基于美日經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建我國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式

王 珂，李 明，陳金宏，楊 鈞，李曉雪，郝昱文，趙 喆，鄭靜晨

? 專題論述| MONOGRAPH DISCUSSION ?

基于美日經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建我國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式

王 珂1，李 明2，陳金宏2，楊 鈞3，李曉雪4，郝昱文4，趙 喆4，鄭靜晨4

美國(guó)、日本在長(zhǎng)期的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援實(shí)踐中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，已形成較為完備的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式。本研究基于對(duì)美日經(jīng)驗(yàn)的借鑒，結(jié)合我國(guó)國(guó)情及災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援現(xiàn)狀，依托對(duì)比分析，提出構(gòu)建我國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的建議。研究提出，我國(guó)應(yīng)加快建立現(xiàn)場(chǎng)投送、快速轉(zhuǎn)運(yùn)、立體救援、軍民融合的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式。

災(zāi)害救援；模式；美國(guó)；日本

作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)是世界上受災(zāi)害影響最嚴(yán)重的國(guó)家之一。植根于全球化的背景下，災(zāi)害事件造成的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性影響逐步加大，這種影響是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，且涉及多方面的[1]。災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式是指對(duì)突發(fā)災(zāi)害性事件在醫(yī)學(xué)維度進(jìn)行有效地應(yīng)對(duì)、控制和處理的理論、方法和技術(shù)體系。災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式分為管理體制、救援力量、保障體系三大要素[1]。有效災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的建立對(duì)于降低死傷率，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義[2]。災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援具有傷情復(fù)雜、時(shí)效性強(qiáng)、協(xié)同困難等特點(diǎn)，因此其管理面臨諸多挑戰(zhàn)[3]。如何在復(fù)雜、情境變幻的外部環(huán)境中，提升災(zāi)害救援技術(shù)水平，對(duì)優(yōu)化我國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式具有重要意義。目前，世界各國(guó)均投入大量人力物力研究災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援。伴隨研究的深入，美國(guó)、日本已建立起較為完善的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式。筆者通過對(duì)美日災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的研究與中國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式進(jìn)行對(duì)比分析，以期對(duì)我國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式發(fā)展提出建議。

1 美日災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式及其特點(diǎn)

1.1 美國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式 1979年4月，美國(guó)成立國(guó)家緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA），聯(lián)合聯(lián)邦27個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)了災(zāi)害救援綜合體系與模式的形成與發(fā)展。2003年3月，F(xiàn)EMA并入國(guó)土安全部，成為其四大主要分支機(jī)構(gòu)之一，負(fù)責(zé)美國(guó)災(zāi)害救援的領(lǐng)導(dǎo)、整合、促進(jìn)與協(xié)調(diào)[4]。作為美國(guó)應(yīng)急管理的核心管理機(jī)構(gòu)，其基于全方位、多層次、協(xié)調(diào)有致的災(zāi)害救援管理，帶領(lǐng)做好防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)及災(zāi)后重建等相關(guān)工作?；谠摽蚣?，災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式將災(zāi)害分為一般災(zāi)害和嚴(yán)重災(zāi)害兩個(gè)等級(jí)，相應(yīng)地，災(zāi)害救援管理機(jī)構(gòu)就分為州級(jí)和國(guó)家級(jí)。一般災(zāi)害發(fā)生時(shí)，州成為災(zāi)害發(fā)生地區(qū)的第一責(zé)任人，超越地方災(zāi)害救援能力的嚴(yán)重災(zāi)害發(fā)生時(shí)，再請(qǐng)求國(guó)家緊急支援[5]。聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防中心綜合整合公共衛(wèi)生信息，以進(jìn)一步支持災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援[6]。

如表1所示，縱向視角下，美國(guó)災(zāi)害管理分為以下幾個(gè)階段；橫向視角下，美國(guó)災(zāi)害救援管理模式管理范圍較為廣泛，并不僅僅局限于傳統(tǒng)意義的自然災(zāi)害，也包括各類社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件及事故災(zāi)難。

