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    《城鎮(zhèn)節(jié)水工作指南》解讀

    2017-08-01 00:05:40本刊
    城鄉(xiāng)建設 2017年10期
    關鍵詞:利用建設

    《城鎮(zhèn)節(jié)水工作指南》解讀

    為貫徹落實《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《國務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》(國發(fā)〔2015〕17號,以下簡稱“水十條”),全面推進城鎮(zhèn)節(jié)水工作,住房城鄉(xiāng)建設部會同國家發(fā)展改革委印發(fā)了《城鎮(zhèn)節(jié)水工作指南》(以下簡稱《指南》),要求各地推進節(jié)水型城市建設,對照“水十條”確定的目標要求,參照《指南》,制定節(jié)水工作計劃,明確尚未達到國家節(jié)水型城市標準城市的完成期限和責任人,加快推進。同時,加快城鎮(zhèn)節(jié)水改造,制定城鎮(zhèn)節(jié)水改造實施方案,盡快梳理節(jié)流工程、開源工程、循環(huán)循序利用工程等建設任務,建立項目儲備庫。

    為更好理解《指南》精神,住建部、國家發(fā)改委有關負責人及住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福、中國城鎮(zhèn)供排水協(xié)會常務副秘書長劉志琪、江蘇省供排水協(xié)會副秘書長林國峰、紹興水務集團總經(jīng)理沈建鑫、北京首創(chuàng)股份有限公司副總工韓偉、北京建筑大學教授張雅君、清華大學環(huán)境學院教授胡洪營等業(yè)內(nèi)專家對其進行了詳細解讀。

    一、《指南》關于“十三五”期間城鎮(zhèn)節(jié)水工作的總體思路和措施是什么?

    住建部城建司有關負責人

    近年來,通過大力開展城鎮(zhèn)節(jié)水活動,我國城鎮(zhèn)節(jié)約用水工作取得顯著效益。近十年來,全國城鎮(zhèn)化率提高了15個百分點,城市用水人口增長了75%,但城市居民人均日生活用水量降低了24%,城市年用水總量僅增長12%,基本穩(wěn)定在500億立方米,約占全國總用水量的十分之一。

    2016年,中央城市工作會議之后印發(fā)《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》,對城市規(guī)劃建設管理提出新的要求,《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》宏觀層面明確了城鎮(zhèn)節(jié)水工作的總體目標要求,推進城鎮(zhèn)節(jié)水改造,《指南》明確了“十三五”期間城鎮(zhèn)節(jié)水工作的總體思路,為下一步工作指明了方向,也明確了措施。

    具體來講,十三五城鎮(zhèn)節(jié)水工作主要包括“硬件”和“軟件”建設工作,以及相關保障措施。

    (一)“硬件”建設。“硬件”主要是指市政公用基礎設施的改造和建設,這需要城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)節(jié)水等專項規(guī)劃的統(tǒng)籌引領。經(jīng)過多年的持續(xù)推進和不斷積累,我國城鎮(zhèn)市政公用基礎設施建設取得了明顯的成效,絕大多數(shù)城鎮(zhèn)都有了相對完善的供水管網(wǎng)、公共供水廠、污水處理及再生利用等基礎設施,較好地滿足了城鎮(zhèn)供水和污水再生利用的基本需求。但是在節(jié)水的要求下,現(xiàn)有市政公用設施和功能也面臨著提質升級和轉型的需求,應加強以下三方面的建設:一是節(jié)流工程,針對供水管網(wǎng)和末端設施,開展節(jié)流工程建設,重點是供水管網(wǎng)漏損控制和節(jié)水器具的普及推廣;二是開源工程,加強開源工程建設,重點是污水、雨水、海水、礦井水等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用;三是循環(huán)與循序利用工程,一方面是宏觀的城市健康水循環(huán)構建;另一方面是中觀和微觀尺度的內(nèi)部循環(huán)循序系統(tǒng)構建,針對公共機構、居民小區(qū)、工業(yè)企業(yè)等不同對象,開展不同層次的循環(huán)與循序利用工程建設,提高水的重復利用效率。

    (二)“軟件”建設?!败浖笔侵腹?jié)水管理制度的完善和建設。多年來,各級城鎮(zhèn)節(jié)水部門摸索出了一整套城鎮(zhèn)節(jié)水管理方法。新形式下,一是要繼續(xù)大力推進節(jié)水型城市、企業(yè)、單位和居民小區(qū)等節(jié)水載體的建設,調動全社會參與的積極性;二是做好新改擴建項目的節(jié)水措施“三同時”管理、階梯水價制度(包括居民計劃用水與定額管理、居民階梯水價)、節(jié)水統(tǒng)計等基礎管理工作,同時指導大型用水戶積極開展水平衡測試;三是推進水效領跑者、節(jié)水產(chǎn)品認證、合同節(jié)水管理、水效標識等制度的建設和深化,這是城鎮(zhèn)節(jié)水工作多年制度經(jīng)驗的凝練提升。

