(zhèn)節(jié)水改造，《指南》明確了“十三五”期間城鎮(zhèn)節(jié)水工作的總體思路，為下一步工作指明了方向，也明確了措施。

具體來講，十三五城鎮(zhèn)節(jié)水工作主要包括“硬件”和“軟件”建設工作，以及相關保障措施。

（一）“硬件”建設。“硬件”主要是指市政公用基礎設施的改造和建設，這需要城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)節(jié)水等專項規(guī)劃的統(tǒng)籌引領。經過多年的持續(xù)推進和不斷積累，我國城鎮(zhèn)市政公用基礎設施建設取得了明顯的成效，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)都有了相對完善的供水管網、公共供水廠、污水處理及再生利用等基礎設施，較好地滿足了城鎮(zhèn)供水和污水再生利用的基本需求。但是在節(jié)水的要求下，現(xiàn)有市政公用設施和功能也面臨著提質升級和轉型的需求，應加強以下三方面的建設：一是節(jié)流工程，針對供水管網和末端設施，開展節(jié)流工程建設，重點是供水管網漏損控制和節(jié)水器具的普及推廣；二是開源工程，加強開源工程建設，重點是污水、雨水、海水、礦井水等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用；三是循環(huán)與循序利用工程，一方面是宏觀的城市健康水循環(huán)構建；另一方面是中觀和微觀尺度的內部循環(huán)循序系統(tǒng)構建，針對公共機構、居民小區(qū)、工業(yè)企業(yè)等不同對象，開展不同層次的循環(huán)與循序利用工程建設，提高水的重復利用效率。

（二）“軟件”建設?！败浖笔侵腹?jié)水管理制度的完善和建設。多年來，各級城鎮(zhèn)節(jié)水部門摸索出了一整套城鎮(zhèn)節(jié)水管理方法。新形式下，一是要繼續(xù)大力推進節(jié)水型城市、企業(yè)、單位和居民小區(qū)等節(jié)水載體的建設，調動全社會參與的積極性；二是做好新改擴建項目的節(jié)水措施“三同時”管理、階梯水價制度（包括居民計劃用水與定額管理、居民階梯水價）、節(jié)水統(tǒng)計等基礎管理工作，同時指導大型用水戶積極開展水平衡測試；三是推進水效領跑者、節(jié)水產品認證、合同節(jié)水管理、水效標識等制度的建設和深化，這是城鎮(zhèn)節(jié)水工作多年制度經驗的凝練提升。

（三）保障措施方面，是指確?！败浻布苯ㄔO的基礎保障措施要到位。組織保障是基礎，資金保障是關鍵，公眾參與是根本。要充分認識水的內涵和價值，革新投融資理念，改變以往城鎮(zhèn)節(jié)水工作單純依靠政府投資的模式，引入金融資本、民間資本、創(chuàng)業(yè)與私募股權基金等社會資本，拓寬投融資渠道，探索建立政府與社會資本有機融合的合作機制。

二、《指南》出臺的背景和意義是什么？

國家發(fā)改委環(huán)資司有關負責人

水資源是我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要內容。我國水資源時空分布不均，人均水資源量較低，供需矛盾突出，加之受經濟結構、發(fā)展階段和全球氣候變化影響，嚴重制約著經濟社會可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)節(jié)水是解決水資源供需矛盾、提升水環(huán)境承載能力、應對城市水安全問題的重要舉措。深入推進城鎮(zhèn)節(jié)水工作，有利于提高用水效率和效益，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，以高效的水資源利用培育新的經濟增長點。

習近平總書記提出，要“深入開展節(jié)水型城市建設，使節(jié)約用水成為每個單位、每個家庭、每個人的自覺行動”。李克強總理在2015年中央經濟工作會議上明確要加快推進城市節(jié)水綜合改造試點示范工作?！秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出要加快城鎮(zhèn)節(jié)水改造，《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）、《國務院關于進一步推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕8號）以及《國務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號，簡稱“水十條”）均明確了加強城鎮(zhèn)節(jié)水的工作任務，全面建設節(jié)水型城市。2016年來，發(fā)改委會同各部委聯(lián)合印發(fā)了《全民節(jié)水計劃》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕2259號）《關于推行合同節(jié)水管理 促進節(jié)水服務產業(yè)發(fā)展的意見》均強調了城鎮(zhèn)節(jié)水工作的重要性，必須盡快開展相應節(jié)水工作。

