從“放權(quán)讓利”到“制度創(chuàng)新”

王瑩

【摘要】20世紀80以來，廣東國有企業(yè)改革先后經(jīng)歷三個階段，呈現(xiàn)出由“放權(quán)讓利”到“制度創(chuàng)新”的總體特征。作為由中央政府主導的重大改革，廣東的國有企業(yè)改革是在中央宏觀決策部署下的地方實踐。但是，作為“先行一步”的廣東，改革具有鮮明的地方特色。在30多年的改革歷程中，中央和地方始終互相促進，這種良性互動，成為廣東國有企業(yè)改革推進的關(guān)鍵因素。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè)改革：放權(quán)讓利：體制創(chuàng)新：廣東

中國的改革開放是由體制改革和對外開放的雙輪驅(qū)動共同推進的。在中央“放權(quán)”與廣東“要權(quán)”的共同推動下，中發(fā)[1979]50號文出臺，中央賦予廣東“特殊政策、靈活措施”。此后，廣東對外開放得風氣之先，外貿(mào)外經(jīng)獨占鰲頭，外向型經(jīng)濟逐漸成為經(jīng)濟重要組成部分。與此同時，作為經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)、計劃經(jīng)濟微觀基礎的“國有企業(yè)”絕非原封不動，而是在艱難地進行著改革。本文從歷史的角度梳理廣東國有企業(yè)改革的歷程，兼論中央“一盤棋”和地方改革實踐的互動關(guān)系。

一、20世紀80年代圍繞“放權(quán)讓利”進行的改革

改革開放前夕，在財政困難、發(fā)展要加速、改革要推動的背景下，中央開始關(guān)注經(jīng)濟管理體制改革的問題。與此同時，各地把工業(yè)企業(yè)管理體制集中過多、統(tǒng)得過死的問題陸續(xù)反映到中央，提出強烈的“放權(quán)”訴求。1979年4月中央工作會議上，廣東省委書記（時設第一書記）王全國提出：“這么大的國家，這么大和復雜的經(jīng)濟規(guī)模，一切集中于中央，是辦不好的。主要問題還是權(quán)力過于集中，地方權(quán)力過小。這個問題不解決，擴大企業(yè)的自主權(quán)也是難于解決的。地方?jīng)]有多大權(quán)力，還有什么權(quán)力分給企業(yè)呢？”廣東的反映引起中央重視。中央確定以“放權(quán)讓利”為核心的國有企業(yè)改革基本思路，即給企業(yè)一些自主權(quán)。

（一）擴大企業(yè)自主權(quán)

中央層面決策出臺以前，廣東清遠縣已經(jīng)在探索試點。1978年第四季度，清遠氮肥廠等4家國營工業(yè)企業(yè)實行“超計劃利潤提成獎”，從超過計劃上繳的利潤中提取一定比例的獎金，用以獎勵企業(yè)職工，獎金與企業(yè)的經(jīng)濟效益掛鉤。次年4月，清遠擴大改革步伐，對工業(yè)管理體制進行改革：撤銷8個工業(yè)主管局，由縣經(jīng)委直接管理企業(yè)的人財物、產(chǎn)供銷；上級部門向企業(yè)布置任務，統(tǒng)由經(jīng)委一個口下達，縣經(jīng)委把一部分權(quán)限下放給企業(yè)。廣東、四川等地方擴權(quán)探索得到全國企業(yè)熱烈響應，引起了中央的關(guān)注。1979年5月，國家經(jīng)委、財政部等6個部門確定在北京、天津、上海8個企業(yè)進行擴權(quán)試點。7月13日，國務院印發(fā)《關(guān)于擴大企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個文件。這批文件為各地的擴權(quán)改革提供了政策依據(jù)，隨后各地各部門組織試點。