    (三)保障措施方面,是指確?!败浻布苯ㄔO的基礎保障措施要到位。組織保障是基礎,資金保障是關鍵,公眾參與是根本。要充分認識水的內(nèi)涵和價值,革新投融資理念,改變以往城鎮(zhèn)節(jié)水工作單純依靠政府投資的模式,引入金融資本、民間資本、創(chuàng)業(yè)與私募股權基金等社會資本,拓寬投融資渠道,探索建立政府與社會資本有機融合的合作機制。

    二、《指南》出臺的背景和意義是什么?

    國家發(fā)改委環(huán)資司有關負責人

    水資源是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。我國水資源時空分布不均,人均水資源量較低,供需矛盾突出,加之受經(jīng)濟結構、發(fā)展階段和全球氣候變化影響,嚴重制約著經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)節(jié)水是解決水資源供需矛盾、提升水環(huán)境承載能力、應對城市水安全問題的重要舉措。深入推進城鎮(zhèn)節(jié)水工作,有利于提高用水效率和效益,優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,以高效的水資源利用培育新的經(jīng)濟增長點。

    習近平總書記提出,要“深入開展節(jié)水型城市建設,使節(jié)約用水成為每個單位、每個家庭、每個人的自覺行動”。李克強總理在2015年中央經(jīng)濟工作會議上明確要加快推進城市節(jié)水綜合改造試點示范工作?!秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出要加快城鎮(zhèn)節(jié)水改造,《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)、《國務院關于進一步推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2016〕8號)以及《國務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》(國發(fā)〔2015〕17號,簡稱“水十條”)均明確了加強城鎮(zhèn)節(jié)水的工作任務,全面建設節(jié)水型城市。2016年來,發(fā)改委會同各部委聯(lián)合印發(fā)了《全民節(jié)水計劃》(發(fā)改環(huán)資〔2016〕2259號)《關于推行合同節(jié)水管理 促進節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》均強調了城鎮(zhèn)節(jié)水工作的重要性,必須盡快開展相應節(jié)水工作。

    為落實黨中央、國務院有關決策部署,住房城鄉(xiāng)建設部與國家發(fā)展改革委聯(lián)合制定《指南》,用于指導各地深入開展城鎮(zhèn)節(jié)水工作,迅速提高城市節(jié)約用水的總體水平,大力推進循環(huán)經(jīng)濟,建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,為城鎮(zhèn)節(jié)水改造實施、節(jié)水制度建設與落實提供參考。

    三、《指南》對規(guī)劃引領統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)節(jié)水工作是怎樣規(guī)定的?

    劉佳福

    城鎮(zhèn)節(jié)水工作涉及供水、排水、污水處理及再生利用、雨水收集利用(海綿城市建設)等方方面面,《指南》中明確強調要堅持規(guī)劃引領,要在城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及相關專項規(guī)劃中加強對節(jié)水工作的統(tǒng)籌。

    (一)規(guī)劃引領,強調城市規(guī)劃引領和政府統(tǒng)籌。《指南》從多個方面明確了這一要求。一是明確了城市總體規(guī)劃的編制原則。要堅持政府統(tǒng)籌、科學規(guī)劃、因地制宜、節(jié)水高效、建管并重的原則,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的原則,統(tǒng)籌給水、節(jié)水、排水、污水處理與再生利用,統(tǒng)籌協(xié)調水安全、水生態(tài)和水環(huán)境,在保護水源和城市水系的基礎上,按照有利于水循環(huán)、循序利用的原則,合理規(guī)劃布局市政公用設施。二是提出了編制節(jié)水專項規(guī)劃的要求,并強調了相關規(guī)劃的銜接。要根據(jù)城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃編制并有效實施城市節(jié)水專項規(guī)劃,并與城鎮(zhèn)供水、排水與污水處理、綠地、水系等規(guī)劃相銜接。三是《指南》提出要通過城鎮(zhèn)、公共機構和建成區(qū)工業(yè)企業(yè)等不同尺度、不同層面的水循環(huán)利用系統(tǒng)建設,推進優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)利用和梯級利用,提高水的循環(huán)利用效率,這也需要城市總體規(guī)劃的統(tǒng)籌。四是強調了政府統(tǒng)籌管理的作用。《指南》強調,城鎮(zhèn)人民政府要加強組織領導、統(tǒng)籌規(guī)劃和部署,健全保障措施,確保城鎮(zhèn)節(jié)水改造工作順利開展。

