行政執(zhí)法檢查“雙隨機”應用研究

張家華

[摘要]在行政執(zhí)法檢查中引入“雙隨機”機制，能有效地促進公平、公正和陽關執(zhí)法，提升執(zhí)法效能。我國行政執(zhí)法檢查應用“雙隨機”以來，取得了一定的成效，但也存在一些問題，建議立法明確“雙隨機”抽查機制，完善隨機抽查管理模式，科學確定執(zhí)法對象及執(zhí)法人員，加強抽查過程公開及結果應用。

[關鍵詞]“雙隨機”；行政執(zhí)法檢查；應用研究

現代社會，行政執(zhí)法檢查是被廣泛運用的重要行政管理方式之一，是行政主體維持秩序、履行職能的重要手段。同時，作為一種干預性行為，缺乏完善程序制約的行政執(zhí)法檢查又極易侵犯相對人的合法權益，如行政檢查啟動隨意、權限不清、目的不正當以及救濟渠道不暢等。如何更好地兼顧行政執(zhí)法檢查的公正與效率，取得較好的管理效果，一直是法治政府追求的核心目標。在我國政府的大力推動下，行政執(zhí)法檢查“雙隨機”抽查不斷推進，取得較好的成效，但也存在一些需要完善之處。

一、我國行政執(zhí)法檢查“雙隨機”實施現狀

在2015年7月22日召開的國務院常務會議上，李克強總理強調了在市場監(jiān)管部門推行隨機抽查機制的重要性。2015年8月5日，國務院辦公廳發(fā)布《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)[2015]58號），要求建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機”抽查機制。隨后，各地政府、各行政執(zhí)法部門按照國務院要求，均不斷積極推進，穩(wěn)步實施行政執(zhí)法檢查“雙隨機”。其中，值得一提的是我國海關部門，是最早全面推廣“雙隨機”抽查的行政管理機構。2014年9月，國務院總理李克強在天津海關考察期間，聽取了“雙隨機”執(zhí)法檢查匯報，當場贊許這一方式“是一項制度創(chuàng)新”，要求汲取其中的普遍性理念加以推廣，因此海關部門在這項工作上走得最早。目前全國海關已推廣實施“雙隨機”抽查機制，并積極推出“升級版”，即“雙隨機”從執(zhí)法領域向非執(zhí)法領域推廣，從現場環(huán)節(jié)向管理環(huán)節(jié)延伸，推行隨機抽查在海關管理中全覆蓋。

（一）主要模式

由于我國行政管理體制存在垂直管理和非垂直管理，因此行政執(zhí)法檢查“雙隨機”抽查也存在兩種推動模式。

1.地方政府主導型

如2015年11月，江蘇省政府辦公廳出臺《關于建立雙隨機抽查機制加強事中事后監(jiān)管的通知》，提出建立“一表兩清單、兩庫一平臺”。地方政府主導型的主要特點有：一是對其轄區(qū)所管理行政執(zhí)法部門整體要求，只要在其管轄范圍內的執(zhí)法機構，均應按照地方政府的要求積極推進“雙隨機”抽查；二是進行原則規(guī)定，地方政府對“雙隨機”執(zhí)法檢查進行了較為籠統(tǒng)和原則的規(guī)定，具體行政執(zhí)法部門還需根據要求制定細則和進行具體實施；三是有利于跨部門綜合執(zhí)法問題，鑒于地方政府的核心位置，能整合資源，進行聯合執(zhí)法，減少多頭檢查、執(zhí)法擾民問題；四是能充分利用檢查結果，地方政府利用其特殊角色，能充分利用檢查結果，如進入信用平臺、各部門進行信息共享以及能方便利用媒體進行發(fā)布等。

2.垂直管理推進型

如中國人民銀行2015年11月制定的《中國人民銀行推廣隨機抽查實施方案》，要求各級分支機構實施檢查，應當通過搖號等方式從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫隨機抽取檢查人員進行檢查。垂直行政管理執(zhí)法部門的主要特點：一是的執(zhí)法部門推進速度快，如證監(jiān)部門2016年在全國迅速全面推進；二是操作靈活更為便利，由于監(jiān)管目標一致，同一系統(tǒng)各執(zhí)法部門能互相進行參照并有效實施；三是靈活性相對較差，由于垂直管理，上級部門基本制定了實施方案和細則，下級部門普遍參照，難以充分發(fā)揮自主性。

