特色小鎮(zhèn)發(fā)展在路上

文│本刊記者 宋慧芳

特色小鎮(zhèn)發(fā)展在路上

文│本刊記者 宋慧芳

隨著第二批“特色小鎮(zhèn)”規(guī)劃公布在即，催化劑不斷增加，特色小鎮(zhèn)風(fēng)起云涌。

繼去年10月公布了首批127個(gè)全國特色小鎮(zhèn)名單后，2017年5月26日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳下發(fā)了《通知》，要求第二批300個(gè)國家級(jí)特色小鎮(zhèn)在6月30日前申報(bào)完成。相較第一批而言，第二批在體量上和要求上都遠(yuǎn)超第一批，且篩選的標(biāo)準(zhǔn)將更加嚴(yán)格。在此之際，市場對(duì)特色小鎮(zhèn)的關(guān)注度提升了一個(gè)新高度。

緣起于訴求

自21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速，城鎮(zhèn)化率從2000年的36.2%，以平均每年1.3%的速度，穩(wěn)步提升到了2016年的57.4%。這意味著我國每年約有1750萬人涌入城市，與此同時(shí)各種大城市病也相繼產(chǎn)生。隨著一線城市房價(jià)不斷上漲、人口逐漸飽和，政府越來越重視打造中小城鎮(zhèn)。通過發(fā)揮各自資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，形成區(qū)域中心，輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減輕特大城市人口流入壓力。特色小鎮(zhèn)的概念在這樣的宏觀背景中被提出，并隨著相關(guān)文件的密集落地迅速成為了熱門詞匯。

近年尤其是去年下半年以來，國家已經(jīng)多次出臺(tái)利好政策，明確特色小鎮(zhèn)的建設(shè)要求，同時(shí)提供一定財(cái)政、金融扶助。從重要文件《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》來看，特色小鎮(zhèn)應(yīng)該滿足“特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、和諧宜居的美麗環(huán)境、彰顯特色的傳統(tǒng)文化、便捷完善的設(shè)施服務(wù)、充滿活力的體制機(jī)制”五大特征。

對(duì)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的真正訴求，中國房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究院院長陳晟在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，主要是受到強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)以及城市戰(zhàn)略的影響。對(duì)于特大型城市就是特大型城市的都市圈，對(duì)于二三線城市其主要就是產(chǎn)城融合，對(duì)于再下層級(jí)就是其產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)，依次這樣遞推的三層級(jí)城市發(fā)展脈絡(luò)。

特色小鎮(zhèn)反映了總體規(guī)劃對(duì)于鎮(zhèn)一級(jí)區(qū)域開始進(jìn)行“精細(xì)化管理”，但市場在觀察特色小鎮(zhèn)政策時(shí)，一直有不少疑問，例如為什么在今天這樣的宏觀背景下，特色小鎮(zhèn)會(huì)得到如此高度的重視？為什么政策一推出就被各級(jí)地方政府快速跟進(jìn)？為什么會(huì)有那么多特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)？這些小鎮(zhèn)涌現(xiàn)是一窩蜂現(xiàn)象還是有其內(nèi)在的根基和憑依等等眾多疑問。

然而對(duì)于上述發(fā)展特色小鎮(zhèn)的問題，東方證券分析師孫金霞表示，應(yīng)當(dāng)從新型城鎮(zhèn)化、環(huán)境保護(hù)、基建所處的新階段來著手理解當(dāng)前特色小鎮(zhèn)的意義。在城市化的未來空間在宏觀層面和國際比較視角都出現(xiàn)巨大爭議之際，特色小鎮(zhèn)更符合中國各地方差異性大、中微觀政策空間有別的特征，這也或可成為下一輪城鎮(zhèn)建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。

