城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下縣域農(nóng)村居民點優(yōu)化布局研究

周國強 呂斌 趙勇健

摘要：我國縣級單元缺乏有效的空間管制手段，現(xiàn)行管制手段多以“中心城區(qū)”為核心而忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村。以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為視角研究了新型城鎮(zhèn)化進程中縣域農(nóng)村居民點優(yōu)化布局策略，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的評價分析和布局規(guī)劃兩階段的縣域農(nóng)村居民點優(yōu)化布局體系框架，提出以發(fā)展?jié)摿υu價、區(qū)位條件評價和約束條件評價為基礎(chǔ)進行村莊遷并規(guī)劃與布局和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標核算，并以河北省臨漳縣為例進行了實證研究。

關(guān)鍵詞：縣域；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；建設(shè)用地規(guī)?？刂?；農(nóng)村居民點優(yōu)化布局

中圖分類號： TU984.12文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）10-0283-05

20世紀80年代以來，我國進入快速城鎮(zhèn)化階段，2015年我國城鎮(zhèn)化率達到54.77%。過去30年，我國城鎮(zhèn)化重點一直在大中城市，相當(dāng)程度上忽略了縣級單元的重要作用。2008—2010年全國縣域單元增速為16%，比地級以上城市高出11.8%，縣域“城鄉(xiāng)兼具”“工農(nóng)雙棲”的特征決定了縣域靈活的就業(yè)居住形式和較低的發(fā)展成本，成為未來城鎮(zhèn)化的重要動力[1]。

伴隨著快速城鎮(zhèn)化進程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸形成——城鄉(xiāng)收入差距加大、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等、城鄉(xiāng)空間發(fā)展失衡等問題逐漸顯現(xiàn)[2]。而空間發(fā)展失衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序蔓延，城市向農(nóng)村土地加劇掠奪，土地供應(yīng)總量失控嚴重、供給結(jié)構(gòu)不合理、供給時機把握不當(dāng)[3]等方面。在城市發(fā)展欲望強烈與用地總量指標性控制、耕地保護基本要求二者矛盾沖突中，相繼開展城鄉(xiāng)用地“增減掛鉤”的試點[4]。這一政策在實施中往往出現(xiàn)對農(nóng)村利益的損害：部分地區(qū)在條件不成熟的情況下強制實行“遷村并點”，把大量建設(shè)用地指標用于中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)，使農(nóng)民“被上樓”從而引發(fā)大量社會問題；有的地區(qū)通過規(guī)劃進行遷村并點獲得用地指標之后，并不進行耕地復(fù)墾和村莊整理，后續(xù)監(jiān)管和執(zhí)行中又沒有強有力的約束機制，造成城市蔓延[5]。

城鄉(xiāng)空間管制是城鄉(xiāng)資源配置的重要手段，英國[6]、日本[7-9]國家的經(jīng)驗表明，政府的空間管制能保護土地資源生態(tài)基底，實現(xiàn)土地集約高效利用，促進土地空間優(yōu)化重置，一定程度上保護公眾利益。在城鄉(xiāng)空間管制的基礎(chǔ)上進行農(nóng)村居民點優(yōu)化布局是一種比較好的嘗試和探索。同樣，在我國政府管理背景下，城鄉(xiāng)空間管制可以實現(xiàn)對土地資源的管理，在市場和政府之間的平衡中切實保護公眾利益，實現(xiàn)農(nóng)村居民點優(yōu)化布局。

1農(nóng)村居民點優(yōu)化布局原則與方法

1.1農(nóng)村居民點優(yōu)化布局原則

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量規(guī)模確定的情況下，通過統(tǒng)籌布局、增減掛鉤等政策，在條件成熟的農(nóng)村開展建設(shè)用地縮減、建設(shè)中心村或新型農(nóng)村社區(qū)，使農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)余指標在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置[10]。農(nóng)村居民點優(yōu)化布局基本原則應(yīng)是在實現(xiàn)耕地與自然資源保護的前提下，尊重農(nóng)民意愿，便利農(nóng)民生活，有助于社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)，切實保護農(nóng)民利益，而不是在條件不成熟的地區(qū)開展“農(nóng)民集中”[11]。

