嚴(yán)控地方債

謝瑋　徐豪

“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任?！?/p>

7月14日至15日，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議在京召開，習(xí)近平總書記在重要講話中作出上述表示。“終身問責(zé)，倒查責(zé)任”系首次提出。

地方債是近幾年來引發(fā)廣泛關(guān)注的問題。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范地方政府舉債，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，既是深化財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵之一。

我國(guó)地方政府債務(wù)水平究竟如何？數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，地方政府債務(wù)率為80.5%，相較2015年有所下降，并未觸及國(guó)際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。多位接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪的專家學(xué)者均表示，我國(guó)地方政府存量債務(wù)可控，局部地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)。

統(tǒng)計(jì)顯示，一些“經(jīng)濟(jì)大省”同時(shí)也是“負(fù)債大省”。截至2015 年年底，江蘇省地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)10954 億元，高居榜首，成為首個(gè)破萬億的省份；山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務(wù)水平已超過8000 億元。

此外，貴州和遼寧兩省的債務(wù)率甚至已經(jīng)超過180%。內(nèi)蒙古、云南、浙江、湖南、陜西、福建等身份債務(wù)率緊隨其后，超過了100% 債務(wù)率“紅線”。

需警惕的是，盡管政策一直在“開正門、堵后門”，但有些地方在財(cái)政“吃緊”，特別是“保增長(zhǎng)”壓力增大的情況下，違法違規(guī)舉債出現(xiàn)了不少“新變種”，地方融資平臺(tái)仍有后遺癥，隱性的債務(wù)還在蔓延，這增加了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

全國(guó)各省區(qū)市地方債現(xiàn)狀大數(shù)據(jù)

江蘇債務(wù)居首破萬億，8省份債務(wù)率超“紅線”，

其中貴州、遼寧債務(wù)率高達(dá)180%

清存量、控增量：地方政府債務(wù)率下降

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)的范圍，指地方政府債券，以及清理甄別認(rèn)定的截至2014年年末非政府債券形式的存量政府債務(wù)。

財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年末，我國(guó)地方政府債務(wù)16萬億元，以債務(wù)率（債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財(cái)力）衡量地方政府債務(wù)水平，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%。再加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)10.66萬億元，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的當(dāng)年GDP數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)政府債務(wù)的負(fù)債率（負(fù)債率=債務(wù)余額/GDP）為38.9%。

到了2016年，無論是政府整體負(fù)債率，還是地方政府負(fù)債率，都有所下降。

截至2016年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，地方政府債務(wù)率為80.5%。納入預(yù)算管理的中央國(guó)債余額12.01萬億元，兩項(xiàng)合計(jì)，我國(guó)政府債務(wù)27.33萬億元。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP總量74.41萬億元計(jì)算，2016年我國(guó)政府債務(wù)的負(fù)債率為36.7%。

其實(shí)，2015年與2016年兩年，我國(guó)地方政府債務(wù)率均低于國(guó)際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)，政府整體負(fù)債率不僅低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平 。

在存量債務(wù)方面，我國(guó)實(shí)施債務(wù)置換已進(jìn)入第3年。2015年、2016年，置換債券分別發(fā)行3.2萬億元、4.9萬億元。自2015年3月該計(jì)劃啟動(dòng)以來，地方政府累計(jì)已將人民幣8萬億元非債券債務(wù)置換為債券，剩余待置換或償還的債務(wù)為人民幣4.7萬億元。

財(cái)政部國(guó)庫司巡視員婁洪表示，2017年及以后年度剩余的地方政府未置換存量債務(wù)將大量減少，今年置換債券預(yù)計(jì)發(fā)行規(guī)模較去年明顯下降。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，地方政府債券發(fā)行規(guī)模約1.86萬億元，僅完成全年總量不到三成，較去年同期3.58萬億元的規(guī)模幾乎減半。