清遠的探索雖然獲得中央政策上的支持，但是，具體的做法在廣東還是爭論不休。直到1979年8月，廣東召開全省工業(yè)交通工作會議，省委第一書記習仲勛、省革委會主任劉田夫肯定了清遠經(jīng)驗。1980年3月，全省近1000家企業(yè)推行了超計劃利潤提成獎。1980年8月1日，《人民日報》刊登文章，肯定清遠改革工業(yè)管理體制經(jīng)驗。清遠減少企業(yè)的“婆婆”，由縣經(jīng)委統(tǒng)一領(lǐng)導企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活這一做法引起了國家經(jīng)委領(lǐng)導的重視，認為是對縣級工業(yè)管理體制的一項重要改革，并向國務院做了反映。在1981年召開的全國工業(yè)體制改革座談會上，清遠的改革作為典型得以介紹和肯定。隨后，國務院發(fā)文推廣清遠經(jīng)驗，指出清遠經(jīng)驗不僅在廣東省具有普遍推廣的意義，也在全國具有推廣意義。

擴大企業(yè)自主權(quán)的改革遇到了多發(fā)或濫發(fā)獎金、不完成國家調(diào)撥計劃等等新問題。當時農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制效果顯著，成績突出。國有企業(yè)開始探索仿效農(nóng)村搞經(jīng)濟責任制。從1981年10月起，國務院要求全國工業(yè)企業(yè)實行經(jīng)濟責任制，強調(diào)責、權(quán)、利相結(jié)合，強調(diào)企業(yè)對國家的責任，確?！皣业么箢^”。經(jīng)濟責任制基本上是政府與企業(yè)“一對一”談判的方式?jīng)Q定的，是一企一策，企業(yè)之間苦樂不均，經(jīng)濟責任制難以為繼。隨著實踐的發(fā)展，擴大企業(yè)自主權(quán)、經(jīng)濟責任制等改革的積極作用逐步為其內(nèi)在的缺陷所抵消，形勢要求必須探索新的改革路子。

（二）從兩步利改稅到承包經(jīng)營責任制

為體現(xiàn)平等競爭，國家于1983年實行利改稅，把企業(yè)向國家上繳利潤改為交稅。1983年首先實行利稅并存，對國營企業(yè)所創(chuàng)利潤，先征收55%的所得稅，剩下的45%再在企業(yè)與國家之間談一個分成比例。廣東省從1983年6月起，對國營企業(yè)實行第一步利改稅，在中等城市小型企業(yè)的劃分標準、核定企業(yè)留利水平和人均留利額三方面比全國更放寬一些。

1984年10月1日起，國營企業(yè)試行第二步利改稅改革，從利稅并存過渡到完全的交稅。除了征收所得稅以外，還設置一種調(diào)節(jié)稅，以解決因為價格和政策因素造成的苦樂不均。第二步利改稅主要是為了保財政，因稅率過高，企業(yè)新創(chuàng)利潤大部分被國家拿走，影響企業(yè)積極性，各地抵觸情緒強烈。廣東部署第二步利改稅，與此同時，廣州、佛山等地已經(jīng)開始實行盈虧包干，省屬大型企業(yè)比如廣州港、韶鋼、廣鋼已經(jīng)實行了盈虧包干。因此不能貿(mào)然改變政策，允許繼續(xù)包干，實行一定四年不變的承包制，韶鋼第二年實現(xiàn)扭虧為盈，廣鋼當年實現(xiàn)扭虧為盈。韶鋼、廣鋼的成功經(jīng)驗給予了廣東省繼續(xù)推行盈虧包干的極大信心。中央也肯定了廣東的盈虧包干，認為：繼續(xù)沿用盈虧包干制的廣東、吉林，企業(yè)經(jīng)濟效益保持了較好的增長勢頭，兩者實施效果的反差，導致利改稅很快被承包制取代。

1986年11月，國家體改委下發(fā)《實行企業(yè)經(jīng)營責任制試點意見》，提出推行多種形式的經(jīng)營承包制，確定在沈陽、重慶等6個城市試點。這表明國家決策層面的第二步利改稅被放棄，承包經(jīng)營責任制開始實施。1987年4月，國家經(jīng)委召開全國承包經(jīng)營責任制座談會，總結(jié)廣東、吉林等省承包經(jīng)驗，決定在全國推行承包經(jīng)營責任制。承包制在廣東普遍推行，各地進行了多種形式的承包制探索，顯示了地方實踐的豐富性。截止1988年底，全省已有1931戶國營工業(yè)企業(yè)實行承包，占企業(yè)總數(shù)94.4%。1990年第一輪承包結(jié)束后，多數(shù)企業(yè)簽訂了第二輪承包協(xié)議。

