地方干部對省管縣改革的認知與判斷*

吳金群

地方干部對省管縣改革的認知與判斷*

吳金群

省管縣改革是我國理論界和實務界共同關(guān)注的重大議題。針對1000多名地方干部的問卷調(diào)查表明，地方干部已經(jīng)意識到，市管縣體制雖然促進了中心城市不斷壯大，但卻部分地以周邊縣（市）的犧牲為代價。然而，不同工作單位、不同地區(qū)、甚至不同性別的干部對省管縣改革的認知及對未來的判斷，依然存在較大的差異。

地方干部；省管縣；市管縣

近二十年來，省管縣改革已經(jīng)成為我國理論界和實務界共同關(guān)注的重大議題。相對來說，理論界的研究已經(jīng)汗牛充棟，而實務界的認知卻沒有被系統(tǒng)地揭示。本文通過對1000多名地方干部的問卷調(diào)查，較為客觀地展現(xiàn)了公共管理實踐者對省管縣改革及其未來的認知和判斷。

1 調(diào)查的背景與總體情況

基于市管縣體制弊端的日益凸顯、部分地區(qū)成功經(jīng)驗的榜樣示范、中央政策的漸進推動，以及政府層級扁平化的國際趨勢，全國各地紛紛開展省管縣改革的探索[1]P8-12。對于這場牽一發(fā)而動全身的體制改革，大部分學者和政府干部持歡迎態(tài)度[2][3]P150。雖有部分學者對省管縣改革的績效提出了一些否定意見[4][5][6][7][8][9][10]，但同時也有大量的實證研究證明了省管縣改革的積極作用和混合效應[11][12][13][14][15][16][17]。作為省管縣改革的直接當事人，市、縣干部到底如何看待這場改革？這不僅關(guān)系到實踐中的干部心理感受和工作滿意度，而且也因為將影響到干部們的施政行為，而關(guān)系到省管縣改革的未來。

浙江大學繼續(xù)教育學院是全國首批干部教育培訓基地，每年都有來自各省、直轄市和自治區(qū)數(shù)以萬計的地方干部參加培訓學習。近幾年來，筆者承擔幾十個培訓班的相關(guān)課程。本項調(diào)查就是筆者利用給政府干部培訓的機會，在課堂上完成的。一共發(fā)放問卷1280份，回收1150份，回收率為89.8%。其中，有效問卷1048份，有效率為91.1%。這些班級都以地級市為單位組織起來，所以對省管縣改革和市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的分析研究很有價值。管理培訓總體上以中青年干部為主，31-40歲的有323人（占30.9%），41-50歲的有623人（占59.6%）。樣本中的干部學歷大部分為本科（801人，占77.3%），其次為碩士（140人，占13.5%）。樣本中的男性干部（占81.0%）遠遠超過了女性干部（占19.0%），這與我國的后備干部培養(yǎng)和地方領(lǐng)導的性別比例基本一致。樣本涵蓋了我國東、中、西部7個省區(qū)的14個地級市。其中，浙江溫州（占21.76%）和河北廊坊（占21.66%）的樣本量相對較大。樣本中的地方干部主要在地級政府（579人，占55.4%）和縣級政府（308人，29.4%）工作。因為樣本中省級政府的干部人數(shù)太少（6人，占0.6%），所以雖在列表中呈現(xiàn)他們的統(tǒng)計分布，但基本不涉及對省級政府干部的認知分析。樣本中地方干部的行政級別以正科級（669人，占64.1%）和副處級（169人，占16.2%）為主。

在嚴格意義上，此次問卷調(diào)查不算科學的隨機抽樣。這些樣本似乎是被各地組織部門“選拔過”來參加培訓的，也好像是恰好筆者要去上課而“偶遇”的。但是，參加培訓的地方干部往往是干部隊伍的中堅力量；同時，筆者承擔的《公共管理新視野》是一門干部培訓的基礎(chǔ)課程，不存在業(yè)務的專門性或?qū)ο蟮倪x擇性。所以在學術(shù)研究上，這些被問卷調(diào)查的地方干部具有非常重要的樣本意義，與本項研究的目的也非常契合。需要說明的是，文中所有圖表都是利用SPSS軟件生成和繪制的。