而對(duì)于新增債務(wù)問題，控制舉債規(guī)模，實(shí)行限額發(fā)行，給出了新增地方政府債務(wù)的“天花板”。與此前通過城投平臺(tái)的融資模式相比，地方政府債務(wù)的額度控制非常嚴(yán)格。2015—2017年這3年間，地方政府一般債券和專項(xiàng)債券，新增地方政府債務(wù)的“天花板”分別為6000億元、1.18萬億元和1.63萬億元。

“這個(gè)限額是經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，再分解到各省份的，不允許超額發(fā)債。這就像大貨車一樣，不允許超載行駛才會(huì)更安全?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

“對(duì)地方債限額發(fā)行，在額度與全國(guó)人大批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)地方債務(wù)實(shí)行余額管理，基本與國(guó)債的管理方法比較一致。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來成向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，是其走向規(guī)范化的關(guān)鍵一步。額度怎么定？盡管財(cái)政部并沒有給出具體的測(cè)算公式，但2016年印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（下稱《預(yù)案》）給定了一些主要因素，根據(jù)各地的GDP、財(cái)政收入、還本付息的情況，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，“讓各地了解，到底這個(gè)省份能分多少，市、縣額度是多少。分到額度較大的，可能當(dāng)年到期還本付息的壓力就比較大?！?/p>

各省份地方債風(fēng)險(xiǎn)地圖：經(jīng)濟(jì)大省同時(shí)也是債務(wù)大省，8省份債務(wù)率超警戒線

盡管地方債風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)債務(wù)高企仍需引起重視。

早在2015年年底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議分組審議《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告》時(shí)，已有部分委員提及，有的省、地區(qū)負(fù)債率超過100%，100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)政府的債務(wù)率超過100%。

以2015年的情況來看，根據(jù)可查資料，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者統(tǒng)計(jì)了30個(gè)省份財(cái)政部門的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，一些“經(jīng)濟(jì)大省”同時(shí)也是“負(fù)債大省”。

截至2015年年底，江蘇省地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)10954億元，高居榜首，成為首個(gè)破萬億的省份；山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務(wù)水平已超過8000億元；四川、湖南、云南、北京、上海次之，債務(wù)水平在6000億至8000億元之間；河北、內(nèi)蒙古、安徽、河南、福建、湖北和廣西的債務(wù)水平在4000億至6000億元之間；吉林、黑龍江、重慶、江西、新疆、天津、山西、甘肅、海南、寧夏和青海，債務(wù)水平低于4000億元。

不過，債務(wù)絕對(duì)額較高并不意味著債務(wù)率也高。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，貴州和遼寧兩省的債務(wù)率甚至已經(jīng)超過180%。內(nèi)蒙古、云南、浙江、湖南、陜西、福建等身份債務(wù)率緊隨其后，超過了100%債務(wù)率“紅線”。

“就部分市縣的局部來看，已經(jīng)超越了財(cái)政部劃定的債務(wù)率100%的界限。比如內(nèi)蒙古、貴州等地，在2015年已經(jīng)超過了。再加上現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)下行，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整，地方財(cái)政來自于土地收入的比例在下降，或者不穩(wěn)定。不排除地方政府不能夠兌付到期債券本息的情況。”溫來成直言。

在中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚看來，一地的債務(wù)率高也并不必然意味著其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就比其他地區(qū)大?！鞍l(fā)達(dá)地區(qū)很多都是開發(fā)性債務(wù)，搞個(gè)園區(qū)、土地平整，這些債務(wù)挺多的。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更多的是保障性債務(wù)，如修路、建校舍、醫(yī)院等?！彼嬖V《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“西部地區(qū)的債務(wù)比率可能不高，但那些債是換不了的債，如欠發(fā)工資、欠工程款等。欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地財(cái)政還沒有開展起來，土地原來就不掙錢，現(xiàn)在還不掙錢。”