承包制使企業(yè)真正從自己的利益上關(guān)心發(fā)展生產(chǎn)、改善經(jīng)營、提高效益。但是，以承包經(jīng)營責任制為主企業(yè)擴權(quán)、政府讓利的思路存在很大的局限性，是一種淺層次改革，體制沒變，結(jié)構(gòu)沒動，改變的只是計劃經(jīng)濟模式下政府對國有企業(yè)的管理辦法，它能解決的問題很有限。因此，不論放權(quán)讓利、兩步利改稅還是承包制，都是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下逐步引入市場機制的改革，其作用雖有目共睹，但改革效果卻不甚理想。雖然主導改革方向的決策權(quán)在中央，但被賦予為市場取向探路的深圳已經(jīng)在國有企業(yè)所有制等體制問題上取得一定突破。

（三）股份制試點

廣東除了貫徹國家出臺的方針政策等“必選”動作外，積極發(fā)揮改革開放的“窗口”和試驗區(qū)——深圳經(jīng)濟特區(qū)的作用，進行一系列先行性探索，具有制度創(chuàng)新的就是股份制試點。

1983年，國務委員兼國家經(jīng)濟委員會主任張勁夫到重慶嘉陵摩托集團搞股份制試點，時任國務院領(lǐng)導人對此很積極，要求“此事由體改委牽頭，北京、上海、深圳等地都要試點”。1983年7月深圳成立股份制企業(yè)——寶安縣聯(lián)合投資公司。1986年10月深圳市決定在深圳發(fā)展銀行、萬科企業(yè)、金田實業(yè)等6家大型國有企業(yè)進行股份制試點。為此，國家體改委專門組織工作組來深圳考察，肯定和支持了這6家國有企業(yè)的股份制改革。1987年5月，深圳發(fā)展銀行向社會發(fā)行首批1000萬元的股票，不料遭到“冷遇”。政府動員黨政干部帶頭購買，仍然只完成計劃的79%，其余的只好動員幾家國有企業(yè)認購。處于起步階段的股份制改革引起管理部門和理論界不同看法，產(chǎn)生了姓“社”姓“資”的爭論，股份制試點進展緩慢。據(jù)不完全統(tǒng)計，廣東這時期股份制試點企業(yè)中有1000多家企業(yè)發(fā)行股票、債券，籌集基金8.5億元，大部分都是在企業(yè)內(nèi)部發(fā)行，在社會公開發(fā)行約50多家，且多是國有小企業(yè)、集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。直到1990年底，承包經(jīng)營責任制受困，股份制試點才開始出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)機。1992年2月底，國家體改委、國務院生產(chǎn)辦在深圳召開股份制企業(yè)試點工作座談會。會議認為，企業(yè)沒有法人地位，企業(yè)無法自負盈虧。企業(yè)搞不好不能破產(chǎn)，兼并遇到地區(qū)和部門阻攔。主張搞股份制，認為世界各國都是搞股份制。4月24日，國務院批轉(zhuǎn)座談會情況，贊成擴大股份制試點，但做了限制，向社會公開發(fā)行股票（不上市）的股份制試點只在廣東、福建、海南三省進行，公開發(fā)行股票并上市交易試點只在上海、深圳進行，未經(jīng)國務院批準，其他地方不得公開發(fā)行股票和設立證券交易機構(gòu)。

股份制探索性實踐雖然只是深圳、上海等很小范圍的試點，但是深圳的地方實踐為國有企業(yè)改革的制度創(chuàng)新探索出一條行之有效的路子，為日后大規(guī)模的改革做好了準備。至1990年底，深圳累計公開上市發(fā)行股票2.7389億元，除國家直接控制約占60%左右，個人可以轉(zhuǎn)讓股權(quán)保守估計，市場價值大約11.5億元左右，相當于深圳個人儲蓄存款余額的1/4。