1.2農(nóng)村居民點優(yōu)化布局方法

根據(jù)上述原則，農(nóng)村居民點優(yōu)化布局的標準和方法主要包括評價分析和布局規(guī)劃2個階段。評價分析階段主要對農(nóng)村發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)位條件進行評價，結(jié)合地質(zhì)條件、自然保護區(qū)、耕地等對建設(shè)活動的約束、村莊歷史因素的約束要求，系統(tǒng)[CM（25]甄別村莊發(fā)展條件；布局規(guī)劃階段主要是根據(jù)上述分析對村莊進行分類、甄別和遷并布局，考慮城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求制定分區(qū)、分時序遷并策略，并進行指標核算（圖1）。

1.2.1發(fā)展?jié)摿υu價

根據(jù)已有的村莊發(fā)展?jié)摿ρ芯縖12-13]，本研究考慮數(shù)據(jù)獲取性主要以人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模、耕地規(guī)模和人均純收入為指標進行判斷，通過相關(guān)研究確定各類指標權(quán)重，最終以每項指標標準化數(shù)值與該指標權(quán)重加權(quán)求和，得到村莊發(fā)展?jié)摿υu分值，以此作為選取中心村或評價具有良好基礎(chǔ)村莊的參考，村莊發(fā)展?jié)摿Ψ种礢i的計算公式如下：

[HS2][JZ]Si=∑[DD（]nj=1[DD）]PijWj。

各項因子權(quán)重的確定方法主要有AHP層次分析綜合打分法和主成分分析法2種，根據(jù)李勤等、蘇時鵬等的研究[14-15]，綜合考慮縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展影響因素，初步確定各項指標權(quán)重值（表1）。

1.2.2區(qū)位條件評價

縣域單元交通區(qū)位條件是村鎮(zhèn)發(fā)展的重要影響條件，“沿路經(jīng)濟”和城鎮(zhèn)沿路發(fā)展是縣域單元城鎮(zhèn)增長的典型空間形態(tài)。區(qū)位條件主要考慮2個方面：

第一，村莊距中心鎮(zhèn)和中心城區(qū)的距離，即與其聯(lián)系性強弱，距離中心城區(qū)或中心鎮(zhèn)較近的村考慮適當(dāng)與中心鎮(zhèn)合并，條件較好的建設(shè)中心村。

第二，村莊距主要干道的距離和通達性，交通條件好的村莊具有成為中心村的良好潛力，交通區(qū)位好的位置也是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的重要考量地區(qū)。

1.2.3約束條件評價

各類保護區(qū)、農(nóng)用地等建設(shè)活動有一定約束作用，影響村莊優(yōu)化布局的主要因素有水域保護區(qū)、水庫保護控制區(qū)、歷史文化名城保護區(qū)、自然保護區(qū)等，如在水域保護區(qū)、自然保護區(qū)內(nèi)的村莊應(yīng)當(dāng)遷出，在歷史文化保護區(qū)內(nèi)的村莊應(yīng)當(dāng)更加相關(guān)要求適度合并等；地質(zhì)、地形、地貌等村莊優(yōu)化布局具有重要約束性，如在地質(zhì)災(zāi)害帶內(nèi)的村莊應(yīng)遷出、在坡度較高的地區(qū)不適宜建設(shè)新村；歷史因素是指歷史悠久、具有民俗特色的村莊，這些村莊應(yīng)合理保護，村莊的風(fēng)貌格局和人文景觀是保護的重要元素。

1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標調(diào)控

以全域統(tǒng)籌的視角調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地分配，在尊重農(nóng)民意愿、保障利益的前提下，實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過農(nóng)村居民點優(yōu)化布局集約建設(shè)用地指標，滿足城市發(fā)展和交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)用地的統(tǒng)籌調(diào)控，應(yīng)當(dāng)從實際用地需求出發(fā)，避免大面積遷村并點損害農(nóng)民利益。

2河北省臨漳縣農(nóng)村居民點優(yōu)化布局實踐endprint

2.1臨漳縣基本情況

臨漳縣地處河北省最南端，是京津冀城市圈、冀中南城市群以及中原經(jīng)濟區(qū)多個政策區(qū)疊加的區(qū)域，位于政策區(qū)的邊緣。截至2012年，臨漳縣全縣轄5鎮(zhèn)9鄉(xiāng)425個行政村，總?cè)丝?0.63萬，總面積744.06 km2。