    (二)建管并重,城市節(jié)水專項規(guī)劃引領城鎮(zhèn)節(jié)水改造實施。城市節(jié)水專項規(guī)劃需要明確城市節(jié)水相關的基礎設施建設和改造的內(nèi)容。節(jié)水相關的基礎設施包括供水、污水處理及再生利用設施、雨水收集處理設施等城市“骨架”的重要組成部分,還包括建筑內(nèi)部的水管、用水器具等“毛細血管”,兩部分都是提高水利用效率的重要載體和依托。一方面,要通過城市節(jié)水專項規(guī)劃統(tǒng)籌推進設施的建設和改造;另一方面,要加強供水、用水的管理,嚴格控制使用過程的漏損。

    四、《指南》對創(chuàng)新城鎮(zhèn)節(jié)水制度有什么要求?

    劉志琪

    健全城鎮(zhèn)節(jié)水機制是《指南》的主要內(nèi)容之一。多年來,城鎮(zhèn)節(jié)水工作已經(jīng)建立起較為完備的節(jié)水制度,為城鎮(zhèn)節(jié)水工作順利開展提供了堅實的制度保障。各城鎮(zhèn)結合各自實際,制定并實施節(jié)水“三同時”管理制度、計劃用水與定額管理及累進加價制度、居民用水階梯水價制度等等,均有力推進了城鎮(zhèn)節(jié)水工作。節(jié)水“三同時”管理制度,推動了節(jié)水設施和主體工程建設的同步落實,避免了節(jié)水設施的緩建、漏建和重復建設;計劃用水與定額管理及累進加價制度,有效解決了非居民用水想用多少就用多少的問題,超額用水就要繳納超定額累進加價費,保證了城鎮(zhèn)用水總量的基本穩(wěn)定;居民用水階梯水價制度,對居民家庭積極使用節(jié)水器具、循環(huán)用水、減少浪費起到了較好的促進作用。

    2015年國務院下發(fā)了《關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》(國發(fā)〔2015〕17號),對城市節(jié)水工作提出了更高要求,《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》對明確了城市規(guī)劃建設管理的新要求,城鎮(zhèn)節(jié)水工作也需要進一步創(chuàng)新。《指南》明確了新形勢下創(chuàng)新和落實城鎮(zhèn)節(jié)水工作制度的要求,包括水效領跑者引領行動、節(jié)水產(chǎn)品認證管理制度、水效標識管理制度和合同節(jié)水管理等。

    (一)落實水效領跑者引領行動。《指南》明確落實《水效領跑者引領行動實施方案》,結合節(jié)水型城市、節(jié)水型居民小區(qū)、節(jié)水型公共建筑、節(jié)水型企業(yè)等創(chuàng)建工作,實施水效領跑者引領行動,選入“領跑者”的城市、小區(qū)、公建、企業(yè)等,都是相應水領域的節(jié)水領頭羊,代表了相應領域的前10%左右的水平。

    (二)建立節(jié)水產(chǎn)品認證和水效標識管理制度。過去市場上缺少認證有標識的節(jié)水產(chǎn)品,老百姓在購買諸如水嘴、便器、便器沖洗閥、淋浴器、洗衣機、洗碗機等用水產(chǎn)品時,不容易知道哪些是用水少的節(jié)水產(chǎn)品,會造成購買盲區(qū)。建立這兩項制度,通過認證程序,發(fā)現(xiàn)并推廣國家級節(jié)水產(chǎn)品產(chǎn)品,鼓勵地方積極培育節(jié)水產(chǎn)品認證機構,讓老百姓可以更為直觀的進行選購,推動節(jié)水標識產(chǎn)品大眾化、市場化。

    (三)合同節(jié)水管理制度。合同節(jié)水管理借鑒了合同能源管理的實踐經(jīng)驗,是一種符合市場經(jīng)濟規(guī)律運作的新型節(jié)水管理模式,是在政府和用水單位之間引入了第三方節(jié)水服務機構,通過與用水戶簽訂節(jié)水管理服務合同,進行節(jié)水投入,節(jié)水服務機構以節(jié)水效益分享方式回收投資和獲得合理利潤,一般可利用節(jié)水量和水價差等利潤空間實施合同節(jié)水管理。目前合同節(jié)水管理還處于前期政策引領、投資人探索的市場培育階段。隨著《指南》發(fā)布和實踐探索,合同節(jié)水管理模式運用將會得到良好的發(fā)展。

    五、實踐中城鎮(zhèn)節(jié)水改造如何推進實施?