二、20世紀90年代啟動以制度創(chuàng)新為核心的改革

1991年9月中央工作會議專門研究如何搞好國有企業(yè)問題。中共十四大確立社會主義市場經(jīng)濟目標以后，國有企業(yè)改革的思路打開了。當時的有效途徑是建立現(xiàn)代企業(yè)制度來實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟相結(jié)合。中共十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出：“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國國有企業(yè)改革的方向?！边@是國有企業(yè)走向市場經(jīng)濟的橋梁。

廣東貫徹實施了現(xiàn)代企業(yè)制度試點、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點、國有企業(yè)三年改革脫困等“必選動作”，同時形成了順德產(chǎn)權(quán)制度改革、深圳建立國有資產(chǎn)管理體制等頗具地方特色的實踐模式，為全國的國有企業(yè)改革提供了借鑒和啟示。

（一）現(xiàn)代企業(yè)制度試點

1993年12月全國經(jīng)濟工作會議上，國務院總理李鵬提出“明年（1994年）要認真組織100家國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點，總結(jié)經(jīng)驗”。國務委員、國家體改委主任李鐵映主持這項工作。廣東貫徹中央部署，1994年8月，廣東選擇250戶企業(yè)（1996年調(diào)整為187戶）開展建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作。試點企業(yè)完成了清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評估、債權(quán)清理等基礎工作，采取多種形式進行了改制，確定了一批國有資產(chǎn)運營機構(gòu)，在增資減債、調(diào)整企業(yè)負債結(jié)構(gòu)方面有新的突破。這批試點企業(yè)是廣東省建立現(xiàn)代企業(yè)制度的先行者和探路者，對于解決國有企業(yè)改革的重點難點問題起到了一定的示范作用，在1994年11月召開的全國建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作會議上得到國務院點名贊揚。上海、山東、廣東等省市試點工作起步較早，在一些重點和難點問題上有思路、有措施。但是現(xiàn)代企業(yè)制度試點缺乏實質(zhì)性的效果，并沒有得到全面的推廣。

（二）列入國家優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)第二批城市

企業(yè)破產(chǎn)是市場經(jīng)濟的常態(tài)，但在中國是一個極難的問題，企業(yè)“退”比“進”難，“死”比“生”難，國有大中型企業(yè)破產(chǎn)更是難上加難。1994年2月，國家經(jīng)貿(mào)委選擇18個城市進行“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點，試點內(nèi)容可概括為：“增資、改造、分流、破產(chǎn)”。鼓勵企業(yè)有生有死，優(yōu)勝劣汰。廣東沒有城市入選第一批試點。1996年，國務院試點城市增加到50個，要求優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)要有實質(zhì)性進展，破產(chǎn)企業(yè)“資產(chǎn)變現(xiàn)、關(guān)門走人”，嚴防“濫破產(chǎn)、假破產(chǎn)、真逃債”。不管是搞引進，搞合資、對外談判，試點城市、試點企業(yè)地位很高。另外，試點城市優(yōu)惠政策較多，改革的阻力減少。廣東積極向中央爭取，力陳廣東國有企業(yè)包袱大、任務重，第二批城市不能沒有廣東。廣州、深圳、佛山、汕頭、韶關(guān)、湛江6個城市列入優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點城市。6個城市共有186戶國有企業(yè)共核銷銀行呆壞帳39.08億元。其中，32戶企業(yè)依法破產(chǎn)，消滅累計虧損15.98億元；133戶企業(yè)被兼并，免除企業(yè)歷年欠息25.25億元；21戶企業(yè)實施減員增效，安置職工12153人。

（三）國企三年脫困改革

1997年、1998年是國有企業(yè)最困難的時候。廣東國有企業(yè)陷入大面積虧損，相當部分企業(yè)處于破產(chǎn)倒閉邊緣。1997年末，全省1061戶國有大中型企業(yè)，虧損企業(yè)482戶，占45.17%，其中資不抵債達350多戶。國家核定的重點脫困企業(yè)2350戶，廣東占143戶，比重占全國第一。