2 地方干部對省管縣改革的基本認知

自1982年中共中央51號文件發(fā)出《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導縣體制的通知》以后，全國絕大部分地方都實施了市管縣體制改革。市管縣體制在很大程度上解決了社會轉(zhuǎn)型初期行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)的磨合問題，促進了區(qū)域市場的統(tǒng)一和規(guī)模經(jīng)濟的形成，精簡了政府機構(gòu)并提高了行政效率，避免了省縣之間長期虛實不定和缺乏法律主體地位的尷尬，加快了中國城市化的發(fā)展進程[18]。然而，支撐市管縣體制的政治經(jīng)濟條件的形成與變化，同時說明了它的成功與危機。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善，政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，市管縣體制正在越來越偏離其初始的目標。

下表1中的N表示響應人數(shù)，指選擇了本選項的人數(shù)，或者說是原始頻數(shù)。響應百分比指的是，在做出的所有選擇中，選擇該項的次數(shù)占總次數(shù)（總響應次數(shù)）的比例。個案百分比是指，選擇該項的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例。結(jié)果顯示：地方干部認為市管縣體制的主要優(yōu)點在于促進了中心城市不斷壯大（54.8%），實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展（40.4%），帶動了周邊縣域快速發(fā)展（31.3%）。地方干部認為市管縣體制提高了政府效率（19.1%）、確保了社會穩(wěn)定和諧（18.4%）的比例相對較低。值得注意的是，有19.0%的地方干部認為市管縣體制沒有任何優(yōu)點?？紤]到這一選項有些“絕對”，這個比例算是相當大了。令人疑惑的是，市管縣體制被理論界認為并沒有真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[19]，反而擴大了市縣之間的差距[20]，為什么還有那么多的地方干部認同那些所謂的優(yōu)點？這不能簡單地推論說地方干部被體制設(shè)計的初衷、以及與之相伴隨的政策宣傳蒙蔽了雙眼，而是必須對不同工作單位地方干部的態(tài)度做更加精細化的分析。

表1 市管縣體制的主要優(yōu)點（多選題）

表2、表3、表4、表5、表6、表7做了工作單位和每個優(yōu)點選項的交叉分析，結(jié)果表明：相對于縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，地級政府干部更加傾向于認為市管縣體制促進了中心城市不斷壯大、帶動了周邊縣域快速發(fā)展、實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高了政府管理效率、確保了社會穩(wěn)定和諧；相對于地級政府干部，縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多地認為市管縣體制沒有任何優(yōu)點。因為調(diào)查的樣本中地級政府干部（579人，占55.4%）比縣級政府干部（308人，29.4%）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（78人，7.5%）多，所以表1呈現(xiàn)出來的結(jié)果就完全可以理解了。

市管縣體制存在哪些缺點呢？下表8顯示：排在前四位的缺點分別是：加大了行政成本（77.2%）、增加

了地方層級（65.2%）、地級市壓縮了縣（市）的發(fā)展空間（50.7%）、地級市剝奪了縣（市）的大量資源（48.3%）。與表1呈現(xiàn)的較高比例干部認為市管縣體制實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展（40.4%）一致，認為市管縣體制擴大了城鄉(xiāng)差距的干部比例相對較低（20.6%）。有意思的是，從表1可見，54.8%的地方干部認為市管縣體制促進了中心城市不斷壯大，而表8顯示，有50.7%的地方干部認為地級市壓縮了縣（市）的發(fā)展空間，有48.3%的地方干部認為地級市剝奪了縣（市）的大量資源。這說明，地方干部已經(jīng)明確意識到，市管縣體制雖然促進了中心城市不斷壯大，但卻部分地以周邊縣（市）的犧牲為代價。表9、表10、表11顯示，不同層級政府的地方干部對地級市剝奪了縣（市）的大量資源、壓縮了縣（市）的發(fā)展空間、擴大了城鄉(xiāng)差距的認知存在較為明顯的差異。相對于縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，地級政府干部較為普遍地（超過50%）對這三個問題表示“不同意”。表12、表13顯示，地方干部對增加了地方層級、加大了行政成本的認知也存在一定的差異。雖然地級政府干部在總體上（超過60%）承認了市管縣體制增加了地方層級、加大了行政成本，但是相對于縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，地級政府干部表示“不同意”的比例依然更高。從表14可見，市管縣體制對中國憲法的背離[① 我國憲法第30條規(guī)定，全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。也就是說，地方政府一般實行省—縣—鄉(xiāng)三級。]①，大部分地方干部還沒有認識到?；蛘哒f，他們在實踐中根本就沒有意識到存在這個問題。這與中國地方干部強調(diào)中央政策執(zhí)行、忽視憲法法律規(guī)定的實際狀況是一致的。