為落實黨中央、國務院有關決策部署，住房城鄉(xiāng)建設部與國家發(fā)展改革委聯(lián)合制定《指南》，用于指導各地深入開展城鎮(zhèn)節(jié)水工作，迅速提高城市節(jié)約用水的總體水平，大力推進循環(huán)經濟，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，為城鎮(zhèn)節(jié)水改造實施、節(jié)水制度建設與落實提供參考。

三、《指南》對規(guī)劃引領統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)節(jié)水工作是怎樣規(guī)定的？

劉佳福

城鎮(zhèn)節(jié)水工作涉及供水、排水、污水處理及再生利用、雨水收集利用（海綿城市建設）等方方面面，《指南》中明確強調要堅持規(guī)劃引領，要在城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及相關專項規(guī)劃中加強對節(jié)水工作的統(tǒng)籌。

（一）規(guī)劃引領，強調城市規(guī)劃引領和政府統(tǒng)籌。《指南》從多個方面明確了這一要求。一是明確了城市總體規(guī)劃的編制原則。要堅持政府統(tǒng)籌、科學規(guī)劃、因地制宜、節(jié)水高效、建管并重的原則，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的原則，統(tǒng)籌給水、節(jié)水、排水、污水處理與再生利用，統(tǒng)籌協(xié)調水安全、水生態(tài)和水環(huán)境，在保護水源和城市水系的基礎上，按照有利于水循環(huán)、循序利用的原則，合理規(guī)劃布局市政公用設施。二是提出了編制節(jié)水專項規(guī)劃的要求，并強調了相關規(guī)劃的銜接。要根據城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃編制并有效實施城市節(jié)水專項規(guī)劃，并與城鎮(zhèn)供水、排水與污水處理、綠地、水系等規(guī)劃相銜接。三是《指南》提出要通過城鎮(zhèn)、公共機構和建成區(qū)工業(yè)企業(yè)等不同尺度、不同層面的水循環(huán)利用系統(tǒng)建設，推進優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)利用和梯級利用，提高水的循環(huán)利用效率，這也需要城市總體規(guī)劃的統(tǒng)籌。四是強調了政府統(tǒng)籌管理的作用?！吨改稀窂娬{，城鎮(zhèn)人民政府要加強組織領導、統(tǒng)籌規(guī)劃和部署，健全保障措施，確保城鎮(zhèn)節(jié)水改造工作順利開展。

（二）建管并重，城市節(jié)水專項規(guī)劃引領城鎮(zhèn)節(jié)水改造實施。城市節(jié)水專項規(guī)劃需要明確城市節(jié)水相關的基礎設施建設和改造的內容。節(jié)水相關的基礎設施包括供水、污水處理及再生利用設施、雨水收集處理設施等城市“骨架”的重要組成部分，還包括建筑內部的水管、用水器具等“毛細血管”，兩部分都是提高水利用效率的重要載體和依托。一方面，要通過城市節(jié)水專項規(guī)劃統(tǒng)籌推進設施的建設和改造；另一方面，要加強供水、用水的管理，嚴格控制使用過程的漏損。