中共把扭轉(zhuǎn)國有大中型企業(yè)頹勢視為改革“攻堅之役”。1997年7月，中央政治局常委、國務院副總理朱镕基在遼寧考察時提出，要用三年時間使大多數(shù)國企走出困境。廣東貫徹中央決策的思路是：三個特困行業(yè)脫困、債轉(zhuǎn)股、技改貼息，促進國有企業(yè)優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)國有企業(yè)整體扭虧為盈。

1.特困行業(yè)脫困。紡織行業(yè)和煤炭行業(yè)是虧損大戶，面臨的困境在國企中具有代表性。此外，還有更困難的制糖行業(yè)。1997年底，廣東省煤炭、紡織和制糖三個行業(yè)的虧損約占全省虧損國有企業(yè)的30%，打好這幾個行業(yè)的脫困攻堅戰(zhàn)，是全省大多數(shù)國有大中型企業(yè)走出困境的突破口。1998年3月，廣東以韶關(guān)曲仁礦務局茶山礦進行關(guān)閉試點，對省屬煤礦作出了“關(guān)閉轉(zhuǎn)制，逐步退出”的決定，并逐步推開到全省。1999年關(guān)閉12對礦井，分流安置職工1.39萬人。紡織行業(yè)凈虧2.32億元，成為行業(yè)虧損大戶。廣東實施壓錠減產(chǎn)，1998-1999年全省壓縮18.32萬落后紗錠，分流安置職工4.24萬人，實現(xiàn)了整體扭虧為盈。在制糖行業(yè)，廣東利用優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點城市的優(yōu)惠政策，選擇了制糖行業(yè)重點——湛江市為突破口，推動整個行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。至2000年底，累計關(guān)閉糖廠34戶，壓減生產(chǎn)能力5.62萬噸/日，分流安置職工2.3萬人。

2.“債轉(zhuǎn)股”。為了解決骨干企業(yè)“無本經(jīng)營”的問題，國家啟動債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，減輕長期負債經(jīng)營大型企業(yè)負擔。廣東積極爭取，上下聯(lián)動，加入國家“債轉(zhuǎn)股”試點。1999年5月，廣東省啟動債轉(zhuǎn)股。挑選了40個企業(yè)（含深圳）向國家申請債轉(zhuǎn)股，17家企業(yè)簽訂了債轉(zhuǎn)股協(xié)議，擬定轉(zhuǎn)股金額232.74億元。廣東最大債轉(zhuǎn)股企業(yè)——茂名石油化工集團（以下簡稱茂石化），獲得114.2億元債轉(zhuǎn)股份額，資產(chǎn)負債率從78%降為22%。這個完全靠貸款建立起來的公司，最終甩掉償付銀行高額利息的負擔。

3.技改貼息。省工交挖潛改造資金，重要產(chǎn)業(yè)專項資金和高新技術(shù)風險投資基金，從1997年開始，每年列出50%以上安排給國有大中型企業(yè)。鼓勵企業(yè)通過實行加速折舊，盤活土地資產(chǎn)、部分資產(chǎn)變現(xiàn)等方式籌集技改資金。對符合產(chǎn)業(yè)政策并被列為國家和省重點的技改項目，不再征收企業(yè)調(diào)節(jié)稅。省技改專項資金逐年增加，1997年安排1.4億元，1998年安排2.8億元，1999年安排1.5億元。全省13個市建立了技改專項資金。

經(jīng)過幾年攻堅戰(zhàn)，廣東國有企業(yè)改革脫困均取得了實質(zhì)性進展和階段性成果。2000年國有及國有控股大中型工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額226.14億元，比1997年增長94.51%；虧損額22.16億元，比1997年下降60.66%。在脫困過程中，也有許多值得思考的地方：一是大多數(shù)國有大中型企業(yè)脫困依賴于債轉(zhuǎn)股、銀行降息、核銷企業(yè)呆壞賬等等國家和省的注資，真正依靠改革體制、加強管理等因素求得效益提高的仍比較小。

