“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保護(hù)

摘 要：“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化改造是保證經(jīng)營(yíng)權(quán)人合法權(quán)利，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；F(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化改造的立法工作應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律框架下，結(jié)合各地實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)，在處理好農(nóng)村集體、農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)權(quán)業(yè)者之間關(guān)系的同時(shí)，注重對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，以穩(wěn)定預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：土地改革；三權(quán)分置；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；物權(quán)改造；經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)

農(nóng)村土地制度改革是全面深化改革的重要一環(huán)。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（下稱《意見》），確立了農(nóng)村土地制度改革“三權(quán)分置”的政策方向。所謂“三權(quán)分置”就是在農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分立為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置并行?！叭龣?quán)分置”改革不僅有利于明細(xì)土地權(quán)屬關(guān)系、保護(hù)各方權(quán)益，更是“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”的重要舉措。

針對(duì)“三權(quán)分置”中從農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)及其保障，《意見》進(jìn)一步指出，“賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。”從政策性文件的表述看，經(jīng)營(yíng)權(quán)具有比較明顯的用益物權(quán)性質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，必須將經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立為《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（下稱《物權(quán)法》）上的用益物權(quán)。[1]以上述觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，本文將進(jìn)一步討論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的法律理論障礙以及其解決辦法，并進(jìn)一步提出經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保護(hù)方面的立法建議。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的法律理論障礙及其解決辦法

在三權(quán)分置模式下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利來源有兩種模式：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接源自農(nóng)村土地集體所有權(quán)，是在所有權(quán)上設(shè)置的用益物權(quán)，在理論上并無障礙；二是源自農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種模式下承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的并存有悖于“物權(quán)的排他效力”。物權(quán)的排他效力指物權(quán)人對(duì)其公示的物權(quán)享有對(duì)抗一切第三人的絕對(duì)性權(quán)利，即同一標(biāo)的物上不允許存在兩個(gè)或兩個(gè)以上不相容的物權(quán)同時(shí)存在。[2]土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都是以占有為內(nèi)容的用益物權(quán)，從而造成“一物兩權(quán)”，有違“物權(quán)的排他效力”，從而造成了物權(quán)法理論自洽性的問題。

要跨過上述理論障礙，就要回到事實(shí)層面，重新認(rèn)識(shí)物的占有的事實(shí)狀態(tài)。在事實(shí)層面，對(duì)特定物的占有是有空間和時(shí)間兩個(gè)維度的。傳統(tǒng)民法物權(quán)理論，囿于技術(shù)和認(rèn)知的局限，往往只重視從空間維度對(duì)物權(quán)進(jìn)行劃分，而忽視了時(shí)間維度。而近代民法物權(quán)理論的發(fā)展則突破的傳統(tǒng)理論的局限，將占有做了時(shí)間維度和空間維度的綜合評(píng)價(jià)。德國(guó)《住宅所有權(quán)法》所規(guī)定的住宅分時(shí)居住權(quán)制度，從住宅的時(shí)間維度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)特定住宅的分時(shí)段所有或使用。即不同的權(quán)利主體在不同的時(shí)間段，分別享有對(duì)某一特定房屋的所有權(quán)或使用權(quán)，而該使用權(quán)是物權(quán)形態(tài)的權(quán)利。權(quán)利人在不同時(shí)段都能實(shí)現(xiàn)對(duì)客體的排他占有，從而實(shí)現(xiàn)“物權(quán)的排他效力”。

他山之石可以攻玉，我國(guó)在對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)塑造的立法中，可以借鑒外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，引入分時(shí)段用益物權(quán)制度。具體來說，在農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即分立，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期間，農(nóng)戶不行使土地承包權(quán)；在經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后且不再續(xù)期，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即恢復(fù)行使。換句話說，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源為農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，將土地承包權(quán)虛化，待經(jīng)營(yíng)權(quán)到期且不再續(xù)期，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)恢復(fù)為完滿狀態(tài)。上述分時(shí)段用益物權(quán)制度不僅可以有效解決物權(quán)法上的理論障礙問題，而且有利于維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益，符合農(nóng)村土地改革方向。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保護(hù)

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)及經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的意義

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)被《物權(quán)法》定性為用益物權(quán)。在“三權(quán)分置”的政策設(shè)計(jì)下，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出的農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，其法律性質(zhì)自然應(yīng)當(dāng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相一致，被定性為用益物權(quán)。然而，由于法律的調(diào)整尚需時(shí)間，實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)都不是物權(quán)形式的。

其一，以“四川崇州模式”為代表的，由農(nóng)民將土地租賃給經(jīng)營(yíng)者的，以租賃形式實(shí)現(xiàn)的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》（下稱《合同法》）關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定，承租人根據(jù)租賃合同占有、使用耕地，并與出租人分享土地收益，不需要不動(dòng)產(chǎn)登記與租賃合同公證，但是囿于物權(quán)法定的特性，其獨(dú)立轉(zhuǎn)讓、設(shè)立抵押仍然存在法律風(fēng)險(xiǎn)。其二，以“珠三角模式”、“上海松江模式”和“重慶巴南模式”為代表的農(nóng)村集體將土地集中，由農(nóng)村村集體統(tǒng)一處理土地。然而，此種模式中，如何有效落實(shí)《意見》中關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的規(guī)定尚需要進(jìn)一步探索，并通過立法形式加以確認(rèn)。[3]