“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，肯定是越積越大?！壁w全厚說，“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行增速下滑，財(cái)政收入下滑，但是債務(wù)卻在上升，但新增債務(wù)在財(cái)政管理范圍內(nèi)是可控的。”

那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何判斷一個(gè)地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

“當(dāng)年債務(wù)還本付息支出占財(cái)政支出比例超過20%，那就玩不轉(zhuǎn)了。”趙全厚對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說，財(cái)政收入每年有70%～80%是剛性支出，如教育、一般公共服務(wù)、社會(huì)保障和就業(yè)等。若債務(wù)支出超過20%，剛性支出必然受到影響?！皩?shí)際上，在地方，一般要求當(dāng)年的還本付息額不超過財(cái)政支出的10%～15%，否則流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)就非常大了?！?/p>

因此，在《預(yù)案》中，市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出的10%，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。

“開前門、堵后門”之后，

地方債還存在哪些風(fēng)險(xiǎn)？

財(cái)政部完善地方政府債務(wù)管理制度，堅(jiān)持“開前門、堵后門”的改革思路，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方債的“后門”堵嚴(yán)了嗎？

“新變種”違規(guī)舉債：融資平臺(tái)公司、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資資金

事實(shí)上，為解決地方政府債務(wù)問題，過去幾年，我國(guó)一直積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，從2014年修訂預(yù)算法到同年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文），我國(guó)開始加強(qiáng)對(duì)地方債的管理。3年來，管理舉措主要如下：一是將各類地方債務(wù)納入預(yù)算管理，二是實(shí)施債務(wù)限額和余額管理，三是置換存量債務(wù)，四是切割各類融資平臺(tái)，五是大力推廣PPP。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，財(cái)政部完善地方政府債務(wù)管理制度，堅(jiān)持“開前門、堵后門”的改革思路，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

“開前門”指的是2014年修改預(yù)算法，允許地方自主發(fā)債。我國(guó)1994年預(yù)算法嚴(yán)格規(guī)定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開規(guī)定舉債，由此地方融資平臺(tái)成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發(fā)債成為更優(yōu)選擇。

“堵后門”指要嚴(yán)控融資平臺(tái)舉債。融資平臺(tái)舉債透明度低、規(guī)范性差以及管理混亂，更為關(guān)鍵的是融資平臺(tái)舉債最終由誰償還并不明確，造成對(duì)有關(guān)政府部門監(jiān)督和約束不足，易引發(fā)過度舉債。

盡管政策一直在開正門，但有些地方在財(cái)政“吃緊”的情況下，違法違規(guī)舉債出現(xiàn)了不少“新變種”。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺(tái)公司、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金等領(lǐng)域，這些變相舉債行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

“43號(hào)文基本上把地方政府債務(wù)和融資平臺(tái)切斷了。但是從實(shí)施的情況來看，出現(xiàn)了違規(guī)舉債的新方式。”溫來成對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者直言，比如在PPP合作、地方購買公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府提供承諾函、擔(dān)保函、安慰函。

2016年10月，貴州省部分地方財(cái)政局發(fā)出的撤回承諾函流傳開來，涉及安順市、正安縣以及遵義市等。根據(jù)相關(guān)文件內(nèi)容，有關(guān)區(qū)縣級(jí)財(cái)政局之前為幫助企業(yè)融資，出具了承諾函，但這違背了擔(dān)保法、預(yù)算法以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，所以“申明作廢”并要求“限期交回”。

今年6月9日，河南省許昌市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)財(cái)政局在《河南日?qǐng)?bào)》發(fā)布公告，撤銷此前對(duì)民生金融租賃股份有限公司出具的一封項(xiàng)目還款承諾函。2016年7月19日，許昌新區(qū)建設(shè)投資有限公司與民生金融租賃有限公司簽訂《融資租賃合同》一份，涉及金額3億元，期限5年。