表1 美國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理模式階段化特點(diǎn)

1.2 日本災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式 日本以厚生勞動(dòng)省與消防廳為主體，中央、都道府縣及市町村各級(jí)政府配合聯(lián)動(dòng)，涵蓋警察、消防、自衛(wèi)隊(duì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立體化、網(wǎng)絡(luò)化救援模式。以2011年日本本州島海域地震為例，其行動(dòng)指揮權(quán)高度集于緊急災(zāi)害對(duì)策本部，協(xié)同國(guó)內(nèi)外救援力量，精準(zhǔn)指揮，高效救援[7]。日本災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式隸屬于日本國(guó)家危機(jī)管理體系，其組成分為現(xiàn)場(chǎng)緊急救護(hù)體系與災(zāi)害醫(yī)療救治體系。日本災(zāi)害救援責(zé)任機(jī)構(gòu)及職能，見表2。

表2 日本災(zāi)害救援責(zé)任機(jī)構(gòu)及職能

在應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)上，日本以防災(zāi)會(huì)議為依托，建立“防災(zāi)計(jì)劃”體系，在該體系中涵蓋防災(zāi)減災(zāi)的組織體制及規(guī)劃預(yù)案，體現(xiàn)出其災(zāi)害救援中“預(yù)防為主”的核心制度精神。體制維度上，分為中央防災(zāi)會(huì)議和地方防災(zāi)會(huì)議；相應(yīng)地，在組織體系維度上，分為中央防災(zāi)計(jì)劃與地方防災(zāi)計(jì)劃。

1995年阪神大地震后，日本進(jìn)一步完善了災(zāi)害救援體系，逐步建立了現(xiàn)代化災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援體系。其中，日本著重建立了災(zāi)害醫(yī)療救援隊(duì)（Disaster Medical Assistance Team，DMAT）和緊急醫(yī)療信息系統(tǒng)（Emergency Medical Information System，EMIS）。DMAT由專業(yè)化的醫(yī)師、護(hù)士、業(yè)務(wù)職員組成，在災(zāi)難現(xiàn)場(chǎng)根據(jù)傷員傷情進(jìn)行評(píng)估與分類，給予緊急醫(yī)療救助，提供快速高效的服務(wù)。EMIS網(wǎng)絡(luò)覆蓋全部災(zāi)害指定醫(yī)院，醫(yī)院間可共享信息災(zāi)害轉(zhuǎn)運(yùn)情況，優(yōu)化資源配置。

1.3 美日災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的特點(diǎn)

1.3.1 先進(jìn)的管理體制 美日形成了自上而下、分級(jí)響應(yīng)、層次清晰、責(zé)任分明的一體化管理模式：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，三級(jí)管理，分工明確。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，啟動(dòng)相應(yīng)層級(jí)的指揮管理系統(tǒng)，并有效促進(jìn)資源調(diào)度、利用與整合。各職能部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制明確高效，便于救援管理。高度重視災(zāi)害救援法制建設(shè)，以立法的形式為災(zāi)害管理提供外部法律保障。

1.3.2 專業(yè)化的救援隊(duì)伍及裝備 基于完善的培訓(xùn)體系，美日各自擁有訓(xùn)練有素的救援隊(duì)伍，并通過日常救災(zāi)演習(xí)，充分提升實(shí)戰(zhàn)能力，亦體現(xiàn)出“平戰(zhàn)結(jié)合”的思想。在長(zhǎng)期的救援實(shí)踐中，不斷推進(jìn)新型裝備與救援工具的研發(fā)和創(chuàng)新，從而推進(jìn)了裝備體系的完善。

1.3.3 標(biāo)準(zhǔn)化的救災(zāi)保障 美日致力于標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急救援系統(tǒng)的發(fā)展，推進(jìn)保障體系的科學(xué)化與規(guī)范化。基于現(xiàn)代物流與供應(yīng)鏈理論，建立完整的救災(zāi)保障預(yù)案，合理高效的物資儲(chǔ)備與完善的保障體系。隨著救援實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，不斷推進(jìn)救災(zāi)保障體系精細(xì)化發(fā)展。