經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化改造，對(duì)比于現(xiàn)有的以債權(quán)形式存在的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”主要有如下優(yōu)勢(shì)：一是，經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，可以突破《合同法》第二百一十四條，關(guān)于租賃合同的合同期限二十年上限的規(guī)定，保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利人在更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定地享有權(quán)利，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的投資以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為實(shí)現(xiàn)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供穩(wěn)定的法律支持。二是，經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，可以排除現(xiàn)階段債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)在買賣交易、抵押環(huán)節(jié)中的法律風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化和提升經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易的能力。債權(quán)具有相對(duì)性，物權(quán)具有絕對(duì)性。經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化后能完整適用《物權(quán)法》保護(hù)物權(quán)和物權(quán)交易的一系列規(guī)定，從而使經(jīng)營(yíng)權(quán)既安全穩(wěn)定，又充滿市場(chǎng)活力。需要指出的是，基于《物權(quán)法》物權(quán)法定原則的規(guī)定，物權(quán)必須由法律規(guī)定加以確立。因此，經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化也必須通過修改《物權(quán)法》或者制定《民法典》物權(quán)編加以實(shí)現(xiàn)。

（二）經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的法律規(guī)則設(shè)置

經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，應(yīng)當(dāng)依照物權(quán)的基本要素，從權(quán)利的定義、權(quán)利主體、權(quán)利的內(nèi)容和權(quán)利的產(chǎn)生、消滅以及權(quán)利的期限等幾個(gè)方面，綜合考慮實(shí)踐情況，嚴(yán)格落實(shí)中央政策要求，才能兼顧好農(nóng)民、集體和經(jīng)營(yíng)者利益，更進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。

首先，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從法律性質(zhì)上應(yīng)屬于用益物權(quán)。根據(jù)用益物權(quán)的相關(guān)概念出發(fā)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義可以表述為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)農(nóng)村集體所有的土地享有的占有、使用和收益的權(quán)利，經(jīng)營(yíng)權(quán)人有利用土地從事種植、養(yǎng)殖生產(chǎn)的權(quán)利”。

其次，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體應(yīng)為一般主體，即自然人、法人或非法人組織。在這里需要強(qiáng)調(diào)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不應(yīng)設(shè)置前置條件，無論經(jīng)營(yíng)權(quán)主體是否具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，都不影響其權(quán)利的取得和行使。至于有無農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的問題，只要經(jīng)營(yíng)權(quán)主體合法取得經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在不改變土地規(guī)劃用途的法定條件下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力并非經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的前置要件。

第三，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，除了具有用益物權(quán)的一般屬性，即占有、使用、收益的權(quán)利內(nèi)容外，在對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)改造中，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)其在權(quán)利存續(xù)期間可繼承、可轉(zhuǎn)讓、可抵押的屬性。只有強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性，才能更加有利于其在市場(chǎng)中的流動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。另外，在保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確權(quán)屬人可以將土地出租，以便于資源的有效配置。

第四，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有期限的物權(quán)，那么在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)當(dāng)是有期限的物權(quán)。根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，目前以債權(quán)形式存在的農(nóng)地租賃合同最長(zhǎng)期限是二十年。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的最終目的是穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)與預(yù)期，所以說土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限勢(shì)必突破債權(quán)合同二十年最長(zhǎng)期限的限制。筆者建議參考現(xiàn)行《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的規(guī)定，設(shè)置與其相同的期限。

第五，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立與消滅。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以登記作為其生效的要件，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立同樣應(yīng)當(dāng)遵從不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立的一般規(guī)定。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在登記后，即取得公示公信效力。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅，除了自然原因消滅（如滄海桑田導(dǎo)致權(quán)利客體滅失）和法定原因消滅（如征收）外，因“期限屆滿而消滅”的問題需要特別加以研究。由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的長(zhǎng)期固定資產(chǎn)投入與經(jīng)營(yíng)，土地相應(yīng)地有所增值，簡(jiǎn)單規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿即消滅，顯然不利于經(jīng)營(yíng)權(quán)人長(zhǎng)期投資。因此，可以參考保護(hù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)立法上的做法，規(guī)定“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！崩m(xù)期費(fèi)用可以參照地方物價(jià)管理部門發(fā)布的指導(dǎo)價(jià)確定。

參考文獻(xiàn)：

[1]李寧，張然，仇童偉，王舒娟.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷中的結(jié)構(gòu)細(xì)分與“三權(quán)分置”改革[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2017，（1）：65-66.

[2]申衛(wèi)星.民法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：206.

[3]黨國(guó)英.農(nóng)地“三權(quán)分置”改革究竟是什么意思？[N].新京報(bào)，2016-06-09（A2）.

作者簡(jiǎn)介：

趙煜（1983.8～ ），男，漢族，天津市人，天津市山佳醫(yī)藥科技有限公司，學(xué)士，民商法方向。