“從目前流傳開來的部分財(cái)政局開出的文件看，在2016年還有出具擔(dān)保函、安慰函等43號(hào)文已經(jīng)明確規(guī)定不能做的事情，那么預(yù)算法之后地方債務(wù)有沒有繼續(xù)膨脹？這樣的問題令人擔(dān)憂。”溫來成告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，地方政府通過各種形式的欠款、擔(dān)保等產(chǎn)生的非顯性債務(wù)令人擔(dān)憂。與此同時(shí)，今年在債券市場(chǎng)上一些國(guó)企的實(shí)質(zhì)性違約，“剛性兌付”的慣性思維被打破，對(duì)于地方政府債務(wù)會(huì)否違約的擔(dān)憂也在出現(xiàn)。在這樣的背景下，財(cái)政部加快推出了新的政策有效化解地方債務(wù)蔓延的情況。

從2016年11月《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》出臺(tái)，中央對(duì)地方債的管理逐步收緊，根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時(shí)依法實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃?！额A(yù)案》還明確提出：地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。

在趙全厚看來，出臺(tái)《預(yù)案》并不代表地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已有危機(jī)，而是對(duì)地方政府性債務(wù)提前設(shè)置的一種程序性制度安排，我國(guó)政府債務(wù)管理形成了“閉環(huán)”。

2017年財(cái)政部更是“雷厲風(fēng)行”，打出了一系列政策“組合拳”：

今年1月初，財(cái)政部致函內(nèi)蒙古、河南、重慶、四川等地方政府，要求依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為。5月3日，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、司法部及“一行三會(huì)”等六部委聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50號(hào)文），要求規(guī)范地方政府舉債融資行為，各地須在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相關(guān)部門不規(guī)范融資行為。5月28日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，要求嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。

6月1日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）>的通知》。穆迪分析認(rèn)為，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券有助于地方政府從依靠地方政府融資平臺(tái)（平臺(tái)公司）轉(zhuǎn)向直接發(fā)債用于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，包括依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地。

融資平臺(tái)存量債務(wù)仍有后遺癥，

需高度警惕隱性債務(wù)蔓延

南京大學(xué)教授、長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)劉志彪認(rèn)為，當(dāng)前統(tǒng)計(jì)政府負(fù)債率不計(jì)算融資平臺(tái)的話，負(fù)債率并不高，但是要注意到，有部分地方政府負(fù)債被隱蔽，這阻礙了“去杠桿”。

“43號(hào)文實(shí)施以后，一種是地方政府融資平臺(tái)通過企業(yè)形式來借錢，算入國(guó)有企業(yè)的負(fù)債，政府債變成了企業(yè)債；還有一種就是通過PPP模式，企業(yè)應(yīng)該以股權(quán)形式投入，但現(xiàn)實(shí)操作中，‘股實(shí)際上是‘債，企業(yè)怕有風(fēng)險(xiǎn)，地方政府給企業(yè)提供債務(wù)和利息的保障償還水平，‘明股實(shí)債情況很多?！眲⒅颈敫嬖V《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債，往往表現(xiàn)為地方國(guó)企的負(fù)債，它們具有規(guī)模大、隱蔽性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要來源?！?/p>

官方調(diào)查也顯示，隱性新增債務(wù)并沒有得到完全遏制。

今年6月，國(guó)家審計(jì)署公布《2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)胡澤君指出，部分地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快，有的還違規(guī)舉債。

報(bào)告顯示，截至2017年3月底，審計(jì)署審計(jì)的16個(gè)省、16個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)余額，較2013年6月底增長(zhǎng)87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長(zhǎng)超過一倍；2015年以來，7個(gè)省、6個(gè)市和5個(gè)縣本級(jí)通過銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉借的政府承諾以財(cái)政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。同時(shí)，有4個(gè)省、兩個(gè)市和兩個(gè)縣尚未成立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。

與此同時(shí)，融資平臺(tái)存量債務(wù)問題仍有“后遺癥”。溫來成介紹，自2014年底債務(wù)甄別之后，地方融資平臺(tái)債務(wù)一分為二，一部分成為政府的債務(wù)，另一部分就是融資平臺(tái)自還。

