對網(wǎng)約車車輛準入法律問題的分析

摘 要：雖然《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》就網(wǎng)約車的車輛準入問題留給了地方政府較大的發(fā)揮空間，但是地方政府必須在法律的約束下行使立法權(quán)。根據(jù)我國《立法法》《行政許可法》的規(guī)定，地方政府既沒有為網(wǎng)約車車輛準入新設(shè)限制條件的權(quán)利，也沒有設(shè)置網(wǎng)約車車輛準入數(shù)量的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車；行政許可法；立法法

網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車的簡稱，是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)晶。為了規(guī)制這種新興的互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟，2016年7月28日，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），同時，交通部、公安部、國家質(zhì)檢總局等部門也頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》兩文件的出臺，標志著我國初步形成網(wǎng)約車中央監(jiān)管框架。2016年8月交通部就貫徹落實《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》發(fā)出通知，要求各城市交通運輸部門要在城市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以兩個文件為依據(jù)，結(jié)合地方實際，3個月內(nèi)完成實施細則的制定工作。截止至2017年6月，全國已經(jīng)有91個城市正式公布了網(wǎng)約車管理實施細則。從當前我國各地城市的網(wǎng)約車管理實施細則的具體內(nèi)容來看，在網(wǎng)約車車輛準入的規(guī)制方面主要圍繞著以下兩個問題存在爭論：①地方網(wǎng)約車管理實施條例對網(wǎng)約車車輛準入條件的限定是否合理；②要不要對網(wǎng)約車車輛準入實施數(shù)量管理。

一、網(wǎng)約車車輛準入條件存在的法律問題

對于網(wǎng)約車車輛準入的條件《暫行辦法》的具體規(guī)定是：①7座及以下乘用車，②安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報警裝置，③車輛技術(shù)性能符合運營安全相關(guān)標準要求。并且還規(guī)定了車輛的具體標準和營運要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的發(fā)展原則，結(jié)合本地實際情況確定。由此可見，《暫行辦法》對網(wǎng)約車車輛的準入并沒有設(shè)定過高的條件，而是放權(quán)于地方政府為網(wǎng)約車的車輛準入結(jié)合地方實際增設(shè)其他條件。但是，地方政府對網(wǎng)約車的車輛準入設(shè)定限制條件面臨著諸多的限制。《行政許可法》第十六條第四款規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件?！庇纱丝梢姡胤秸畬W(wǎng)約車車輛準入條件進行規(guī)定時只能對《暫行辦法》規(guī)定的網(wǎng)約車車輛準入條件進行解釋，而不能提高網(wǎng)約車車輛準入的門檻，更不得增設(shè)其他違反上位法的其他條件。

日前，地方網(wǎng)約車實施細則對網(wǎng)約車車輛準入條件的規(guī)定所引起的爭議主要集中在“7座以及下乘用車”的解釋與限定上。《中山市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則（暫行）》中要求“取得中山市機動車行駛證的7座及以下乘用車”并且還要求“機動車銷售發(fā)票金額不低于13萬元”。一種觀點認為《暫行規(guī)定》明確要求網(wǎng)約車車輛為“7座及以下乘用車”，針對這項具體規(guī)定也就只能圍繞什么是“乘用車”等概念進行解釋，而不能規(guī)定網(wǎng)約車車輛限于“7座及以下單價13萬元以上乘用車”。如果將網(wǎng)約車車輛限于單價13萬元以上乘用車，就是與上位法抵觸。該觀點主要依據(jù)于上文所提到的《行政許可法》第十六條第四款以及最高人民法院的司法觀點“上位法規(guī)定的適用條件一般就行政事項的范圍進行了規(guī)定，如果下位法對適用條件進行增高或者限縮，顯然目的在于擴大自己的權(quán)限或者縮小自己的行政義務(wù)，此時可以判斷為與上位法相抵觸”。另一種觀點認為，國務(wù)院第412號令《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》設(shè)立了對出租汽車經(jīng)營、車輛運營和駕駛員資格行政許可事項。并且交通運輸部等七部委《60號部令》明確要求城市人民政府可以結(jié)合實際情況規(guī)定相關(guān)的準入條件。所以對網(wǎng)約車車輛的準入要求“7座及以下單價13萬元以上乘用車并取得中山市機動車行駛證”是合法合理的。但是這兩種觀點都忽視了重要的一點：《行政許可法》第十五條第二款明確規(guī)定“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場?！辈⑶以?016年國務(wù)院新發(fā)布實施的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》中也明確規(guī)定“不得設(shè)置不合理和歧視性的準入條件，不得限制外地商品、服務(wù)進入本地市場等”。網(wǎng)約車車輛準入條件中要求具有中山市機動車行駛證的規(guī)定，簡化了中山市對網(wǎng)約車車輛管理的同時卻違背了平等原則。