（四）“放小”中的順德產(chǎn)權(quán)改革

1995年9月中共十四屆五中全會明確提出“抓大放小”戰(zhàn)略。在“放小”，探索實踐中，廣東創(chuàng)造出了在全國有影響的順德產(chǎn)權(quán)改革。

改革開放以后，順德通過外向型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推進工業(yè)化進程，經(jīng)濟社會發(fā)展水平已經(jīng)走在全省的前列。順德鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，名義上屬于集體所有制企業(yè)，實際運行和國有企業(yè)一樣，急需改革。1993年6月，順德提出發(fā)展混合型經(jīng)濟，開始產(chǎn)權(quán)改革。不同于其他地方，把“放小”作為“甩包袱”的手段，也就是把資不抵債的企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。順德推行“靚女先嫁”——把經(jīng)營狀況優(yōu)良的企業(yè)進行公有產(chǎn)權(quán)部分轉(zhuǎn)讓。1994年8月25日，《法制日報》刊登內(nèi)參文章《順德非法出賣華寶集團產(chǎn)權(quán)引起強烈震動》。 1994年10月18日《經(jīng)濟日報》上刊登《華寶產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓紀實》。頓時，“最靚的靚女”——華寶集團國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓陷入輿論風波。1995年，廣東省組織聯(lián)合調(diào)查組到順德調(diào)查，結(jié)論指出：順德為了探索公有制如何轉(zhuǎn)換問題，進行大膽試驗，精神很好。保持公有資產(chǎn)為主體，優(yōu)化公有資產(chǎn)配置方向是對的。到1995年5月底，全市1001家公有企業(yè)完成轉(zhuǎn)制，建立起混合型產(chǎn)權(quán)制度，公有資產(chǎn)的比重占61.2%，仍是大頭。1997年十五大召開前夕，《人民日報》連續(xù)三天刊登廣東省順德市綜合改革報道之一、之二、之三。順德的思路和實踐在黨的十五大政治報告中給予了明確肯定。

（五）深圳探索國有資產(chǎn)管理體制的改革

隨著國有企業(yè)改革不斷深入，出資人缺位問題凸顯出來，已經(jīng)成為亟待解決的問題。深圳率先探索建立起“三個層次”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。1987年7月，深圳成立全國第一家獨立的國有資產(chǎn)投資管理公司——深圳市投資管理公司，1992年建立國有資產(chǎn)管理委員會（簡稱國資委）。1995年出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)國有資產(chǎn)管理條例》，標志著國有資產(chǎn)管理的法規(guī)體系日益完善，國有資產(chǎn)管理有法可依。1996年重新調(diào)整組建了三家國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，開始了資產(chǎn)管理和人員管理相結(jié)合的實踐，形成了以產(chǎn)權(quán)管理為主線的“國有資產(chǎn)管理委員會——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司——企業(yè)”三個層次的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。政府各部門不再直接分管企業(yè)，政府與企業(yè)間是以資產(chǎn)為紐帶的投資人與被投資人關(guān)系?！叭齻€層次”的國有資產(chǎn)監(jiān)管運營體制，部分解決了國有資產(chǎn)“主體缺位”問題深圳的改革經(jīng)驗對全省乃至全國都產(chǎn)生了影響和示范作用，其他地方到深圳取經(jīng)。

三、新世紀以來推進國有資產(chǎn)管理體制改革和國有經(jīng)濟布局調(diào)整

中共十六大對國有企業(yè)改革作出總體部署，提出建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。2003年3月，國務院國資委成立。黨的十六屆三中全會提出，要大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使“股份制”成為公有制的主要實現(xiàn)形式。中央層面理論探索的繼續(xù)和深化，為國有資產(chǎn)管理體制的繼續(xù)改革和國有企業(yè)的發(fā)展提供了制度保障。

廣東貫徹中央的決策，探索新形勢下國有企業(yè)改革的路徑和方法，建立國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推進國有經(jīng)濟的布局和戰(zhàn)略性改組，深化產(chǎn)權(quán)制度改革等政策措施頻出。廣東還在國有資產(chǎn)監(jiān)督法律風險防范體系的完善、創(chuàng)新地方國企和央企合作模式進行了探索。