1.3.4 充裕的救援資金 美日災(zāi)害救援資金為分級(jí)管理模式，從中央到地方各級(jí)政府都有較為充裕的救援資金儲(chǔ)備及預(yù)算，責(zé)任清晰明確，各擔(dān)其責(zé)。地方政府除有正常的災(zāi)害救援資金儲(chǔ)備之外，遇到嚴(yán)重災(zāi)害時(shí)還可請(qǐng)求緊急救援資金。

1.3.5 以社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害管理模式 以社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害防御與救援模式是城市災(zāi)害應(yīng)急救援的重要前提和基礎(chǔ)。分布廣泛，專業(yè)的志愿者組織推行災(zāi)害救援宣教，致力于在社區(qū)水平上推廣普及綜合減災(zāi)救災(zāi)實(shí)用技術(shù)，增進(jìn)了民眾的危機(jī)意識(shí)和防災(zāi)意識(shí)。據(jù)FEMA統(tǒng)計(jì)，美國(guó)每年約750萬參加社區(qū)災(zāi)害管理社區(qū)活動(dòng)；日本資料顯示，每年約400萬人參與上述活動(dòng)[8]。

1.3.6 立體救援模式發(fā)展較為成熟 立體救援模式兼具有效性與及時(shí)性，實(shí)現(xiàn)了資源投送-綜合搜救-傷員后送-精準(zhǔn)治療的無縫銜接。美日在長(zhǎng)期的災(zāi)害實(shí)踐中注重應(yīng)急裝備與醫(yī)療救援體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立了較為完善的陸路-水上-空中災(zāi)害救援體系。災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，分屬不同部門的立體救援裝備可及時(shí)應(yīng)召投入災(zāi)害救援行動(dòng)，行動(dòng)權(quán)責(zé)及人員分工清晰明確。

2 中國(guó)模式與美日模式的比較分析

我國(guó)與美國(guó)均屬于國(guó)土面積遼闊國(guó)家，但前者人口眾多，人口密度遠(yuǎn)大于后者；且屬于發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展水平遠(yuǎn)低于后者，裝備水平、技術(shù)發(fā)展有限，管理水平與響應(yīng)機(jī)制建設(shè)不足。我國(guó)與日本人口密度均較大，盡管我國(guó)國(guó)土面積遼闊，但自救能力、災(zāi)害管理水平發(fā)展、災(zāi)害預(yù)警體系構(gòu)建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物資儲(chǔ)備與物流體系遠(yuǎn)不如日本。三國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式及特點(diǎn)對(duì)比,見表3。

3 美日災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式可供我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)

完善的災(zāi)害管理模式對(duì)于災(zāi)害管理具有重要意義，美日模式為我國(guó)構(gòu)建適合我國(guó)發(fā)展、行之有效的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)，具體分述如下。

3.1 提升自救能力，完善以社區(qū)為本的災(zāi)害管理 以社區(qū)為本，加強(qiáng)促進(jìn)公眾參與，提升社區(qū)成員自救能力，構(gòu)建“防災(zāi)型及抗災(zāi)型社區(qū)”。重視應(yīng)急科普宣教工作，多形式提升公眾危機(jī)意識(shí)，拓展急救知識(shí)及自救本領(lǐng)，從而逐步將災(zāi)害管理重心下移，提升社區(qū)及社區(qū)成員災(zāi)害意識(shí)，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，由客體變主體。