新預(yù)算法實(shí)施以后，地方國(guó)有企業(yè)（包括融資平臺(tái)公司）舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任；地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來成向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，2014年9月43號(hào)文出臺(tái)后，解決了地方政府融資平臺(tái)的問題，從根本上切斷了地方債務(wù)大規(guī)模蔓延的幅度。按預(yù)算法的規(guī)定，自2015年財(cái)政部對(duì)地方債務(wù)甄別以后，對(duì)融資平臺(tái)發(fā)的債全部是企業(yè)債。地方政府不再承擔(dān)還本付息的責(zé)任，切斷了融資平臺(tái)企業(yè)債不斷蔓延，演化成為地方政府債務(wù)的途徑。

然而，就融資平臺(tái)誕生的歷史而言，是由于原預(yù)算法不允許地方政府發(fā)債，地方政府為搞基建滿足融資需求的產(chǎn)物?！安糠秩谫Y平臺(tái)仍掌握著許多地方的公共服務(wù)，如自來水、電力、煤氣等，大家也就是看中了這一點(diǎn)，認(rèn)為融資平臺(tái)的債務(wù)就是地方政府債務(wù)，至少是隱性的債務(wù)?！睖貋沓蓪?duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“這個(gè)問題不解決，風(fēng)險(xiǎn)是存在的。從這個(gè)角度來說，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然是存在的，特別是隱性債務(wù)還在蔓延，所以還需要保持高度的警惕。”

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資產(chǎn)管理辦公室主任徐鵬程表示，隨著地方投融資平臺(tái)的快速發(fā)展，一些平臺(tái)公司內(nèi)部管理不規(guī)范、自身定位與發(fā)展目標(biāo)之間存在偏差、政府對(duì)平臺(tái)公司投融資行為監(jiān)管不完善、有關(guān)地方投融資平臺(tái)政策法規(guī)不健全等問題愈加突出?！斑@不僅會(huì)造成地方政府償債壓力巨大，也可能引發(fā)或?qū)е缕脚_(tái)公司資金鏈斷裂、銀行不良貸款集中爆發(fā)等問題?！?/p>

“為落實(shí)有關(guān)要求，各地方逐步對(duì)所屬平臺(tái)公司的新增債務(wù)進(jìn)行了清理和管控，按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)安排開展了債券置換工作，通過發(fā)行政府債券來償還到期的債務(wù)本金。但從目前債券置換工作的實(shí)際進(jìn)展看，這項(xiàng)任務(wù)還相當(dāng)艱巨，主要是各地的債務(wù)情況千差萬別。即使完成債券置換工作的地方，也不能將原有的平臺(tái)公司清理關(guān)閉，因?yàn)檫@些平臺(tái)公司還在承擔(dān)著‘借新還舊的職能。”徐鵬程對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

溫來成介紹，43號(hào)文對(duì)于融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型有明確的規(guī)定，要么撤銷，要么走向商業(yè)化，轉(zhuǎn)變成為PPP項(xiàng)目公司。2013年審計(jì)署審計(jì)的7000多家融資平臺(tái)，大部分被撤銷了?！暗笕谫Y平臺(tái)退出，在跟一些地方融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人交流的時(shí)候，大家看法還不太一致。”

“當(dāng)前應(yīng)依據(jù)趨利避害的原則對(duì)地方投融資平臺(tái)加以改造，按照獨(dú)立市場(chǎng)主體的要求重組或合并。要重新界定地方政府和投融資平臺(tái)關(guān)系，徹底解決政企不分、責(zé)權(quán)不明的問題，進(jìn)一步完善適合我國(guó)國(guó)情的地方投融資體系?！毙禊i程說。

化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在匹配財(cái)權(quán)、事權(quán)