（一）成立廣東省國資委，建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制

參照國資委的架構(gòu)，2004年6月，廣東省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，廣東省國資委的職能基本參照國務院國資委職能設定，與國務院國資委不同之處是增多了兩項職能：一是向所監(jiān)管企業(yè)委派財務總監(jiān)；二是督促所監(jiān)管企業(yè)國有資本金收益。廣東正式建立起國資委——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司（廣業(yè)、廣弘、廣晟和21個授權(quán)經(jīng)營企業(yè)集團公司）——國有企業(yè)三個層次的國有資產(chǎn)管理體制，在制度機構(gòu)上完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，改變了省屬國有資產(chǎn)、國有企業(yè)長期存在的出資人缺位的狀況。到2008年，21個地級以上市中19個已經(jīng)成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)。按照中央的決策部署，省國資委成立后，制定和完善了產(chǎn)權(quán)監(jiān)督、資產(chǎn)評估監(jiān)督、企業(yè)負責人的業(yè)績考核監(jiān)督、風險管控監(jiān)督等宏觀領(lǐng)域法規(guī)完善，也推進了董事會制度、監(jiān)事會制度等等公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度的建立等30多項國有資產(chǎn)監(jiān)管制度。國有資產(chǎn)監(jiān)管制度逐步建立起來。

在推進國有資產(chǎn)監(jiān)管各項制度中，廣東探索出以總法律顧問制度為基礎的法律風險防范機制，形成地方特色，受到國資委重視。2006年10月，廣東開展省屬企業(yè)總法律顧問試點工作，選定廣業(yè)公司、粵電集團等5家企業(yè)進行試點。國務院國資委政策法規(guī)局來廣東調(diào)研，肯定了廣東開展企業(yè)總法律顧問制度工作的做法。2008年9月，國資委在廣州召開全國地方國有重點企業(yè)法律風險防范機制建設座談會。會議指出，廣東在開展企業(yè)總法律顧問方面走在了全國前列。

（二）戰(zhàn)略性重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局

國有企業(yè)“有進有退”，“有所為有所不為”，向基礎產(chǎn)業(yè)、重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢企業(yè)集中，退出一般性競爭領(lǐng)域。2005年廣東出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的決定》，明確“十一五”時期廣東深化國有企業(yè)改革的主要目標是完成新一輪國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組，努力打造若干營業(yè)收入超千億元的國企“航母”，一批營業(yè)收入超百億元的企業(yè)群體和具有核心競爭力的“單打冠軍”。省屬24戶企業(yè)集團推進資源整合，突出主業(yè)、做大做強。廣業(yè)公司把分散的463戶企業(yè)調(diào)整為137戶持續(xù)經(jīng)營的企業(yè)，其他劣勢企業(yè)逐步退出市場，把16個產(chǎn)業(yè)調(diào)整為四大主業(yè)并重點發(fā)展環(huán)保工程裝備、清潔再生能源兩大主業(yè)。廣晟公司由軍隊、武警和政法機關(guān)移交的510戶企業(yè)組建而成，存在行業(yè)分散，沒有主業(yè)的突出問題，經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整，將40多個行業(yè)整合成有色金屬、電子信息、酒店旅游、工程地產(chǎn)等四大主業(yè)，形成一業(yè)為主，適度多元、關(guān)聯(lián)發(fā)展的局面，國有資產(chǎn)布局明顯優(yōu)化。

（三）推進股份制，實現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化

2003年，全省國有企業(yè)9265戶，其中國有獨資6044戶，占65.2%，國有控股2357戶，占25.4%。國有獨資和控股企業(yè)比例仍然過大，省屬企業(yè)絕大多數(shù)仍然是國有獨資或“一股獨大”。國有企業(yè)改革始終處在爭論的核心和漩渦中，直到2005年前后，國有企業(yè)改革的爭論才暫告一段落。

