增減掛鉤項(xiàng)目下的整村搬遷現(xiàn)狀與對(duì)策研究

劉子千++許月明++陳猛超++王小云

[摘要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市的建設(shè)用地儲(chǔ)量明顯不足，與農(nóng)村的閑置土地形成了鮮明的對(duì)比。阜平縣作為國(guó)家扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)縣，備受?chē)?guó)家政府的重視，國(guó)土資源部在2015年《支持烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的若干意見(jiàn)》中明確規(guī)定將阜平作為全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目試點(diǎn)，同意阜平增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在河北省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。阜平縣樓房村作為阜平第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目試點(diǎn)村，于2015年年底工程開(kāi)始運(yùn)作實(shí)施。在增減掛鉤項(xiàng)目背景下，為解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的現(xiàn)狀進(jìn)行整村搬遷。文章全面地闡述了阜平縣樓房村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及增減掛鉤的實(shí)施運(yùn)作方式，并挖掘出增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中的現(xiàn)存問(wèn)題，提出針對(duì)性建議對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；整村搬遷；扶貧開(kāi)發(fā)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720054

1研究背景

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，城市建設(shè)用地與農(nóng)村閑置用地之間的矛盾不斷激化，我國(guó)出臺(tái)一系列政策以促進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年中央1號(hào)文件《關(guān)于深化推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》中明確提出永久基本農(nóng)田的建設(shè)方針。[1]為加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高建設(shè)質(zhì)量，我國(guó)允許通過(guò)土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑，按規(guī)定或合同約定取得指標(biāo)調(diào)劑收益渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。2010年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》中重點(diǎn)規(guī)范了我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的工作流程，并再次說(shuō)明土地整治開(kāi)發(fā)工作的重要性。[2]

阜平縣為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，改善居民的生活環(huán)境及貧困現(xiàn)狀，為順利實(shí)現(xiàn)脫貧，以農(nóng)民增收和致富為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)和節(jié)約制度，并堅(jiān)持增減掛鉤項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。本文通過(guò)對(duì)阜平縣第一批增加掛鉤試點(diǎn)樓房村項(xiàng)目區(qū)的運(yùn)作方式進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中的優(yōu)勢(shì)和不足，能夠使全縣開(kāi)展整村搬遷項(xiàng)目時(shí)更加科學(xué)合理。

2阜平縣樓房村整村搬遷工程概況

阜平縣地域范圍2496平方公里，現(xiàn)轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有村莊行政村209個(gè)，自然村1131個(gè)。2012年全縣總?cè)丝?23萬(wàn)人。[3]樓房村位于阜平縣阜平鎮(zhèn)西南部，位于阜平縣城中心區(qū)域，距離中心城區(qū)約12公里，轄大馬背、下馬圈溝、上馬圈溝、葫蘆溝、上沙崗嶺、下沙崗嶺、廟溝掌、廟安、樓房等9個(gè)自然村，總面積22871萬(wàn)畝，耕地面積579畝。當(dāng)前僅有一條鄉(xiāng)道與207國(guó)道相連再通向外界，距中心城區(qū)20分鐘車(chē)程。

由于樓房村人口居住分散，交通不便，生產(chǎn)生活條件惡劣，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。2015年6月樓房村被列為村莊整合搬遷增減掛鉤首批試點(diǎn)村。計(jì)劃將樓房行政村其下的9個(gè)自然村集聚于樓房主村內(nèi)。集聚后將形成樓房基層村，同時(shí)高標(biāo)準(zhǔn)完成村內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的配套及村民醫(yī)療、養(yǎng)老和物業(yè)管理的補(bǔ)貼。擬占用土地面積4549畝，其中耕地132畝，林地159畝，農(nóng)村道路068畝，建設(shè)用地3906畝，未利用地283畝。

3工程實(shí)施流程

前期準(zhǔn)備階段，由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組入駐樓房村對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行宣傳動(dòng)員、民意調(diào)查，制定《拆遷補(bǔ)償方案》。[4]制訂項(xiàng)目實(shí)施方案及時(shí)序包括拆舊區(qū)復(fù)墾和建新區(qū)建設(shè)進(jìn)度安排、房屋分配方案、土地權(quán)屬調(diào)整方案、過(guò)度安置方案、組織搬遷方案、補(bǔ)償安置費(fèi)支付方案、土地復(fù)墾后管護(hù)措施等。之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)進(jìn)行公示聽(tīng)證。下一步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對(duì)村內(nèi)土地、房屋、樹(shù)木及其他地上附著物進(jìn)行登記評(píng)估，公示，簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議。財(cái)政局制訂增減掛鉤指標(biāo)收益返還方案，整合掛鉤指標(biāo)收益資金和村村通、安全飲水、危房改造、電網(wǎng)改造、農(nóng)村面貌提升、發(fā)改、移民、扶貧等各類(lèi)涉農(nóng)資金，[5]對(duì)統(tǒng)籌資金設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)賬戶，組織專(zhuān)人進(jìn)行監(jiān)督檢查、審計(jì)核算。