（二）取得成效

“雙隨機”抽查機制是一種新的監(jiān)管方式，蘊涵著公正、公平、公開、高效的行政監(jiān)管法治原則?？傮w而言，我國行政執(zhí)法檢查實施“雙隨機”取得了較好的成效。一是促進了執(zhí)法檢查公平公正。隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員，事前檢查部門、市場主體均不知道誰會被抽出，所有檢查對象、執(zhí)法檢查人員被選中的概率相同，有效避免選擇執(zhí)法、任性執(zhí)法、情監(jiān)管、權利尋租等問題，推進了行政執(zhí)法檢查公平、公正、公開。二是促進市場主體敬畏法律。市場經濟就是法治經濟，每一個市場主體均必須在法律的框架下行為，必須遵守法律，符合法律，尤其大量的行政管理法律是保證市場主體依法合規(guī)經營的基石。“雙隨機”抽查中對執(zhí)法對象的隨機抽查，讓企業(yè)感受到如同身邊存在“執(zhí)法巡邏員”，頭上高懸“達摩克利斯之劍”，說不定就被抽上了檢查，因此市場主體必然會產生警戒，會加強管理，會更加依法合規(guī)經營。行政執(zhí)法檢查實施“雙隨機”抽查機制，能有效防止市場主體的僥幸心理，形成震懾，增強市場主體依法合規(guī)經營的自覺性，促進市場經濟健康良好發(fā)展。三是促進行政執(zhí)法水平提升“雙隨機”抽查中的執(zhí)法人員，來自不同執(zhí)法部門、不同崗位，在這種跨界的檢查中，執(zhí)法檢查人員可以取長補短，相互學習，共同進步，能提高執(zhí)法檢查水平，甚至能發(fā)現各種制度的不完善，為修訂完善法律制度打下良好基礎。

二、行政執(zhí)法檢查應用“雙隨機”存在的問題

（一）監(jiān)管領域的差異導致“雙隨機”實施效果不同

在行政監(jiān)管中，為了更好地打擊違法犯罪情況，需要對某些范圍、某些對象實施定向檢查，目的是為了實現精準打擊，如公安部門的執(zhí)法檢查，很多情況是在充分獲得有關信息后，而進行現場突襲檢查，如此才能取得較好的執(zhí)法效果。現實中，行政監(jiān)管領域、監(jiān)管目標存在較大差異，不同監(jiān)管執(zhí)法領域對“雙隨機”使用效果也不相同，如金融領域，由于專業(yè)性強，如果全部實施“雙隨機”執(zhí)法檢查，很可能導致某些有違法犯罪主體逃過監(jiān)管。因此，行政執(zhí)法檢查領域若全部且唯一依靠“雙隨機”抽查機制，不再保留專項檢查、精準檢查等執(zhí)法檢查方式，在當前行政監(jiān)管情況下，將會產生新的監(jiān)管盲區(qū)，甚至會出現有案不查、執(zhí)法不到位現象。此外，由于隨機抽取的概率原因，導致同一被監(jiān)管主體、同一檢查人員存在反復多次被抽的情況。

（二）隨機抽查行政協調成本偏高

首先，按照公正性原則，“雙隨機”抽查執(zhí)法人員必須來自不同的部門、不同的崗位，并臨時組成執(zhí)法檢查隊伍，如此一來，各自的工作習慣、工作思維、專業(yè)素質必然存在差異，在團體執(zhí)法檢查中，存在一個相互磨合、相互適應的過程，在組織管理和工作協調上相對之前檢查工作模式需花費更大的協調成本。其次，實踐中抽查人員大都仍承擔原來的本職工作，在仍需兼顧自身崗位工作的情況下，較難形成統(tǒng)一精干的檢查力量，直接影響檢查效果。最后，“雙隨機”前期需進行一系列籌備工作，如設計抽查方案、確定名單、召開見證會等等，均比之前的執(zhí)法檢查耗時更多，一定程度上影響檢查效率。