特色小鎮(zhèn)的緣起

在孫金霞看來，特色小鎮(zhèn)的定位可以說是新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)，其中產(chǎn)城融合、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的保證。其中特色小鎮(zhèn)已經(jīng)被賦予了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新興產(chǎn)業(yè)培育的重任，這種產(chǎn)業(yè)可能是從大城市疏導(dǎo)而出（如北京基金小鎮(zhèn)），也可能是自身具有相關(guān)基礎(chǔ)（如集聚大量毛衫企業(yè)的桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)），也可能是將原有產(chǎn)業(yè)逐漸引申、擴(kuò)張成為更大的事業(yè)（如宜興市丁蜀鎮(zhèn)除紫砂產(chǎn)業(yè)外已經(jīng)形成了完整的紫砂文化產(chǎn)業(yè)鏈），輔以特色小鎮(zhèn)有針對(duì)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些產(chǎn)業(yè)未來也將有更大的發(fā)展機(jī)遇，轉(zhuǎn)而進(jìn)一步支撐城鎮(zhèn)發(fā)展。

風(fēng)起于貴浙，興盛于全國

早在十二五期間，貴州就初步確定建成100個(gè)各具特色的示范小城鎮(zhèn)，并將“綠色小鎮(zhèn)、山水城市”作為其建設(shè)理念。而浙江省也緊隨其后，以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為目的，提出了打造“產(chǎn)、城、人、文”四位一體的新型城鎮(zhèn)，并取得了很大成果。2016年2月，國家發(fā)改委出面組織了一場特色小鎮(zhèn)的專題發(fā)布會(huì)，浙江、貴州兩省相關(guān)負(fù)責(zé)人談了經(jīng)驗(yàn)與展望，伴隨著中央政府的肯定，特色小鎮(zhèn)迅速推廣，蔓延全國。

2016年7月20日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，決定在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，標(biāo)志著全國性特色小鎮(zhèn)計(jì)劃正式啟動(dòng)。國家計(jì)劃到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在不到五年的時(shí)間中，打造1000個(gè)特色小鎮(zhèn)，可謂時(shí)間緊任務(wù)重，足見中央政府的決心和魄力。

此后，各部委發(fā)出各項(xiàng)指導(dǎo)意見和通知，不斷細(xì)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總體要求、具體措施。產(chǎn)業(yè)升級(jí)、金融創(chuàng)新、歷史文化傳承、扶貧攻堅(jiān)等任務(wù)都被納入到這輪特色小鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)涵中。此外政府方面還認(rèn)為，通過特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，可以形成示范，為更大范圍的小城鎮(zhèn)發(fā)展提供樣板。而建設(shè)過程中也并非單打獨(dú)斗，而是需要各條戰(zhàn)線資金、資源和政策的支持。

2016年10月13日，由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、住建部、發(fā)改委聯(lián)合主辦的特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，住建部公布了第一批中國特色小鎮(zhèn)名單。根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部國家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（建村〔2016〕147號(hào)）精神和相關(guān)規(guī)定，在各地推薦的基礎(chǔ)上，經(jīng)專家復(fù)核，會(huì)簽國家發(fā)展改革委、財(cái)政部，認(rèn)定北京房山區(qū)長溝鎮(zhèn)等127個(gè)鎮(zhèn)為第一批中國特色小鎮(zhèn)。

據(jù)東興證券分析，127個(gè)第一批特色小城鎮(zhèn)（包括非建制鎮(zhèn)的特色小鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)的特色小城鎮(zhèn)）已經(jīng)取得了較好的成果，主要表現(xiàn)為新增大量就業(yè)崗位、基礎(chǔ)設(shè)施配套基本達(dá)標(biāo)、絕大部分小鎮(zhèn)擁有省級(jí)上非特質(zhì)文化遺產(chǎn)、體制機(jī)制創(chuàng)新取得較大進(jìn)展。

2017年5月26日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》，要求第二批300個(gè)國家級(jí)特色小鎮(zhèn)在6月30日前申報(bào)完成。