二、網(wǎng)約車準入數(shù)量管制存在的法律問題

對網(wǎng)約車準入是否進行數(shù)量管制這一問題一直存在著爭論?！稌盒修k法》第十三條規(guī)定“服務(wù)所在地出租汽車行政主管部門依車輛所有人或者網(wǎng)約車平臺公司申請，按第十二條規(guī)定的條件審核后，對符合條件并登記為預(yù)約出租客運的車輛，發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》。城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡牵?015年出臺的《暫行辦法（征求意見表）》第十三條第二款規(guī)定“城市人民政府對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車配置數(shù)量有規(guī)定和要求的，道路運輸管理機構(gòu)依據(jù)其規(guī)定和要求，對車輛發(fā)放《道路運輸證》”因為業(yè)內(nèi)專家以及網(wǎng)約車業(yè)主的反對聲音過強，在《暫行辦法》中刪除了有關(guān)數(shù)量管制的規(guī)定。

2016年8月蘭州市城運處起草的《蘭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則》中規(guī)定“網(wǎng)約車總量被控制在3000輛以內(nèi)”，引起了社會上極大的反響。反對者認為：對網(wǎng)約車準入進行數(shù)量限制是“有數(shù)量限制的行政許可”，《行政許可法》中規(guī)定了五種可以設(shè)定行政許可的事項，結(jié)合《中華人民共和國行政許可法釋義》（以下簡稱《釋義》）的解釋，只有“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”這一項能設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可，顯然網(wǎng)約車準入數(shù)量管制不屬于該事項。并且在2013年3月14日全國人大會議中批準的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中規(guī)定“按照市場主體能夠自主決定、市場機制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律管理、行政機關(guān)采用事后監(jiān)督能夠解決的事項不設(shè)立審批的原則，最大限度地減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動和產(chǎn)品物品的許可，最大限度地減少對各類機構(gòu)及其活動的認定等非許可審批”。支持者認為，根據(jù)《行政許可法》和《立法法》的規(guī)定，我國地方性立法在行政許可的創(chuàng)設(shè)上還有一定的空間。《立法法》第七十三條規(guī)定“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！辈⑶以诘谄呤l規(guī)定到“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！彼?，對于網(wǎng)約車事項設(shè)立行政許可，關(guān)鍵在于判斷其是否屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)和管理”的立法范圍。2015年12月24日印發(fā)的《共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》中明確到“城市管理的主要職責是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等”。綜上，網(wǎng)約車準入的數(shù)量管控屬于城市管理繼而屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，各個地方政府所出臺的網(wǎng)約車細則可以對網(wǎng)約車準入的數(shù)量進行管控。但是，分析支持者的觀點可以發(fā)現(xiàn)，其忽視了一個重要的節(jié)點，根據(jù)《立法法》地方網(wǎng)約車管理條例可以的設(shè)定行政許可，但是不能設(shè)定關(guān)于網(wǎng)約車數(shù)量限制的行政許可。因為根據(jù)《行政許可法》規(guī)定和《釋義》的解釋，可以設(shè)定行政許可數(shù)量限制的只有涉及有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入這三種事項，而網(wǎng)約車車輛準入的數(shù)量管控不屬于這三種事項。

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作者簡介：

李淑一，女，漢族，河南長垣人，單位：西南民族大學法學院，法律碩士研究生，學號150351012772

基金項目：西南民族大學中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金優(yōu)秀學生培養(yǎng)工程項目，項目編號：2017ZYXS46。