四、《指南》對創(chuàng)新城鎮(zhèn)節(jié)水制度有什么要求？

劉志琪

健全城鎮(zhèn)節(jié)水機制是《指南》的主要內容之一。多年來，城鎮(zhèn)節(jié)水工作已經建立起較為完備的節(jié)水制度，為城鎮(zhèn)節(jié)水工作順利開展提供了堅實的制度保障。各城鎮(zhèn)結合各自實際，制定并實施節(jié)水“三同時”管理制度、計劃用水與定額管理及累進加價制度、居民用水階梯水價制度等等，均有力推進了城鎮(zhèn)節(jié)水工作。節(jié)水“三同時”管理制度，推動了節(jié)水設施和主體工程建設的同步落實，避免了節(jié)水設施的緩建、漏建和重復建設；計劃用水與定額管理及累進加價制度，有效解決了非居民用水想用多少就用多少的問題，超額用水就要繳納超定額累進加價費，保證了城鎮(zhèn)用水總量的基本穩(wěn)定；居民用水階梯水價制度，對居民家庭積極使用節(jié)水器具、循環(huán)用水、減少浪費起到了較好的促進作用。

2015年國務院下發(fā)了《關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號），對城市節(jié)水工作提出了更高要求，《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》對明確了城市規(guī)劃建設管理的新要求，城鎮(zhèn)節(jié)水工作也需要進一步創(chuàng)新?！吨改稀访鞔_了新形勢下創(chuàng)新和落實城鎮(zhèn)節(jié)水工作制度的要求，包括水效領跑者引領行動、節(jié)水產品認證管理制度、水效標識管理制度和合同節(jié)水管理等。

（一）落實水效領跑者引領行動?！吨改稀访鞔_落實《水效領跑者引領行動實施方案》，結合節(jié)水型城市、節(jié)水型居民小區(qū)、節(jié)水型公共建筑、節(jié)水型企業(yè)等創(chuàng)建工作，實施水效領跑者引領行動，選入“領跑者”的城市、小區(qū)、公建、企業(yè)等，都是相應水領域的節(jié)水領頭羊，代表了相應領域的前10%左右的水平。

（二）建立節(jié)水產品認證和水效標識管理制度。過去市場上缺少認證有標識的節(jié)水產品，老百姓在購買諸如水嘴、便器、便器沖洗閥、淋浴器、洗衣機、洗碗機等用水產品時，不容易知道哪些是用水少的節(jié)水產品，會造成購買盲區(qū)。建立這兩項制度，通過認證程序，發(fā)現(xiàn)并推廣國家級節(jié)水產品產品，鼓勵地方積極培育節(jié)水產品認證機構，讓老百姓可以更為直觀的進行選購，推動節(jié)水標識產品大眾化、市場化。

（三）合同節(jié)水管理制度。合同節(jié)水管理借鑒了合同能源管理的實踐經驗，是一種符合市場經濟規(guī)律運作的新型節(jié)水管理模式，是在政府和用水單位之間引入了第三方節(jié)水服務機構，通過與用水戶簽訂節(jié)水管理服務合同，進行節(jié)水投入，節(jié)水服務機構以節(jié)水效益分享方式回收投資和獲得合理利潤，一般可利用節(jié)水量和水價差等利潤空間實施合同節(jié)水管理。目前合同節(jié)水管理還處于前期政策引領、投資人探索的市場培育階段。隨著《指南》發(fā)布和實踐探索，合同節(jié)水管理模式運用將會得到良好的發(fā)展。

五、實踐中城鎮(zhèn)節(jié)水改造如何推進實施？

林國峰

為確保城鎮(zhèn)節(jié)水改造工作順利開展，城鎮(zhèn)人民政府在組織落實方面，需做好以下工作：一是明確目標、加強組織領導。要結合城鎮(zhèn)實際，聯(lián)合各相關部門，共同制定《城鎮(zhèn)節(jié)水工作方案》，并進行細化分解、落實到人、限期完成，并針對專項、重點、難點進行督查。二是全民參與、形成節(jié)水合力。充分利用新網絡媒體以及電視、報紙、廣播、網絡等傳統(tǒng)媒體，廣泛宣傳動員，全民參與。三是創(chuàng)新機制、完善保障制度，重點是投融資渠道和各種制度建設。