而根據(jù)東興證券目前的統(tǒng)計(jì)顯示，31個(gè)省市規(guī)劃體量已經(jīng)達(dá)過2000個(gè)左右，遠(yuǎn)超三部委的規(guī)劃，根據(jù)現(xiàn)有的特色小鎮(zhèn)投資情況可以看出，最高的沃爾沃小鎮(zhèn)投資達(dá)到了百億元，最低的云棲小鎮(zhèn)約10億元，但大部分“特色小鎮(zhèn)”的投資額在50億元左右，按照平均每家“特色小鎮(zhèn)”50億元的水平，結(jié)合三部委提出的1000個(gè)“特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展指標(biāo)，未來將帶動(dòng)5萬億左右的投資額，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)起到極大的刺激作用。

避免陷阱，摸索中尋求突破

小城鎮(zhèn)是連接城市與農(nóng)村的樞紐，也是城鎮(zhèn)化的緩沖地帶，但也正是由于這種“中間地帶”的特征，其應(yīng)當(dāng)以居住為主，還是應(yīng)具備發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)；應(yīng)當(dāng)多吸納農(nóng)村人口，還是承接城區(qū)內(nèi)企業(yè)向外轉(zhuǎn)移，在過去幾年中發(fā)展思路并不十分明確，直到特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn)，才掀起了又一輪小鎮(zhèn)的建設(shè)熱潮。然而被賦予太多責(zé)任的特色小鎮(zhèn)，在其發(fā)展過程中也會(huì)遇到一些瓶頸。

針對(duì)第一批127個(gè)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展情況，國金證券分析師李立峰表示，從其類型結(jié)構(gòu)可看出，當(dāng)前部分特色小鎮(zhèn)存在發(fā)展定位不明確，投資目標(biāo)過高，規(guī)劃過于頻繁，進(jìn)而使得后期不得不進(jìn)行多次外延和擴(kuò)展的問題，且無法體現(xiàn)特色小鎮(zhèn)“小巧、精致”的特點(diǎn)。同時(shí)也可看出，有一半左右的特色小鎮(zhèn)定位于旅游發(fā)展型，從某種意義上來說，旅游的核心在于消費(fèi)，旅客消費(fèi)完了就會(huì)離開這個(gè)地方，而特色小鎮(zhèn)需要的是更多的人留在當(dāng)?shù)?，那就要求更多的貼近當(dāng)?shù)刭Y源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，通過推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引更多的人才來到特色小鎮(zhèn)，長期定居。

“其發(fā)展過程中的抓手在于產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)模式、發(fā)展模式以及不能房地產(chǎn)化的一種趨勢?！痹陉愱煽磥?，其主要的問題是產(chǎn)業(yè)的雷同以及產(chǎn)業(yè)邏輯的建立跟特色小鎮(zhèn)是否匹配。特別是在近日，住建部原副部長、國務(wù)院參事仇保興在一次內(nèi)部論壇上談了對(duì)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展形態(tài)演變，提出的判斷一個(gè)特色小鎮(zhèn)好還是差的10條黃金法則，這對(duì)特色小鎮(zhèn)至關(guān)重要。

但是現(xiàn)在許多以特色小鎮(zhèn)為名義的項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)還是房地產(chǎn)開發(fā)和銷售的模式，只是以“特色小鎮(zhèn)”進(jìn)行包裝。受特色小鎮(zhèn)建設(shè)拉動(dòng)，比較受益的主要是設(shè)計(jì)公司?！靶℃?zhèn)的房地產(chǎn)化，主要是讓房地產(chǎn)成為一種載體空間功能，進(jìn)而形成一定的利潤匹配，只要占的的比重低于30%，更重要的落腳點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)和配套循環(huán)的體系里。也就是只要把房地產(chǎn)限制在30%以內(nèi)，成為一種載體的開發(fā)空間就可以了，否則。偽房地產(chǎn)化就存在問題了。”陳晟表示。

特別是第二批特色小鎮(zhèn)公布在即，在體量上和要求上都遠(yuǎn)超第一批。不足一個(gè)月的時(shí)間里，千軍萬馬爭搶300個(gè)名額，擠掉水分后，最終達(dá)標(biāo)的能有多少？中國企業(yè)園區(qū)國際合作聯(lián)盟主席吳昀國在近日的一個(gè)研討會(huì)上表示，2016年第一批全國特色小鎮(zhèn)原定159個(gè)名額，最后勉強(qiáng)達(dá)標(biāo)僅127個(gè)。