（三）隨機抽查比例、頻次及公開問題有待明確

隨機抽查的目的是為了行政監(jiān)管更為公平、公正、公開，是為了減少執(zhí)法擾民，甚至對未接受檢查的違法違規(guī)者起到威懾作用，進一步提升監(jiān)管效能，但是抽查比例和抽查頻率應該定為多少，才為科學，才能達到應有的效果，是值得進一步探討的。在“雙隨機”抽查檢查結果公開問題上，目前也無明確規(guī)定，究竟應通過何種渠道、方式公開，公開的范圍是什么等等，均有待進一步研究。

三、完善行政執(zhí)法檢查“雙隨機”的建議

（一）法律層面明確“雙隨機”制度

由于行政監(jiān)管領域范圍廣泛，涉及行政法律眾多，因此難以在某一部上位法中確定“雙隨機”抽查機制，而統(tǒng)轄所有行政管理法規(guī)，但是可以在各行政監(jiān)管法規(guī)中作原則性規(guī)定，一方面新制定法規(guī)必須確定“雙隨機”抽查原則，如2016年5月14日起施行《民用航空行政檢查工作規(guī)則》第六條規(guī)定“在行政檢查工作中依法采取隨機確定檢查人員和隨機選擇檢查對象的行政執(zhí)法方”，顯然，該法規(guī)就確立了“雙隨機”抽查檢查原則：另一方面，逐步修訂各行政監(jiān)管法規(guī)，在法律條文中明確規(guī)定“雙隨機”抽查原則。

（二）完善隨機抽查管理模式

一是避免多頭執(zhí)法、重復檢查。地方政府牽頭建立綜合執(zhí)法機制，盡量將各執(zhí)法檢查部門檢查項目整合，對同一市場主體實施全方位綜合執(zhí)法，有效避免執(zhí)法擾民、多頭執(zhí)法及重復檢查問題。二是按年制定“雙隨機”執(zhí)法檢查工作方案，在抽查對象、抽查人員、抽查內容、抽查方式、抽查頻率等方面均予以明確，以保證必要的隨機抽查覆蓋面和工作力度。三是充分發(fā)揮電子信息技術作用，節(jié)約成本，提高效率。如開發(fā)抽查軟件公平公正進行“雙隨機”抽查并全程留痕，通過新媒體快速反饋抽查及檢查情況，利用電子檔案歸檔方式節(jié)約辦公成本等。

（三）科學確定執(zhí)法對象及執(zhí)法人員

一是結合監(jiān)管工作重點，將市場主體進行分類，劃分為不同層次，縮小隨機抽查對象庫的范圍，在確保重點關注市場主體的抽取概率一樣的同時，有效提高精準打擊覆蓋面。二是完善檢查對象和執(zhí)法人員名錄庫，如對抽查對象名錄除主體名稱、負責人、地址、聯系方式等基本信息外，還應收錄執(zhí)法檢查、行政處罰等信息：對執(zhí)法檢查人員名錄除錄入人員姓名、執(zhí)法證編號、所在執(zhí)法部門等信息外，還應收錄執(zhí)法崗位、業(yè)務專長、已參與隨機抽查次數等信息，提高對抽查對象和執(zhí)法人員的了解，以增強檢查工作的針對性。三是可考慮附加必要的例外條件，如針對剛剛成立時間的新設機構、2年內被檢查過的市場主體等，在實施隨機抽查時予以排除。

（四）加強抽查過程公開及結果運用

加快建立統(tǒng)一的隨機抽查工作對外公布平臺，用于公開隨機抽查情況及抽查結果，提升隨機抽查工作的對外宣傳效應。一是明確和統(tǒng)一抽查工作公開制度，可參照《中華人民共和國政府信息公開條例》的公示方式，在20個工作日內，將抽查情況、抽查結果（含未違規(guī)及違規(guī)）公開：二是加強對隨機抽查檢查結果的運用，對于檢查發(fā)現的違法違規(guī)行為，除按照現行規(guī)定依法依規(guī)進行查處并對外進行公布外，各行政監(jiān)管部門還應互通信息，共享檢查結果。同時推進隨機抽查與社會信用體系銜接，將檢查結果納入征信信息，提高執(zhí)法檢查使用率。