3.2 發(fā)展區(qū)域應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援，推進(jìn)建設(shè)區(qū)域性災(zāi)害醫(yī)療救治基地 區(qū)域應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援能力建設(shè)對(duì)于災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的完善具有重要意義。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，當(dāng)?shù)厮鶎賲^(qū)域于第一時(shí)間協(xié)調(diào)整合當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生資源，進(jìn)而開展緊急醫(yī)療救護(hù)等工作。根據(jù)地方實(shí)際，劃分為若干區(qū)域性災(zāi)害醫(yī)療救治基地[10]，依托于該基地，承擔(dān)檢傷分類、緊急醫(yī)學(xué)處置和安全快速轉(zhuǎn)運(yùn)的任務(wù)。

3.3 促進(jìn)完善災(zāi)害預(yù)警機(jī)制 災(zāi)害預(yù)警機(jī)制的完善，依托于信息化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)一體化預(yù)警、信息同步、資源共享、統(tǒng)一指揮及快速聯(lián)動(dòng)?；跒?zāi)害救援經(jīng)驗(yàn)不斷完善災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案。注重以社區(qū)為本的災(zāi)害預(yù)警與應(yīng)急管理，針對(duì)不同的災(zāi)害類型，進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制建設(shè)。致力于軍地一體化信息平臺(tái)建設(shè)，快速分析整合各類信息，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警[11]。

3.4 研發(fā)應(yīng)急救援裝備，提升應(yīng)急災(zāi)害救援裝備水平我國(guó)災(zāi)害救援裝備與美國(guó)、日本仍存在較大差距，主要表現(xiàn)為研發(fā)能力不足、集成化程度低、系統(tǒng)體積大、便攜性不足，同時(shí)能耗大，不便于現(xiàn)場(chǎng)使用。我國(guó)列裝的災(zāi)害救援裝備研制時(shí)間早，入役時(shí)間長(zhǎng)，我國(guó)應(yīng)致力于裝備進(jìn)一步發(fā)展，使其具備更加廣泛、先進(jìn)的能力，逐步實(shí)現(xiàn)裝備標(biāo)準(zhǔn)化、便攜化，注重設(shè)備的機(jī)動(dòng)靈活性、性能穩(wěn)定性、操作簡(jiǎn)易性。

3.5 推進(jìn)應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，發(fā)展應(yīng)急救援產(chǎn)品體系 圍繞災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式與管理這一中心，從裝備、技術(shù)、工程與服務(wù)四類產(chǎn)品出發(fā)，推進(jìn)供應(yīng)商展開各類應(yīng)急救援產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)與商業(yè)化。整合災(zāi)害救援相關(guān)社會(huì)需求與相關(guān)資源，發(fā)展我國(guó)應(yīng)急災(zāi)害救援產(chǎn)品體系與目錄。從救援力量建設(shè)、救援物資與設(shè)備投入、工程技術(shù)與通信保障發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈一體化。健全救援產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，運(yùn)用正向政策性措施，引入社會(huì)資本，積極探索市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。

4 構(gòu)建立體災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式

我國(guó)應(yīng)整合應(yīng)急救援力量，建設(shè)一體化的立體災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式，集中協(xié)調(diào)管理，實(shí)現(xiàn)我國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的效能。基于我國(guó)災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)分析已有救援模式的經(jīng)驗(yàn)與問題，汲取美日模式的優(yōu)點(diǎn)，最終建立“現(xiàn)場(chǎng)投送、快速轉(zhuǎn)運(yùn)、立體救援、軍民融合”的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式。

4.1 現(xiàn)場(chǎng)投送 由于災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)自救力量不足，救援力量的現(xiàn)場(chǎng)投送對(duì)于災(zāi)害救援有重要意義。要逐步促進(jìn)災(zāi)害救援裝備與專業(yè)化救援工具的發(fā)明、創(chuàng)新、研制，促進(jìn)醫(yī)療功能模塊化與整合化。伴隨著智能拓展車載方艙醫(yī)院的研發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)“第一時(shí)間把醫(yī)院送到災(zāi)區(qū)一線”，全面提升救治能力。