有縣國(guó)土資源局牽頭組織立項(xiàng)，組卷上報(bào)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織負(fù)責(zé)村民過(guò)渡安置、搬遷、建新區(qū)用地補(bǔ)償?shù)裙ぷ?；建新區(qū)用地需按相關(guān)程序征為國(guó)有的。搬遷完成后通過(guò)招投標(biāo)確定施工單位和監(jiān)理單位，對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾。拆舊區(qū)土地復(fù)墾驗(yàn)收后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照土地權(quán)屬調(diào)整方案指導(dǎo)村委會(huì)對(duì)復(fù)墾土地進(jìn)行確權(quán)或流轉(zhuǎn)工作，并按照土地復(fù)墾后管護(hù)措施進(jìn)行管護(hù)，確保不發(fā)生撂荒、人為破壞和非法占用等情況。

4發(fā)現(xiàn)問(wèn)題

在通過(guò)對(duì)阜平縣樓房村整村搬遷項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，仍存在農(nóng)戶對(duì)搬入樓房后的生活方式、生活習(xí)慣擔(dān)憂，在失去土地耕種后若無(wú)法獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，將會(huì)失去長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源。農(nóng)民的意愿和權(quán)益沒(méi)有得到充分保障，村干部在參與實(shí)施過(guò)程中存在欺騙農(nóng)戶或操作流程不符合程序要求的情況，政府的監(jiān)管力度不夠。

5對(duì)策建議

根據(jù)對(duì)整村搬遷工程實(shí)施過(guò)程分析，可得出一套更科學(xué)合理的工程運(yùn)作方式。

前期階段縣、鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組入住試點(diǎn)村，對(duì)村民進(jìn)行宣傳動(dòng)員時(shí)，如實(shí)向村民介紹項(xiàng)目規(guī)劃方案及拆遷補(bǔ)償方案。在建新區(qū)選址過(guò)程中，充分尊重農(nóng)戶意愿及需求，農(nóng)村建新區(qū)選址既要考慮到農(nóng)戶居住的方便性和舒適性，又要考慮到農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)方式（依據(jù)農(nóng)戶延續(xù)傳統(tǒng)的自給經(jīng)營(yíng)還是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)）和農(nóng)戶生活環(huán)境和生活習(xí)性的轉(zhuǎn)換過(guò)程。所有方案均需要進(jìn)行公示和村民代表大會(huì)通過(guò)。

進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)范圍的劃定時(shí)，由于涉及各自然村情況不同，拆舊區(qū)有破爛不堪的“無(wú)人村”，也有基礎(chǔ)設(shè)施完善、朝氣蓬勃的村莊，不能統(tǒng)一實(shí)施，采用因地制宜，先易后難的方式，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移能力，避免大規(guī)模的強(qiáng)拆強(qiáng)建。

搬遷完成后，進(jìn)行宅基地的復(fù)墾。在全部竣工后，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)按面積折合成股份流轉(zhuǎn)到村委會(huì)，村委會(huì)代表農(nóng)戶以土地入股，與農(nóng)業(yè)公司合作開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目區(qū)經(jīng)營(yíng)效益由村委會(huì)代表農(nóng)戶與企業(yè)按比例分成，并設(shè)定保底收入，同時(shí)吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與土地開(kāi)發(fā)利用，依據(jù)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要求，有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)，提高農(nóng)戶參與的積極性和有效性，解決部分農(nóng)戶的失地就業(yè)問(wèn)題，使農(nóng)戶股金、分紅金、打工薪金得到保障，搬遷后的生活收入具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，提高農(nóng)戶搬遷的積極性。

同時(shí)加大對(duì)農(nóng)戶基礎(chǔ)教育的投入，開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)宣傳管理活動(dòng)，幫助搬遷入樓房的農(nóng)戶更快地適應(yīng)新的生活習(xí)慣。通過(guò)組織娛樂(lè)文化活動(dòng)，增加農(nóng)戶之間的聯(lián)系，增加農(nóng)戶心中的歸屬感和認(rèn)同感。加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，也使農(nóng)戶在搬入樓房后切實(shí)感受到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)服務(wù)的方便，不光搬得出，還能穩(wěn)得住。

參考文獻(xiàn)：

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[5]張振璽，王永謙創(chuàng)新工作機(jī)制 提高開(kāi)發(fā)水平[J].決策探索（上半月），2007（6）：80

[基金項(xiàng)目]本文系河北省社科基金項(xiàng)目“河北省產(chǎn)業(yè)化精準(zhǔn)扶貧模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HB16YJ054）階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]劉子千（1991—），男，河北蔚縣人，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展專(zhuān)業(yè)碩士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策方向；通訊作者：許月明（1956—），女，教授，博導(dǎo)。研究方向：土地經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；陳猛超（1991—），男，河北河間人，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策；王小云（1992—），女，山西洪洞人，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。