表2 工作單位*促進了中心城市不斷壯大交叉表

表3 工作單位*帶動了周邊縣域快速發(fā)展交叉表

表4 工作單位*實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展交叉表

表5 工作單位*提高了政府管理效率交叉表

表6 工作單位*確保了社會穩(wěn)定和諧交叉表

表7 工作單位*沒有任何優(yōu)點交叉表

表8 市管縣體制的主要缺點（多選題）

表9 工作單位*地級市剝奪了縣(市)的大量資源交叉表

表10 工作單位*地級市壓縮了縣(市)的發(fā)展空間交叉表

表11 工作單位*擴大了城鄉(xiāng)差距交叉表

表12 工作單位*增加了地方層級交叉表

表13 工作單位*加大了行政成本交叉表

表14 工作單位*背離了憲法精神交叉表

下表15顯示，地方干部中有68.0%認為省管縣改革促進了縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，63.5%認為降低了行政成本，59.4%認為提高了行政效能。然而，認為省管縣改革推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的比例是36.8%，認為改進了省市縣府際關(guān)系的比例僅有19.0%。這說明，省管縣改革雖然已經(jīng)取得了一定的成績，但因為改革尚不徹底、配套工作沒跟上等諸多原因，省管縣的體制優(yōu)勢并沒有完全發(fā)揮出來。不僅如此，當前省管縣改革中還存在諸多問題（見表16）。地方干部認為最主要的問題依次是：財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)不配套（76.2%）、省市縣職責分工不明確（41.4%）、改革遇到的阻力很大（36.2%）、權(quán)力下放沒有到位（34.7%）、省級政府管理難度加大（33.1%）、垂直管理部門定位模糊（29.5%）、地級市對縣的支持減少（26.3%）、改革的法律保障欠缺（19.6%）、影響了中心城市發(fā)展（11.0%）。

表15 省管縣改革試點已取得的成果（多選題）

表16 省管縣改革試點中存在的主要問題（多選題）

調(diào)查表明（見表17），地方干部認為所在地區(qū)的市、縣政府間關(guān)系比較和諧的占53.6%，一般的占32.2%；認為非常和諧（6.4%）、不太和諧（6.7%）和很不和諧（1.2%）的比例相對較少。這說明，地方干部對當前市縣政府間關(guān)系的評價不是太好，也不是太壞，而是總體上還可以。如果分地區(qū)來看（見表18），浙江金華、浙江溫州、廣東湛江、內(nèi)蒙古包頭等地對當前市縣政府間關(guān)系的評價相對較低，而山東青島、河北廊坊、河南商丘、內(nèi)蒙古通遼、安徽黃山等地對當前市縣政府間關(guān)系的評價相對較高。這與當?shù)厥欠褚呀?jīng)開展省管縣改革或改革的具體進展之間沒有簡單的線性關(guān)系。比如，浙江的省管縣改革走在全國前列，但因為改革依然主要局限于財政體制或?qū)h（市）的放權(quán)，導致行政體制與財政體制的扭曲、省市縣之間的職責不清等多種問題，所以地方干部對當前的市縣關(guān)系并不滿意。一些省管縣改革進展相對緩慢的地區(qū)如山東、河北等地，因為體制改革過渡期可能出現(xiàn)的問題還沒有充分暴露，地方干部對當前的市縣關(guān)系評價反而更高。當然，同一省區(qū)之內(nèi)的不同地級市也會存在明顯的差別。比如浙江的舟山，因為地理位置和國家海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)的關(guān)系，對省管縣改革的呼聲就遠遠不如浙江金華和溫州來得高，對當前市縣政府間關(guān)系的評價也相對較為寬容。