同時，在改造過程中，根據《指南》，各地方政府在城鎮(zhèn)宏觀層面的節(jié)水改造應著重抓好以下工作：一是廣泛開展城鎮(zhèn)公共供水管網漏損控制工程的建設與改造工作。主要包括：（1）改造老舊供水管網：對使用年限超過50年的供水管網、材質落后和受損失修的管網實施更新改造。同時，排查和修復漏損供水管網。（2）建設管網獨立分區(qū)計量管理（DMA）體系：開展管網普查，建立公共供水管網信息系統(tǒng)，開展管網分區(qū)局部改造、泵站改造、分區(qū)閥門及計量設備安裝等工程建設，調試形成管網獨立分區(qū)計量管理系統(tǒng)。二是因地制宜地開展污水再生利用、雨水利用、海水利用、礦井水及苦咸水利用等開源工程建設。特別是缺水及水污染嚴重地區(qū)，要結合城鎮(zhèn)產業(yè)結構布局、黑臭水體整治及水生態(tài)修復工作的需要，合理規(guī)劃布局和建設污水再生利用設施，并加快建設與改造。三是以再生水梯級循環(huán)利用系統(tǒng)為核心，構建城鎮(zhèn)健康水循環(huán)系統(tǒng)。各城鎮(zhèn)應因地制宜，科學合理確定城市健康水循環(huán)系統(tǒng)建設方案和長效保持技術路線，融合人工措施與生態(tài)措施，有計劃、有步驟地系統(tǒng)推行水的循環(huán)利用和梯級利用。

六、城鎮(zhèn)供水管網漏損如何控制？

沈建鑫

《指南》明確提出將供水漏損控制工程作為城鎮(zhèn)節(jié)水改造的重點內容，明確了三方面要求。

（一）改造老舊供水管網。這就要求供水企業(yè)定期對供水管道進行“體檢”，全面排查管道安全隱患，努力做到早預防、早發(fā)現(xiàn)、早處置，并將一些“老齡化”的供水管道進行報廢重建、分期實施，有效減少或杜絕黃水、泄漏、爆管等不良事件發(fā)生。

（二）鼓勵開展管網獨立分區(qū)計量管理（DMA）。供水企業(yè)需要通過普查摸清“家底”，對地下的所有管道資產實現(xiàn)“一張圖”管理，能夠隨時隨地上網查詢管道信息，方便共享使用。同時，對供水管道及水量分布采取“一張網”監(jiān)控，能夠每時每刻知曉管道運行狀態(tài)，科學評價供水管道各種“健康指標”，對一些管道漏水、爆管等現(xiàn)象能夠自動報警、準確定位、及時處置。

（三）居民小區(qū)漏損控制。目前，不少城市投入大量資金對市政老舊公共供水管網實施更新改造，卻忽視了居民小區(qū)內部、建筑紅線以內的管網改造。這就要求供水企業(yè)需要重視居民小區(qū)民生計量問題，努力打造“一桿稱”工程，確保公平、公正計量，讓用戶明明白白消費。同時，強化小區(qū)內部管網網格化分割，理清“家譜”關系，構建總、分表系統(tǒng)，有效減少或杜絕供水管道“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，節(jié)約水資源。

近年來，不少供水企業(yè)在降低漏損方面做了積極的努力，但多數(shù)是企業(yè)自發(fā)的，主要措施在管理上下功夫，投入少，效果可持續(xù)，但見效比較慢，降低漏損的幅度也有限?！冻擎?zhèn)節(jié)水工作指南》從國家層面的導向和努力，把工程放在很高的位置，提出總體目標和要求，明確提出（1）更換老舊管道。（2）推廣區(qū)域計量。（3）強化小區(qū)漏損控制等措施。措施與目標是相對應的，有這樣的導向，而非完全出于企業(yè)自發(fā)，更便于企業(yè)安排項目和資金，相信企業(yè)會積極響應。