    林國峰

    為確保城鎮(zhèn)節(jié)水改造工作順利開展,城鎮(zhèn)人民政府在組織落實方面,需做好以下工作:一是明確目標、加強組織領導。要結合城鎮(zhèn)實際,聯(lián)合各相關部門,共同制定《城鎮(zhèn)節(jié)水工作方案》,并進行細化分解、落實到人、限期完成,并針對專項、重點、難點進行督查。二是全民參與、形成節(jié)水合力。充分利用新網(wǎng)絡媒體以及電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡等傳統(tǒng)媒體,廣泛宣傳動員,全民參與。三是創(chuàng)新機制、完善保障制度,重點是投融資渠道和各種制度建設。

    同時,在改造過程中,根據(jù)《指南》,各地方政府在城鎮(zhèn)宏觀層面的節(jié)水改造應著重抓好以下工作:一是廣泛開展城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損控制工程的建設與改造工作。主要包括:(1)改造老舊供水管網(wǎng):對使用年限超過50年的供水管網(wǎng)、材質落后和受損失修的管網(wǎng)實施更新改造。同時,排查和修復漏損供水管網(wǎng)。(2)建設管網(wǎng)獨立分區(qū)計量管理(DMA)體系:開展管網(wǎng)普查,建立公共供水管網(wǎng)信息系統(tǒng),開展管網(wǎng)分區(qū)局部改造、泵站改造、分區(qū)閥門及計量設備安裝等工程建設,調試形成管網(wǎng)獨立分區(qū)計量管理系統(tǒng)。二是因地制宜地開展污水再生利用、雨水利用、海水利用、礦井水及苦咸水利用等開源工程建設。特別是缺水及水污染嚴重地區(qū),要結合城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構布局、黑臭水體整治及水生態(tài)修復工作的需要,合理規(guī)劃布局和建設污水再生利用設施,并加快建設與改造。三是以再生水梯級循環(huán)利用系統(tǒng)為核心,構建城鎮(zhèn)健康水循環(huán)系統(tǒng)。各城鎮(zhèn)應因地制宜,科學合理確定城市健康水循環(huán)系統(tǒng)建設方案和長效保持技術路線,融合人工措施與生態(tài)措施,有計劃、有步驟地系統(tǒng)推行水的循環(huán)利用和梯級利用。

    六、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損如何控制?

    沈建鑫

    《指南》明確提出將供水漏損控制工程作為城鎮(zhèn)節(jié)水改造的重點內(nèi)容,明確了三方面要求。

    (一)改造老舊供水管網(wǎng)。這就要求供水企業(yè)定期對供水管道進行“體檢”,全面排查管道安全隱患,努力做到早預防、早發(fā)現(xiàn)、早處置,并將一些“老齡化”的供水管道進行報廢重建、分期實施,有效減少或杜絕黃水、泄漏、爆管等不良事件發(fā)生。

    (二)鼓勵開展管網(wǎng)獨立分區(qū)計量管理(DMA)。供水企業(yè)需要通過普查摸清“家底”,對地下的所有管道資產(chǎn)實現(xiàn)“一張圖”管理,能夠隨時隨地上網(wǎng)查詢管道信息,方便共享使用。同時,對供水管道及水量分布采取“一張網(wǎng)”監(jiān)控,能夠每時每刻知曉管道運行狀態(tài),科學評價供水管道各種“健康指標”,對一些管道漏水、爆管等現(xiàn)象能夠自動報警、準確定位、及時處置。

    (三)居民小區(qū)漏損控制。目前,不少城市投入大量資金對市政老舊公共供水管網(wǎng)實施更新改造,卻忽視了居民小區(qū)內(nèi)部、建筑紅線以內(nèi)的管網(wǎng)改造。這就要求供水企業(yè)需要重視居民小區(qū)民生計量問題,努力打造“一桿稱”工程,確保公平、公正計量,讓用戶明明白白消費。同時,強化小區(qū)內(nèi)部管網(wǎng)網(wǎng)格化分割,理清“家譜”關系,構建總、分表系統(tǒng),有效減少或杜絕供水管道“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象,節(jié)約水資源。

    近年來,不少供水企業(yè)在降低漏損方面做了積極的努力,但多數(shù)是企業(yè)自發(fā)的,主要措施在管理上下功夫,投入少,效果可持續(xù),但見效比較慢,降低漏損的幅度也有限?!冻擎?zhèn)節(jié)水工作指南》從國家層面的導向和努力,把工程放在很高的位置,提出總體目標和要求,明確提出(1)更換老舊管道。(2)推廣區(qū)域計量。(3)強化小區(qū)漏損控制等措施。措施與目標是相對應的,有這樣的導向,而非完全出于企業(yè)自發(fā),更便于企業(yè)安排項目和資金,相信企業(yè)會積極響應。

    韓 偉

    七、如何抓好城鎮(zhèn)生活節(jié)水改造及建筑節(jié)水?