4.2 快速轉(zhuǎn)運(yùn) 基于現(xiàn)有通航力量，逐步建立完善直升機(jī)救援體系，并加強(qiáng)水上、陸路救援體系建設(shè)，推進(jìn)立體災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的發(fā)展。現(xiàn)階段我國(guó)空中力量的發(fā)展與需求不相適應(yīng)，通用航空及臨時(shí)起降點(diǎn)數(shù)量裝備發(fā)展水平有限，與美日等國(guó)家還存在較大差距。應(yīng)促進(jìn)通用型航空醫(yī)學(xué)救援裝備研發(fā)，建立國(guó)家航空應(yīng)急救援指揮中心，逐步形成航空應(yīng)急救援長(zhǎng)效機(jī)制。

表3 災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式國(guó)內(nèi)外對(duì)比

4.3 立體救援 立體救援是在陸、水和空中三維空間，整合優(yōu)化陸、海（水）、空中救援，實(shí)現(xiàn)資源投送-綜合搜救-傷員后送-精準(zhǔn)治療的無縫銜接。綜合利用海陸空交通工具，最短時(shí)間、最大限度為災(zāi)區(qū)提供優(yōu)質(zhì)醫(yī)療保障，即突破時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)資源整合、三維協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、綜合高效，達(dá)到空中、水面和軌道交通等全面覆蓋。

4.4 軍民融合 軍民融合是從技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和體制上實(shí)現(xiàn)軍民一體化，并達(dá)到資源優(yōu)化配置，富國(guó)強(qiáng)兵的目的。國(guó)家災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式的建立、健全單憑軍隊(duì)力量或是地方力量都是行不通的，必須要依托于長(zhǎng)遠(yuǎn)、深層次的融合[12,13]，逐步建立長(zhǎng)效的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高度的市場(chǎng)化，為災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式發(fā)展注入活力。從國(guó)家安全戰(zhàn)略高度出發(fā)，以保護(hù)人民群眾生命健康安全為根本，以提高突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援能力與水平為重點(diǎn)，著力彌補(bǔ)薄弱環(huán)節(jié)，解決突出問題，加快構(gòu)建科學(xué)高效、可持續(xù)發(fā)展的突發(fā)事件災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式[14,15]。

綜上所述，美日模式為我國(guó)構(gòu)建適合國(guó)情、行之有效的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)加快構(gòu)建“現(xiàn)場(chǎng)投送、快速轉(zhuǎn)運(yùn)、立體救援、軍民融合”的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援模式。

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（2017-03-31收稿 2017-06-05修回）

（本文編輯 羅發(fā)菊）

Construction of China's disaster medical relief mothodology based on U.S-Japan's experience

WANG Ke1, LI Ming2, CHEN Jinhong2, YANG Jun3, LI Xiaoxue4, HAO Yuwen4, ZHAO Zhe4, and ZHENG Jingchen4. 1. Speciality of Public Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China; 2. Department of Medical Administration, 3. Department of Critical Care Medicine, 4. Institute of Disaster Medicine, General Hospital of Chinese People's Armed Police Force, Beijing 100039, China

ZHENG Jingchen, E-mail: zhengjingchen@126.com

The United States of America and Japan have accumulated valuable experience from many years of response, and gradually developed a complete disaster relief methodology. Taking the current situation of China into consideration, the author compared the disaster rescue methodology of United States and Japan with China in order to provide reference for the further development of China's disaster rescue mode. Based on this research, the author summarized the main points of development focus for China, including an accelerated development of a three-dimensional disaster medical rescue system based on on-site delivery, rapid transport and civilmilitary integration.

disaster rescue; mode; United Sates; Japan

R129

10.13919/j.issn.2095-6274.2017.07.010

國(guó)家衛(wèi)生行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目（201302003）；2015年國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2015BAI11B01）

1. 100084 北京，清華大學(xué)公共管理專業(yè)；100039 北京，武警總醫(yī)院：2. 醫(yī)務(wù)部，3. 重癥醫(yī)學(xué)科，4. 災(zāi)害救援醫(yī)學(xué)研究所

鄭靜晨，E-mail: zhengjingchen@126.com