表17 所在地區(qū)市、縣政府間關(guān)系

表18 任職地區(qū)*所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系交叉表

表19 性別*所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系交叉表

表20 秩

表21 檢驗統(tǒng)計量a,b

表22 工作單位*所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系交叉表

表23 秩

表24 檢驗統(tǒng)計量a,b

有意思的是，由性別*所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系交叉表發(fā)現(xiàn)（見表19），女性干部比男性干部更傾向于做出比較和諧或非常和諧的評價。利用多個獨立樣本的非參數(shù)檢驗，發(fā)現(xiàn)性別與對所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系和諧程度的判斷，存在顯著的相關(guān)性（見表20、表21）。

由工作單位*所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系的交叉表可見（表22），地級政府干部認為所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系比較和諧與非常和諧的比例遠遠高于縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。也就是說，地級政府作為市管縣體制的主要獲益者，對當前市縣政府間關(guān)系的滿意度相對較高。而縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在總體上已經(jīng)產(chǎn)生了對地級市的離心傾向，因而對當前市縣政府間關(guān)系的滿意度相對較低。經(jīng)過多個獨立樣本的非參數(shù)檢驗，發(fā)現(xiàn)工作單位與對所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系和諧程度的判斷，存在顯著的相關(guān)性（見表23、表24）。

由行政級別*所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系的交叉表可見（表25），正處級和副處級干部對市縣政府間關(guān)系的判斷，要比正科級和副科級干部的判斷樂觀得多。經(jīng)過多個獨立樣本的非參數(shù)檢驗，發(fā)現(xiàn)行政級別與對所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系和諧程度的判斷，存在顯著的相關(guān)性（見表26、表27）。因為樣本中的處級干部大部分來自地級政府，所以這一結(jié)論與工作單位對所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系判斷的影響，在邏輯上一致的。

在問及有沒有必要開展全面的省管縣改革時，60.0%的地方干部認為非常有必要；11.3%的地方干部認為沒必要，財政省管縣就可以了；22.4%的地方干部認為沒必要，權(quán)力下放就可以了；1.7%的地方干部認為根本不必要；另有4.7%的地方干部認為無所謂（見表28）。由工作單位*有必要開展全面的省管縣改革嗎交叉表可見（表29），縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為非常有必要進行全面省管縣改革的比例遠遠高于地級政府干部，而地級政府干部則更多地選擇了“沒必要，財政省管縣就可以了”或者“沒必要，權(quán)力下放就可以了”?？紤]到樣本中的地級政府干部（579人，占55.4%）比縣級政府干部（308人，29.4%）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（78人，占7.5%）都多，仍然有60.0%的地方干部認為非常有必要進行全面的省管縣改革，說明省管縣改革已經(jīng)成為“人心所向”。

表25 行政級別*所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系交叉表

表26 秩

表27 檢驗統(tǒng)計量a,b

在問及有沒有必要開展全面的省管縣改革時，60.0%的地方干部認為非常有必要；11.3%的地方干部認為沒必要，財政省管縣就可以了；22.4%的地方干部認為沒必要，權(quán)力下放就可以了；1.7%的地方干部認為根本不必要；另有4.7%的地方干部認為無所謂（見表28）。由工作單位*有必要開展全面的省管縣改革嗎交叉表可見（表29），縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為非常有必要進行全面省管縣改革的比例遠遠高于地級政府干部，而地級政府干部則更多地選擇了“沒必要，財政省管縣就可以了”或者“沒必要，權(quán)力下放就可以了”?？紤]到樣本中的地級政府干部（579人，占55.4%）比縣級政府干部（308人，29.4%）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（78人，占7.5%）都多，仍然有60.0%的地方干部認為非常有必要進行全面的省管縣改革，說明省管縣改革已經(jīng)成為“人心所向”。

如果要進行全面的省管縣改革，應該如何推進呢？表30顯示，63.0%的地方干部認為應該根據(jù)各地條件逐步推進；18.7%的地方干部認為應該全國統(tǒng)一推進；17.8%的地方干部認為應該中央總體推動，但容許個別省份例外；0.6%的地方干部提出應該拒絕改革。雖然有接近2/3的地方干部同意根據(jù)各地條件逐步推進，符合理論研究的一般預期[21]，但是超過1/3的地方干部認為應該全國統(tǒng)一推進或由中央總體推動，說明經(jīng)過一段時間的各地碎片化改革，地方干部對省管縣改革的頂層設(shè)計有了較強的需求。