2011年，臨漳縣平均每個行政村有戶籍人口1 656人，平均人口規(guī)模不小。43.5%的村莊人口規(guī)模在1 000～2 000人之間，人口規(guī)模小于500人或大于3 000人的村莊數(shù)量不多，大部分的村莊規(guī)模適中。習(xí)文鄉(xiāng)、孫陶鎮(zhèn)、柳園鎮(zhèn)、張村集鄉(xiāng)的村莊規(guī)模比較小，人口布局比較分散。

2.2農(nóng)村居民點優(yōu)化布局與城鄉(xiāng)用地指標協(xié)調(diào)

2.2.1各類村莊劃定選擇標準

臨漳縣農(nóng)村居民點優(yōu)化布局形式主要有3種形態(tài)：新型農(nóng)村社區(qū)、中心村和原有村莊整治（表2）。

依據(jù)綜合發(fā)展?jié)摿?、交通區(qū)位條件、約束條件、各類設(shè)施的服務(wù)半徑、村民意愿綜合確定農(nóng)村居民點優(yōu)化布局形式。

2.2.2村莊優(yōu)化條件綜合評價

2.2.2.1村莊發(fā)展?jié)摿υu價

以臨漳縣425個行政村為評價單元，選取人口規(guī)模、建設(shè)用地面積、人均純收入和耕地面積作為村莊發(fā)展?jié)摿Φ闹笜酥?，進行綜合評價，得出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊發(fā)展?jié)摿Φ梅?，作為發(fā)展?jié)摿χ匾笜恕⒃u價指標的數(shù)據(jù)標準化后，計算臨漳縣各村的發(fā)展?jié)摿Φ梅郑╗FK（W2。5]Si=∑[DD（]nj=1[DD）]PijWj），將發(fā)展?jié)摿Φ梅钟傻偷礁吲判虿w到 1～10區(qū)間范圍內(nèi)，分值越大代表村莊基礎(chǔ)條件和發(fā)展?jié)摿υ胶?，最終獲得臨漳縣425個行政村發(fā)展?jié)摿Φ梅謭D（圖2），分值越高，村莊發(fā)展?jié)摿υ礁摺?/p>

2.2.2.2區(qū)位條件和約束條件評價

城鎮(zhèn)區(qū)位因素。在中心城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的村莊和城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊，適度考慮遷并到城鎮(zhèn)內(nèi)部，在城鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。臨漳縣位于鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的村莊有24個，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部并入鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的村莊有25個。

[FL（2K2]新區(qū)及工業(yè)園區(qū)位因素。臨漳目前規(guī)劃并進行建設(shè)的工業(yè)區(qū)有4個：鄴都工業(yè)園區(qū)、新城工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、碳素加工園區(qū)，位于這4個工業(yè)園規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊需要進行遷并。

交通條件因素。臨漳縣城鄉(xiāng)交通布局體系為“五縱六橫”，主要縱向主干道為馬義公路、成潘線、邯臨快速路——515國道、茶柳線、曹前公路；主要橫向主干道為邯鄲市大南環(huán)、魏峰公路、人民東路西沿、臨鄴大道、后顯公路和叢峰公路。臨近主干道或與主干道有便利交通聯(lián)系的農(nóng)村，具有整合為中心村潛力。

漳河影響因素。漳河河水流量具有季節(jié)性，曾在1998年發(fā)生過特大災(zāi)害事故。在漳河行洪區(qū)內(nèi)的村莊應(yīng)進行搬遷，并入周邊居民點，主要涉及香菜營和杜村2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個別村莊。漳河防洪標準較低，如遇突發(fā)洪水災(zāi)害流量險工范圍內(nèi)的村莊將受到災(zāi)害，但險工村莊并不是村莊遷并的必要約束條件，因此在險工范圍內(nèi)的村莊首先應(yīng)限制發(fā)展，在條件成熟時可進行適當(dāng)遷并。

歷史文化保護區(qū)約束。臨漳縣歷史文化保護區(qū)為鄴城遺址，根據(jù)《河北省臨漳縣鄴城遺址保護規(guī)劃》，臨漳縣境內(nèi)鄴城遺址內(nèi)有17個村莊對遺址有較大影響，應(yīng)當(dāng)遷出保護區(qū)范圍。