本次候選名額幾乎是第一批的兩倍，未來將會(huì)有更多的特色小鎮(zhèn)映入眼簾。針對(duì)第一批特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)的小鎮(zhèn)特色不明顯，項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，房地產(chǎn)企業(yè)變向低價(jià)圈地以及鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足的問題，第二批特色小鎮(zhèn)提出了更為嚴(yán)格的新要求，對(duì)于以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè)，鎮(zhèn)規(guī)劃未達(dá)到有關(guān)要求、脫離實(shí)際，盲目立項(xiàng)、盲目建設(shè)，政府大包大攬或過度舉債，打著特色小鎮(zhèn)名義搞圈地開發(fā)，項(xiàng)目或設(shè)施建設(shè)規(guī)模過大導(dǎo)致資源浪費(fèi)等問題的建制鎮(zhèn)不得推薦，縣政府駐地鎮(zhèn)不推薦，以旅游文化產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)推薦比例不超過1/3。

中原地產(chǎn)首席分析師張大偉在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，從建設(shè)思路看，首先不能簡單的比拼建設(shè)數(shù)量，而應(yīng)該更關(guān)注質(zhì)量。從特色小鎮(zhèn)本身來看，應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)而不是房地產(chǎn)主導(dǎo)。第三從現(xiàn)在的發(fā)展情況看，部分特色小鎮(zhèn)缺少規(guī)劃，更多是為了小鎮(zhèn)而小鎮(zhèn)。

第一批特色小鎮(zhèn)類型結(jié)構(gòu)

未來面臨諸多挑戰(zhàn)

對(duì)于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展情況，陳晟告訴《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者：“特色小鎮(zhèn)的發(fā)展首先取決于頂層的規(guī)劃，其次是特色產(chǎn)業(yè)的設(shè)置，再次是特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，然后還包括建設(shè)開發(fā)，最后還有特色小鎮(zhèn)的運(yùn)維。所以特色小鎮(zhèn)不僅僅是簡單的一種開發(fā)模式，而是定位、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、金融、運(yùn)營一系列的過程?！痹谶@一系列的過程中，在陳晟看來，其中頂層設(shè)計(jì)非常重要，產(chǎn)業(yè)抓手是重中之重，只有抓住產(chǎn)業(yè)，把它分成幾種類型，比如說文旅類的，還是制造產(chǎn)業(yè)類。只有類型確定了，然后有針對(duì)性的導(dǎo)入是第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)還是所提出的一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)疊加在一起的第六產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)的發(fā)展模式。

長江證券分析師趙剛表示，按照小鎮(zhèn)的特色內(nèi)容可分為兩大類：一是以旅游為主的旅游特色小鎮(zhèn)，二是以產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)。旅游文化主題特色小鎮(zhèn)是當(dāng)前特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主要方向，在全國首批推薦的127家小鎮(zhèn)中，旅游型小鎮(zhèn)占比最大（50.39%），其次為歷史文化型（18.11%），因此泛旅游小鎮(zhèn)合計(jì)占比高達(dá)68.5%。其主要原因在于產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)需要依托既有的成熟產(chǎn)業(yè)，而旅游類小鎮(zhèn)適用范圍更廣、投資回收期更短，成為當(dāng)前各地追捧的主要模式。然而在此次申請(qǐng)的特色小鎮(zhèn)中，國家支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向更偏向于生產(chǎn)型的產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)。同時(shí)對(duì)旅游文化產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)推薦比例不得超過1/3。