表28 有必要開展全面的省管縣改革嗎

表29 工作單位*有必要開展全面的省管縣改革嗎交叉表

表30 如果要進行全面的省管縣改革，您認為應該

全面省管縣的改革，需要滿足一定的條件。調(diào)查表明（見表31），地方干部比較看重的條件依次為：改革共識要達成（65.4%）、試點經(jīng)驗要積累（51.2%）、管理幅度要適當（50.9%）、經(jīng)濟基礎(chǔ)要具備（48.0%）、主要領(lǐng)導要重視（46.8%）、技術(shù)保障要到位（29.2%）。

具體到對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷（見表32），地方干部中認為非常成熟的占7.2%，比較成熟的占35.6%，一般的占37.0%，不太成熟的占18.1%，很不成熟的占2.0%。可見在總體上，地方干部對改革現(xiàn)實條件的判斷在謹慎中帶點樂觀或者在樂觀中依然保持謹慎。

調(diào)查表明，不同的任職地區(qū)、工作單位、行政級別，甚至不同的性別、學歷對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷都存在明顯的差異。這說明，地方干部的不同角色和身份，會在很大程度上影響到他們對客觀事物的主觀認知。

由任職地區(qū)*所在省份開展全面省管縣改革條件交叉表可見（表33），浙江金華、溫州、嘉興和舟山的地方干部認為所在省份開展全面省管縣改革條件的成熟程度相對較高，而河南商丘、漯河和鄭州、內(nèi)蒙古包頭和通遼、安徽安慶和黃山等地的地方干部認為所在省份開展全面省管縣改革條件的成熟程度相對較低。

由工作單位*所在省份開展全面省管縣改革條件交叉表可見（表34），縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷，比地級政府的干部要樂觀得多。根據(jù)表35、表36的非參數(shù)檢驗結(jié)果，工作單位與所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷，存在顯著的相關(guān)性。這反映了縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對加快推進省管縣改革的迫切渴望。

表31 全面省管縣改革的主要條件（多選題）

表32 您所在省份開展全面省管縣改革的條件

表33 任職地區(qū)*所在省份開展全面省管縣改革條件交叉表

由行政級別*所在省份開展全面省管縣改革條件交叉表可見（表37），廳局級干部和科級干部對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷，明顯比處級干部要樂觀。根據(jù)表38、表39的結(jié)果，行政級別與所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷，存在顯著的相關(guān)性。因為樣本中的處級干部大部分都來自于地級市，所以這個結(jié)果跟工作單位對所在省份開展全面省管縣改革條件判斷的影響，在邏輯上是一致的。

由性別*所在省份開展全面省管縣改革的條件交叉表可見（表40），男性干部比女性干部對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷，要樂觀得多。而且，根據(jù)表41、表42的非參數(shù)檢驗結(jié)果，不同性別對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷，在統(tǒng)計上呈現(xiàn)出顯著的差異。

由學歷*所在省份開展全面省管縣改革的條件交叉表可見（表43），除了高中或以下學歷的兩個樣本之外，學歷越低越傾向于認為所在省份開展全面省管縣改革的條件比較成熟或非常成熟。根據(jù)表44、表45的非參數(shù)檢驗結(jié)果，不同學歷對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷，在統(tǒng)計上有顯著w

表34 工作單位*所在省份開展全面省管縣改革的條件交叉表

表35 秩

表36 檢驗統(tǒng)計量a,b

表37 行政級別*所在省份開展全面省管縣改革的條件交叉表

如果要推進全面的省管縣改革，需要做好哪些配套工作？表46顯示：地方干部的選擇依次是：下放管理權(quán)限（71.0%）、調(diào)整行政區(qū)劃（64.9%）、轉(zhuǎn)變政府職能（61.4%）、改革干部制度（58.6%）、統(tǒng)一干部思想（41.7%）、修改法律法規(guī)（17.8%）。相對來說，地方干部對管理權(quán)限、行政區(qū)劃、政府職能、干部制度更為關(guān)心，而對相關(guān)法律法規(guī)的修改卻沒有引起足夠的重視。實際上，我國現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定了省管縣體制，但三十多年的地方實踐使得許多法律法規(guī)被鎖定在市管縣體制之中，比如規(guī)定“經(jīng)設(shè)區(qū)的市批準……”。地方干部對憲法和法律的關(guān)注不夠，在前文對市管縣體制的主要缺點（表8）、省管縣改革試點中存在的主要問題（表16）的問答中已可見一斑。