2.2.3農(nóng)村居民點優(yōu)化分類

根據(jù)上述研究，綜合考慮村莊發(fā)展?jié)摿?、區(qū)位交通因素和約束條件，將臨漳縣各類村莊（包含中心城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地）分為4類：建議新型農(nóng)村社區(qū)、建議中心村、建議遷出村和建議整治村。由于最終需結(jié)合實際操作情況和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模需求確定中心村、搬遷村、整治村的具體實施措施，因此村莊類型分析為“建議”類型。建議新型農(nóng)村社區(qū)主要包括中心城區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個別條件成熟的村莊；建議中心村為各項指標綜合考慮具有成為中心村潛力的村莊；建議遷出村為受約束條件要求必須搬遷和搬遷條件成熟的村莊；建議整治村發(fā)展條件一般，建議進行村莊整治，具體分類見圖3。

2.2.4城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標調(diào)控與分期實施

在農(nóng)村居民點優(yōu)化布局分類研究的基礎(chǔ)上，確定臨漳縣農(nóng)村居民點優(yōu)化布局和建設(shè)用地協(xié)調(diào)的具體實施策略為：“村莊遷并與保留整治相結(jié)合，新型農(nóng)村社區(qū)與中心村相結(jié)合，分期實施與指標調(diào)控相結(jié)合”。

新型農(nóng)村社區(qū)與中心村相結(jié)合，即村莊合并后的形態(tài)有2種，新型農(nóng)村社區(qū)主要位于中心城區(qū)、工業(yè)新區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)或周邊范圍，中心村為條件適合的村莊吸納后邊村莊人口集聚形成的新村。村莊遷并與保留整治相結(jié)合，即根據(jù)實際情況和城市建設(shè)用地需求來確定需要遷并的村莊數(shù)量，在嚴格控制建設(shè)用地總量前提下，適度遷并；對不遷并的村莊進行完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施為主的村莊整治。分期實施與指標調(diào)控相結(jié)合，即村莊居民點優(yōu)化布局、城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理行動與規(guī)劃期限相結(jié)合，用地指標的統(tǒng)籌與分時期建設(shè)用地需求相匹配。

確定農(nóng)村居民點優(yōu)化布局分3個階段進行，即2013—2015年（近期）、2016—2020年（中期）、2021—2030年（遠期）（圖4）。

2030年，通過村莊空間布局調(diào)整及城鎮(zhèn)建設(shè)，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地共節(jié)余3 430 hm2；縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)以及獨立建設(shè)用地增加了4 529 hm2，則2030年縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊共增加建設(shè)用地1 099 hm2（表3）。

3結(jié)語與結(jié)論

通過對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的概念梳理，以及相關(guān)文獻的研究，本研究得出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在縣域主要體現(xiàn)在關(guān)注全域統(tǒng)籌的視角，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)要素自由流動為主要內(nèi)涵，通盤考慮城鄉(xiāng)要素資源的配置，提出縣域農(nóng)村居民點布局的3個維度的評價體系。

在具體實施縣域城鄉(xiāng)空間管制和農(nóng)村居民點布局時，也要建立一套合適的實施機制與保障措施。（1）建立有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財稅體制。擴展城鄉(xiāng)建設(shè)資金的來源和渠道。完善我國農(nóng)村公共財政體制。增加財政轉(zhuǎn)移支付的力度，積極改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融體系和財政體系。（2）建立多部門協(xié)同的管理體制。由于各部門自成體系，管理機制和出發(fā)點不同，各類規(guī)劃往往在目標、政策等方面產(chǎn)生沖突，因此，建立多endprint

部門協(xié)調(diào)的空間管理機制是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要手段。（3）建立城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌的實施運作與農(nóng)民利益保障機制。全面落實土地用途管制的要求，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配套、用地指標調(diào)控、資金保障、部門協(xié)作等方面的機制。在開展農(nóng)村居民點優(yōu)化布局、增減掛鉤過程中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，嚴格按照相關(guān)法規(guī)和制度要求開展重大事項村民議事制度。（4）建立統(tǒng)一的空間管理平臺。應(yīng)建立覆蓋規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督管理，整合各類規(guī)劃和多時段多比例尺地形、航空攝影、衛(wèi)星影像等各類規(guī)劃基礎(chǔ)信息的信息平臺。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)跨部門、跨行業(yè)的信息共享機制，拓展整合信息數(shù)據(jù)，為城鄉(xiāng)發(fā)展各方面工作提供及時有力的信息支持，為政府及社會公眾提供權(quán)威、快捷、精確的信息服務(wù)。

此外，筆者認為，基于本課題還可以對以下問題進行延伸研究，如縣域農(nóng)村居民點具體管制機制、部門運作和具體實施績效等。

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