2005年，廣東省屬國有大中型企業(yè)都要進行股份制改革。大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，推進國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化。廣東省重點國有企業(yè)粵電集團出讓24%的股權(quán)給大型央企中國華能集團公司，粵電集團由省政府獨資企業(yè)改制為廣東省政府和中國華能集團分別持股的股份制公司。2008年，為使湛江鋼鐵項目獲得國家批準，引入寶鋼集團，重組廣東鋼鐵工業(yè)，成立中央、省、市分別持股的廣東鋼鐵集團有限公司。新組建的廣東鋼鐵集團注冊資本為358.6億元人民幣，寶鋼集團以現(xiàn)金出資286.88億元人民幣，持股80%；東省國資委和廣州市國資委分別以韶鋼集團、廣鋼集團的國有凈資產(chǎn)折合71.72億元人民幣出資，合并持股20%。

廣東國有企業(yè)進行了30多年的改革，從20世紀80年代以放權(quán)讓利為主線，探索出“清遠經(jīng)驗”、深圳股份制試點等對中央決策有影響的地方實踐。中共十四大后，國有企業(yè)改革從放權(quán)讓利轉(zhuǎn)為“制度創(chuàng)新”。廣東貫徹中央決策部署：建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點、“抓大放小”、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、國企三年改革脫困；廣東也摸索出順德產(chǎn)權(quán)改革、深圳率先建立國有資產(chǎn)管理體制等在全國頗有影響的地方實踐。中共十五大以后，廣東建立起各級國資委，進一步推進國有資產(chǎn)管理體制和國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整。廣東國有企業(yè)改革的歷程就是不斷推進國有企業(yè)同市場經(jīng)濟相容的過程。在此過程中，盡管發(fā)生了一些爭論，但不容否認的是公有制、國有企業(yè)與市場經(jīng)濟基本實現(xiàn)了有效結(jié)合。國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，國有資產(chǎn)總額持續(xù)增長。2011年12月，廣東省國資委監(jiān)管的國有企業(yè)主要經(jīng)濟指標居全國前列，資產(chǎn)總額達2.27萬億元。2010年營業(yè)收入8552億元、利潤總額612億元。

余論

廣東國有企業(yè)改革是中央宏觀決策部署下的地方實踐，是中央決策與地方實踐互相促動、形成良性雙重互動的過程。改革開放以來，中央鼓勵地方從實際出發(fā)，大膽進行改革嘗試，尊重地方的基礎性和試驗性作用。地方大膽地闖、大膽地試，形成豐富的局部實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)局部的理論突破，為國家層面的決策提供經(jīng)驗教訓。中央宏觀的簡政放權(quán)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點、推行產(chǎn)權(quán)制度改革、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改的改革，是在總結(jié)、提煉廣東清遠經(jīng)驗、深圳股份制試點、順德的產(chǎn)權(quán)制度、深圳探索國有資產(chǎn)管理體制的基礎上形成的國家層面的宏觀部署，進而推廣到全國。

國有企業(yè)怎樣與市場經(jīng)濟有機融合、公有制實現(xiàn)形式等重大理論創(chuàng)新是地方政府無力也無法做出的，必須是中央層面的最終“一錘定音”。1992年鄧小平南方談話，十四大確定社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，十四屆三中全會確定建立現(xiàn)代企業(yè)制度，十六屆三中全會強調(diào)大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，使“股份制”成為公有制的主要實現(xiàn)形式。中央的理論探索不斷深化，對地方國有企業(yè)改革起著方向性和決定性作用。地方國有企業(yè)改革所采取的試驗和糾錯戰(zhàn)略，實施的基本條件，是處在中央的有效調(diào)控之下。來自基層的“越軌”改革得到中央的默許，但實際上存在著某種行為的“底線”。深圳的股份制企業(yè)試點在80年代中后期開始探索，但當時“姓資姓社”的理論“底線”無法突破，探索局限于深圳、上海，直到90年代才開始成為國家的選擇。廣東國有企業(yè)改革既要貫徹中央決策的“一盤棋”，更應發(fā)揮地方的探索實踐和特色，以兩者的良性互動，繼續(xù)推動廣東國有企業(yè)改革不斷前進。