表38 秩

表39 檢驗統(tǒng)計量a,b

表40 性別*所在省份開展全面省管縣改革的條件交叉表

表41 秩

表42 檢驗統(tǒng)計量a,b

表43 學歷*所在省份開展全面省管縣改革的條件交叉表

3 地方干部對省管縣改革未來的判斷

縱觀2005年以來的政策文本和領(lǐng)導講話可以發(fā)現(xiàn)，中央一直在漸進有序地推動省管縣改革。特別是2012年黨的十八大報告進一步指出，“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”，再次給省管縣改革明確了未來方向。當前，省管縣改革已成為推動縣域發(fā)展實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要舉措，減少行政層級提高行政效能的迫切需要，消除城市泛化促進合理布局的關(guān)鍵手段。

從表47可見，53.9%的地方干部認為，理想的政府層級是中央—省—縣—鄉(xiāng)四級，即省管縣體制；22.6%的地方干部認為，理想的政府層級應該是中央—省—縣三級，這不僅意味著要進行省管縣改革，還要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；11.8%的地方干部認為，應該保留現(xiàn)在的中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級結(jié)構(gòu)；另有9.1%的地方干部同意壓縮行政層級，但主張保留地級市而取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即中央—省—市—縣四級結(jié)構(gòu)。也就是說，主張保留現(xiàn)狀的地方干部比例只有11.8%，而主張壓縮行政層級的比例達到85.6%。

表44 秩

表45 檢驗統(tǒng)計量a,b

表46 全面省管縣改革的主要條件（多選題）

表47 理想的政府層級

表48 性別*所在省份開展全面省管縣改革的條件交叉表

然而，不同的性別對理想政府層級的判斷呈現(xiàn)出了明顯的差異（見表48）。女性干部主張保留目前的中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級結(jié)構(gòu)的比例（20.6%）遠遠高于男性干部（9.9%），而主張中央—省—縣—鄉(xiāng)四級結(jié)構(gòu)（省管縣，取消地級市）的比例（41.2%）遠遠低于男性干部（56.9%）。同時，女性干部（15.5%）也比男性干部（7.7%）更多地選擇中央—省—市—縣四級結(jié)構(gòu)（保留市管縣，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。女性干部的選擇似乎與地級政府干部的選擇有些類同，那會不會是因為樣本中的女性干部更多地來自地級市而導致的呢？由性別*工作單位交叉表可見（表49），雖然女性干部工作于地級政府的比例（58.4%）略高于男性干部（55.1%），男性干部工作于縣級政府的比例（30.5%）稍高于女性干部（22.8%）。但是，經(jīng)過無序分類變量的卡方檢驗，發(fā)現(xiàn)差異并不顯著（見表50）。

這一狀況與前文所述的女性對當前市縣政府間關(guān)系的滿意度相對較高（表19、表20、表21）、女性對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷比較悲觀（表40、表41、表42）的結(jié)論在邏輯上是一致的。因為女性更多地認為當前的市縣政府間關(guān)系比較和諧或非常和諧，所以相對來說沒有產(chǎn)生省管縣改革的迫切需求，對省管縣改革條件的判斷也不那么樂觀。而男性對當前的市縣政府間關(guān)系的判斷相對悲觀，所以更多地產(chǎn)生了對進一步推動省管縣改革的迫切需求，同時也更多地認為當前的改革條件已經(jīng)比較成熟或非常成熟。