發(fā)展特色小鎮(zhèn)，關(guān)鍵是要在“特”字上做文章。但這個(gè)“特”字到底怎么寫？“十里不同風(fēng)，百里不同俗。有文化特色的小鎮(zhèn)，就是有核心競爭力的小鎮(zhèn)?！蔽幕课幕萍妓舅鹃L孫若風(fēng)表示，打造特色小鎮(zhèn)，道路和模式有千萬種，但千萬不能把文化的魂丟了；文化不是包袱，而是制勝的法寶，有自己文化風(fēng)格的小鎮(zhèn)，才會(huì)有特色、有價(jià)值、有競爭力。然而對(duì)其也并不是盲目的發(fā)展旅游文化類，應(yīng)根據(jù)本身的發(fā)展特色和當(dāng)?shù)氐奈幕尘皝矶ㄐ宰约旱陌l(fā)展類型。

錢從哪里來或許是考察每一個(gè)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域政策都會(huì)面臨的問題——農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，要解決衣食住行，還要享受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)，所需資金不可能完全依靠政府財(cái)政來推動(dòng)，需要撬動(dòng)社會(huì)資本一同參與，利用PPP等工具為城鎮(zhèn)建設(shè)融資。同時(shí)，引入社會(huì)資本也有利于城鎮(zhèn)建設(shè)更傾向于市場化發(fā)展，用運(yùn)營企業(yè)的方式運(yùn)營小鎮(zhèn)，避免地方政府可能出現(xiàn)的不必要的干預(yù)。

市場化機(jī)制是特色小鎮(zhèn)長期發(fā)展的根本?！蛾P(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，鼓勵(lì)政府利用財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金，共同發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金；鼓勵(lì)國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行，以及其它金融機(jī)構(gòu)加大金融支持力度；鼓勵(lì)有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

從政府設(shè)立基金來看，北京就是一個(gè)具備操作性的例子。2016年，北京正式設(shè)立總體規(guī)模達(dá)到100億元的小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，募集分為兩個(gè)階段：“十二五“時(shí)期，完成首期規(guī)模50億元，其中市政府安排引導(dǎo)資金5億元，占10%，據(jù)測算實(shí)際可撬動(dòng)資金規(guī)模200億元，政府投資的引導(dǎo)放大作用十分明顯。到“十三五”期形成基金總體規(guī)模達(dá)100億元。

企業(yè)投資建設(shè)特色小鎮(zhèn)，目前已不是個(gè)例，正在成為企業(yè)拓展業(yè)務(wù)的一個(gè)選項(xiàng)。衡水市武強(qiáng)縣周窩鎮(zhèn)是樂器生產(chǎn)龍頭企業(yè)金音集團(tuán)所在地。2012年，所在縣依托周窩鎮(zhèn)駐地周家窩村典型的北方民居特色，與北京璐德文化公司合作，按照“政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作“的模式，開啟了周窩音樂小鎮(zhèn)建設(shè)。并在2016年9月，與北大青鳥音樂集團(tuán)簽署合作協(xié)議，音樂集團(tuán)計(jì)劃3年內(nèi)投資50億元，重金打造周窩音樂小鎮(zhèn)及武強(qiáng)縣的文化產(chǎn)業(yè)。需要指出的是，在《河北省關(guān)于建設(shè)特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》中，對(duì)每個(gè)小鎮(zhèn)的要求是“原則上3年內(nèi)要完成固定資產(chǎn)投資20億元以上”，周窩音樂小鎮(zhèn)幾乎是一舉甚至超額完成上一級(jí)政府制定的目標(biāo)。

特色小鎮(zhèn)運(yùn)作模式有政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)以及混合開發(fā)等模式，但任何一種模式的前提，必須有當(dāng)?shù)氐膶?shí)體產(chǎn)業(yè)支撐，否則很容易淪為有A級(jí)景區(qū)、有小鎮(zhèn)概念的地產(chǎn)項(xiàng)目。目前，大部分省區(qū)市已明確了培育目標(biāo)和支持政策，并組織編制了相關(guān)規(guī)劃，相信特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作在未來會(huì)得到穩(wěn)步有序推進(jìn)。

部分省對(duì)特色小鎮(zhèn)的投資要求與支持措施

數(shù)據(jù)來源：收集自互聯(lián)網(wǎng)、東方證券研究所