韓 偉

七、如何抓好城鎮(zhèn)生活節(jié)水改造及建筑節(jié)水？

張雅君

城鎮(zhèn)生活的節(jié)水改造的出發(fā)點是保證居民正常工作生活，避免浪費和提高水的利用效率，其中用水量較大的公共機構、公共建筑、公共區(qū)域（公園廁所等）是改造重點。此外，生活節(jié)水要嚴格執(zhí)行相關標準規(guī)范對水質要求，確保供水和使用安全。根據《指南》，城鎮(zhèn)生活節(jié)水改造及建筑節(jié)水應著重抓好以下幾方面的工作：

一是抓好居民小區(qū)和公共機構的漏損控制改造。具體做法如下：首先應結合二次供水設施改造，同步實施漏損管網改造。其次，根據水平衡測試或水量平衡分析的需求，健全總表和分表的匹配與分析機制，實施增設二級或三級水表的改造。第三，定期測試和檢漏，嚴控使用環(huán)節(jié)漏損。對于居住小區(qū)，鼓勵探索并建立DMA管理模式。二是做好節(jié)水器具的普及推廣工作。對現(xiàn)有公共建筑內用水器具調查摸底，制定換裝節(jié)水器具的計劃并實施。鼓勵老舊居民小區(qū)自主改造。新改擴建項目，嚴格按照節(jié)水“三同時”要求，確保用水器具全部使用節(jié)水器具。三是結合海綿城市建設，因地制宜地實施建筑或小區(qū)雨水利用工程建設。特別是生態(tài)凈化或儲存設施的建設或改造工作。值得注意的是，對于多年平均降雨量低于600毫米的地區(qū)，不宜建設雨水直接回收利用工程。四是開展公共建筑或居住小區(qū)的中水利用工程或設施建設。單體建筑面積超過一定規(guī)模的新建公共建筑、具有一定規(guī)模的新建住房，應當安裝中水設施，老舊住房逐步實施中水利用改造。鼓勵居民家庭內部實行排水灰黑分離的一體化戶內中水設施，推廣中水潔廁。五是礦井水等資源利用。在資源型缺水、且有礦井水及苦咸水資源的城鎮(zhèn)，可開展礦井水直接用于生活的利用設施建設，主要包括取水設施、輸配水設施、處理設施建設等。六是循環(huán)用水。對含有空調冷卻循環(huán)水、水景補水、游泳池水循環(huán)、集中生活熱水循環(huán)、鍋爐用水循環(huán)等系統(tǒng)的建筑或小區(qū)，開展水質水量平衡分析，因地制宜地開展循序利用工程建設和改造。

八、如何構建城市健康循環(huán)及再生水梯級循環(huán)利用系統(tǒng)？

胡洪營

《指南》提出，要通過城鎮(zhèn)、公共機構和建成區(qū)工業(yè)企業(yè)等不同尺度、不同層面的水循環(huán)利用系統(tǒng)建設，推進優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)利用和梯級利用，提高水的循環(huán)利用效率，最大限度地減少城市取水量和外排水量，促進節(jié)水減污、城市水環(huán)境保護和水生態(tài)修復。

在城鎮(zhèn)水循環(huán)系統(tǒng)構建方面：一是要樹立科學、可持續(xù)的發(fā)展理念。積極推行水的循環(huán)利用和梯級利用，將污水和雨水視為城市新水源，構建“城市用水—排水—再生處理—水系水生態(tài)補給—城市用水”閉式水循環(huán)系統(tǒng)，實現(xiàn)再生水的多元利用、梯級利用和安全利用，促進城市新型供排水體系建設、水系和水生態(tài)修復體系建設。二是要明確核心要求，建設再生水梯級利用系統(tǒng)。將通過工程措施處理達到國家規(guī)定的標準要求的再生水，排入人工濕地、河湖塘和城市景觀水體等人工強化調控的水生態(tài)系統(tǒng)。一方面，作為生態(tài)補水，有利于推動黑臭水體治理，提升水環(huán)境質量；另一方面，經過自然儲存和凈化后再循環(huán)利用于工業(yè)、園林綠化、市政和生活雜用等，實現(xiàn)生態(tài)用水和工業(yè)、生活等用水的梯級利用和安全利用。