表49 性別*所在省份開展全面省管縣改革的條件交叉表

表50 卡方檢驗

表51 工作單位*理想的政府層級交叉表

由工作單位*理想的政府層級交叉表可見（表51），不同工作單位的地方干部對理想政府層級的判斷也呈現(xiàn)出了明顯的差異。相對來說，地級政府干部（17.3%）比縣級政府干部（5.2%）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（2.6%）更多地選擇保留中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級結(jié)構(gòu)。縣級政府干部（71.2%）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（80.5%）比地級政府干部（42.0%）更多地選擇中央—省—縣—鄉(xiāng)四級結(jié)構(gòu)（省管縣）。對于取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中央—省—市—縣四級結(jié)構(gòu)或中央—省—縣三級結(jié)構(gòu)，地級政府干部則比縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加偏愛。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，他們最渴望的是取消地級政府（80.5%），而不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（22.6%）。所以，地方干部大都傾向于認為自己所在的政府層級是不能取消的。需要說明的是，因為樣本中的地方干部在各層級的分布并不均衡，所以表51只列出行的百分比，而沒有列出列的百分比。如果列出列的百分比，樣本量相對較大的政府層級，就會顯示在很多選項中都占有比較高的比例，從而失去比較的意義。

市縣協(xié)調(diào)發(fā)展是省管縣改革的本質(zhì)要求[22]。在市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的策略選擇上，地方干部的排序依次為（見表52）：大都市戰(zhàn)略和縣政改革協(xié)調(diào)并舉，實現(xiàn)“強市活縣”（47.0%）；弱化市縣之間政治和行政聯(lián)系，充分發(fā)揮市場機制的作用（43.0%）；建立市縣之間的契約體系，合作提供區(qū)域公共服務（29.0%）；在市縣分治的基礎(chǔ)上，組建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會（25.2%）；強化市縣上下級管理，利用政治和行政力量進行關(guān)系協(xié)調(diào)（12.7%）。很明顯，地方干部對“強市”和“活縣”的協(xié)調(diào)并舉是最為認同的。這意味著，相應的政策設(shè)計應該成為未來工作的重點。同時，強調(diào)弱化市縣之間政治和行政聯(lián)系、充分發(fā)揮市場機制作用的比例（43.0%），遠遠超過了選擇強化市縣上下級管理、利用政治和行政力量進行關(guān)系協(xié)調(diào)的比例（12.7%）。這說明，地方干部在總體上比較認同用市場的力量而不是行政的力量來協(xié)調(diào)市縣之間的關(guān)系。另外，因為缺乏相關(guān)的實踐經(jīng)驗，地方干部對通過建立市縣之間的契約體系來合作提供區(qū)域公共服務（29.0%），或在市縣分治基礎(chǔ)上組建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會（25.2%）的認識還不是特別充分。

表52 市、縣應如何實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展（多選題）

表53 所在省份將在多長時間內(nèi)完成全面省管縣改革

表54 全國范圍將在多長時間完成全面省管縣改革

下表53顯示，地方干部中有47.4%認為所在省份可以在6-10年內(nèi)完成全面的省管縣改革，25.0%的地方干部認為所在省份可以在5年之內(nèi)完成全面的省管縣改革，16.2%的地方干部認為所在省份可以在11-15年之內(nèi)完成全面的省管縣改革，6.9%的地方干部認為所在省份可能需要16年以上完成全面的省管縣改革，4.5%的地方干部認為所在省份不可能完成全面的省管縣改革。而根據(jù)表54的結(jié)果，認為可以在5年之內(nèi)完成全國范圍的全面省管縣改革的只有7.7%，認為可以在6-10年之內(nèi)完成全國范圍的全面省管縣改革的只占34.1%，認為需要11-15年完成全國范圍的全面省管縣改革的有32.0%，認為需要16年以上完成全國范圍的全面省管縣改革的有20.1%，另有6.1%的地方干部認為不可能在全國范圍完成全面的省管縣改革。對比表53和表54可以發(fā)現(xiàn)，地方干部對所在省份完成全面省管縣改革的預期比在全國范圍完成全面省管縣改革的預期要相對樂觀。

如果按照任職地區(qū)來看（見表55），浙江嘉興、浙江金華、浙江溫州、廣東湛江、河南鄭州、河南商丘、河北廊坊、安徽安慶等地對所在省份完成全面省管縣改革的預期時間相對較短，而浙江舟山、山東青島、安徽黃山、內(nèi)蒙古包頭、內(nèi)蒙古通遼等地對所在省份完成全面省管縣改革的預期時間相對較長。這說明了地方干部對各自省份全面省管縣改革完成時間的預期存在較大的差別。對比表56可以發(fā)現(xiàn)，作為省管縣改革的先行地區(qū)，浙江嘉興、金華、溫州、舟山的地方干部雖然對本省的預期比較樂觀，但對全國的預期卻比其他地區(qū)的地方干部更為悲觀。相對來說，河南鄭州、河南商丘、內(nèi)蒙古包頭、內(nèi)蒙古通遼、河北廊坊、安徽安慶等地的地方干部對全國完成全面省管縣改革的預期比較樂觀。