    張雅君

    城鎮(zhèn)生活的節(jié)水改造的出發(fā)點是保證居民正常工作生活,避免浪費和提高水的利用效率,其中用水量較大的公共機構、公共建筑、公共區(qū)域(公園廁所等)是改造重點。此外,生活節(jié)水要嚴格執(zhí)行相關標準規(guī)范對水質要求,確保供水和使用安全。根據(jù)《指南》,城鎮(zhèn)生活節(jié)水改造及建筑節(jié)水應著重抓好以下幾方面的工作:

    一是抓好居民小區(qū)和公共機構的漏損控制改造。具體做法如下:首先應結合二次供水設施改造,同步實施漏損管網(wǎng)改造。其次,根據(jù)水平衡測試或水量平衡分析的需求,健全總表和分表的匹配與分析機制,實施增設二級或三級水表的改造。第三,定期測試和檢漏,嚴控使用環(huán)節(jié)漏損。對于居住小區(qū),鼓勵探索并建立DMA管理模式。二是做好節(jié)水器具的普及推廣工作。對現(xiàn)有公共建筑內(nèi)用水器具調查摸底,制定換裝節(jié)水器具的計劃并實施。鼓勵老舊居民小區(qū)自主改造。新改擴建項目,嚴格按照節(jié)水“三同時”要求,確保用水器具全部使用節(jié)水器具。三是結合海綿城市建設,因地制宜地實施建筑或小區(qū)雨水利用工程建設。特別是生態(tài)凈化或儲存設施的建設或改造工作。值得注意的是,對于多年平均降雨量低于600毫米的地區(qū),不宜建設雨水直接回收利用工程。四是開展公共建筑或居住小區(qū)的中水利用工程或設施建設。單體建筑面積超過一定規(guī)模的新建公共建筑、具有一定規(guī)模的新建住房,應當安裝中水設施,老舊住房逐步實施中水利用改造。鼓勵居民家庭內(nèi)部實行排水灰黑分離的一體化戶內(nèi)中水設施,推廣中水潔廁。五是礦井水等資源利用。在資源型缺水、且有礦井水及苦咸水資源的城鎮(zhèn),可開展礦井水直接用于生活的利用設施建設,主要包括取水設施、輸配水設施、處理設施建設等。六是循環(huán)用水。對含有空調冷卻循環(huán)水、水景補水、游泳池水循環(huán)、集中生活熱水循環(huán)、鍋爐用水循環(huán)等系統(tǒng)的建筑或小區(qū),開展水質水量平衡分析,因地制宜地開展循序利用工程建設和改造。

    八、如何構建城市健康循環(huán)及再生水梯級循環(huán)利用系統(tǒng)?

    胡洪營

    《指南》提出,要通過城鎮(zhèn)、公共機構和建成區(qū)工業(yè)企業(yè)等不同尺度、不同層面的水循環(huán)利用系統(tǒng)建設,推進優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)利用和梯級利用,提高水的循環(huán)利用效率,最大限度地減少城市取水量和外排水量,促進節(jié)水減污、城市水環(huán)境保護和水生態(tài)修復。

    在城鎮(zhèn)水循環(huán)系統(tǒng)構建方面:一是要樹立科學、可持續(xù)的發(fā)展理念。積極推行水的循環(huán)利用和梯級利用,將污水和雨水視為城市新水源,構建“城市用水—排水—再生處理—水系水生態(tài)補給—城市用水”閉式水循環(huán)系統(tǒng),實現(xiàn)再生水的多元利用、梯級利用和安全利用,促進城市新型供排水體系建設、水系和水生態(tài)修復體系建設。二是要明確核心要求,建設再生水梯級利用系統(tǒng)。將通過工程措施處理達到國家規(guī)定的標準要求的再生水,排入人工濕地、河湖塘和城市景觀水體等人工強化調控的水生態(tài)系統(tǒng)。一方面,作為生態(tài)補水,有利于推動黑臭水體治理,提升水環(huán)境質量;另一方面,經(jīng)過自然儲存和凈化后再循環(huán)利用于工業(yè)、園林綠化、市政和生活雜用等,實現(xiàn)生態(tài)用水和工業(yè)、生活等用水的梯級利用和安全利用。

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