地方政府發(fā)債嚴(yán)控增量，“閥門”是關(guān)緊了，但如果事權(quán)不變，支出不斷往上增，還是會(huì)有問題。需要重視如何令地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)更相匹配，做到更可持續(xù)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室編制的《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債2015——杠桿調(diào)整與風(fēng)險(xiǎn)管理》顯示，2015年我國(guó)地方政府杠桿率為42.7%，幾乎是中央政府15.1%杠桿率的3倍。

然而，日益加大的穩(wěn)增長(zhǎng)壓力仍使各地政府需要面臨選擇，如何在穩(wěn)住投資，特別是基礎(chǔ)建設(shè)投資與降杠桿之間進(jìn)行抉擇？

“地方政府降負(fù)債，這個(gè)問題從長(zhǎng)遠(yuǎn)的出路看，還是要納入到整個(gè)國(guó)家財(cái)政體制改革的大框架中去考慮?！睖貋沓蓪?duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“地方政府為什么要借這么多錢，很大程度上是由于地方政府有事權(quán)，但沒有相應(yīng)的財(cái)力。另外，減免稅、收費(fèi)的權(quán)力層級(jí)在省級(jí)政府。在這種財(cái)政體制下，財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配?！?/p>

溫來成就此提出三點(diǎn)建議：其一，進(jìn)一步完善財(cái)政體制，通過財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，從根源上緩解地方政府債務(wù)壓力；其二，加強(qiáng)債務(wù)資金使用管理績(jī)效考核，提高債務(wù)資金使用效率；其三，進(jìn)一步提高債務(wù)管理透明度，特別是向社會(huì)公布債務(wù)存量，當(dāng)年發(fā)行債務(wù)的情況和債務(wù)使用情況?！艾F(xiàn)在看中央和地方預(yù)算報(bào)告，只能明確今年借了多少錢，今年還本付息是多少，但對(duì)于債務(wù)資金用于哪些項(xiàng)目建設(shè)、哪些領(lǐng)域是不清楚的。”溫來成表示，提高透明度有利于社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)緩解國(guó)內(nèi)外對(duì)于政府債務(wù)的擔(dān)憂。

“此前地方債務(wù)增速過快，原因之一在于地方政府激勵(lì)機(jī)制上存在偏差。地方政府官員過度關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)。任期內(nèi)借款刺激經(jīng)濟(jì)，償債責(zé)任留到下一任，這可能導(dǎo)致地方政府在承擔(dān)財(cái)政責(zé)任時(shí)受短期化利益驅(qū)動(dòng)的問題?！?摩根大通中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家朱海斌對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說，“對(duì)于地方政府債務(wù)問題終身問責(zé)，倒查責(zé)任，關(guān)鍵在于嚴(yán)控地方債增量死灰復(fù)燃。如果終身問責(zé)和倒查機(jī)制能夠執(zhí)行，可以有效防止地方政府短期利益驅(qū)動(dòng)的問題。樹立正確的政績(jī)觀，注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和地方政府的財(cái)政健康問題?！?/p>

朱海斌認(rèn)為，地方債“去杠桿”的下一步，需要對(duì)中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分上進(jìn)行重新界定，“預(yù)算軟約束變硬，但是地方政府收支沒有太大的改變，壓力越來越大”。地方政府發(fā)債嚴(yán)控增量，“閥門”是關(guān)緊了，但如果事權(quán)不變，支出仍然不斷往上增，地方財(cái)政還是會(huì)有問題。需要重視如何令地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)更相匹配，做到更可持續(xù)。

在趙全厚看來，與地方債務(wù)壓力相比，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保增長(zhǎng)壓力更大。“目前地方政府債務(wù)是多年累積的問題，但最嚴(yán)峻的還真不是債的問題。實(shí)施更激進(jìn)的財(cái)政政策，說明經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題更加嚴(yán)峻。如何讓債務(wù)更好地有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)不要讓債務(wù)本身成為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是關(guān)鍵?！?