如果按照工作單位來看（見表57），縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對所在省份完成全面省管縣改革的預期時間明顯比地級政府干部樂觀。獨立樣本的非參數(shù)檢驗（表58、表59）表明，這些預期時間的差異在統(tǒng)計上具有顯著性。與此類似，縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對在全國范圍內(nèi)完成全面省管縣改革的預期時間也比地級政府干部樂觀（表60）。獨立樣本的非參數(shù)檢驗（表61、表62）表明，這些預期時間的差異在統(tǒng)計上也具有顯著性。這些結(jié)果說明，相對于地級政府干部而言，縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅對省管縣改革更充滿期待，而且也更加相信全面的省管縣改革能夠在較短的時間內(nèi)取得成功。

4 主要結(jié)論

地方干部已明確意識到，市管縣體制雖然促進了中心城市不斷壯大，但卻部分地以周邊縣（市）的犧牲為代價。然而，地級政府干部依然傾向于保留市管縣體制，而縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則傾向于推進省管縣改革。地方干部對當前市縣政府間關(guān)系的評價，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。性別、工作單位與對所在地區(qū)市縣政府間關(guān)系和諧程度的判斷，都存在顯著的相關(guān)性。不同性別、不同工作單位的地方干部對理想政府層級的判斷也呈現(xiàn)明顯的差異。女性干部的選擇與地級政府干部的選擇有些類同，但這不是因為樣本中的女性干部主要工作于地級政府導致的。雖然超過3/5的地方干部認為，應該根據(jù)各地條件逐步推進省管縣改革，但也有超過1/3的地方干部認為應該全國統(tǒng)一推進或由中央總體推動，這說明地方干部對省管縣改革的頂層設(shè)計已有較強的需求。不同的任職地區(qū)、工作單位、行政級別，甚至不同的性別、學歷對所在省份開展全面省管縣改革條件的判斷都存在明顯的差異。在市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的策略選擇上，地方干部比較認同用市場的力量而不是行政的力量?？傮w上，地方干部對所在省份完成省管縣改革的預期要比在全國范圍完成省管縣改革的預期相對樂觀，但也存在地區(qū)差異。相對于地級政府干部而言，縣級政府干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加相信省管縣改革能夠在較短的時間內(nèi)取得成功。另外，大部分地方干部并沒有認識到市管縣體制對中國憲法的背離。這與中國地方干部強調(diào)中央政策執(zhí)行、忽視憲法法律規(guī)定的實際狀況是一致的。同樣，在改革的配套工作方面，地方干部對管理權(quán)限、行政區(qū)劃、政府職能、干部制度更為關(guān)心，而對相關(guān)法律法規(guī)的修改卻不夠重視。

表55 任職地區(qū)*所在省份完成全面省管縣改革的預期時間交叉表

表56 任職地區(qū)*全國完成全面省管縣改革的預期時間交叉表叉表

表57 工作單位*所在省份完成全面省管縣改革的預期時間交叉表

表58 秩

表59 檢驗統(tǒng)計量a,b

表61 秩

表62 檢驗統(tǒng)計量a,b

表60 工作單位*全國完成全面省管縣改革的預期時間交叉表

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責任編輯：王凌宇

The reformation of province administrating counties is a big issue under discussion in China. The questionnaire survey from more than one thousand local cadres displays that most of local cadres realize the system of city administrating counties promotes the development of prefecture-level cities, but in a way sacrifices those administrated counties. However, there are existing biggish diffences about the cadres’s cognition and judgement for the reformation of province administrating counties from different work units, different regions and even deffernt genders.

local cadre; province administrating counties; city administrating counties.

C912

A

1674-4144（2017）-06-24（18）

吳金群，浙江大學公共管理學院副教授、博士生導師，經(jīng)濟學博士。

國家社科基金項目“省管縣改革后我國市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)與運行機制研究”（13CGL107）。