我國PPP項目融資模式的發(fā)展與對策

[摘要]PPP發(fā)展熱之下也暴露出我國PPP存在的關(guān)于法制機(jī)制和政府契約精神欠缺等不足之處，為科學(xué)有效地實現(xiàn)PPP模式在我國順利地開展，結(jié)合我國PPP現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外相關(guān)案例經(jīng)驗，文章擬就結(jié)合我國當(dāng)前實情分析并提出針對性的建議，以期為實現(xiàn)中國偉大復(fù)興夢而努力。

[關(guān)鍵詞]PPP融資模式；法制機(jī)制；政府職能

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720027

1我國PPP的現(xiàn)狀

我國基礎(chǔ)設(shè)施融資模式由早期的“國企制造加財政撥款”演變?yōu)楝F(xiàn)在的“混合制投資加社會資金”模式，順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的潮流。我國PPP模式雖于20世紀(jì)90年代末開始在公路、水運和城市軌道交通建設(shè)中進(jìn)行實踐，但到目前為止，其在我國的發(fā)展仍處于初級階段。十八屆三中全會指出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的改革方向，再度引起了我國的PPP模式熱潮。

2發(fā)展PPP項目融資模式的必要性分析

21頂層設(shè)計需要

國務(wù)院公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確地提出了一個時間表：到2020年，實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。[1]據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測，彼時我國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)帶來的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求為42萬億元左右。整理國家統(tǒng)計局公布的從2010年到2015年基礎(chǔ)設(shè)施投資的數(shù)據(jù)及資金主要來源后如圖1、圖2所示。

22地方政府債務(wù)問題凸顯

據(jù)統(tǒng)計，我國地方政府2015年的債務(wù)率接近90%，相對于2013年增長了3%以上，緊逼政府債務(wù)率國際警戒線。地方政府債務(wù)的有效改革方向主要有：壓縮基建投資、發(fā)展民間PPP模式。就當(dāng)前狀況而言，后者將會是多贏的有效渠道。

23民間資本實力雄厚

近年來，在國家經(jīng)濟(jì)的良好運行態(tài)勢與國務(wù)院積極鼓勵民間投資的政策作用下，民間投資占社會投資的比重呈持續(xù)上升趨勢，詳見下表。

24基于項目融資模式理論的PPP比較優(yōu)勢分析

在項目投資、融資、資金和信用保證結(jié)構(gòu)四大板塊中，項目融資結(jié)構(gòu)作為項目融資的核心內(nèi)容，項目融資模式的選擇在很大程度上決定了一個項目的成功與否。重要的項目融資模式主要包括ABS模式和PPP模式等。[2]PPP模式在滿足項目融資模式設(shè)計的基本原則：有限追索的實現(xiàn)、項目風(fēng)險的分擔(dān)及融資成本的降低的基礎(chǔ)上，因其獨特的運作機(jī)制使其擁有如下兩個優(yōu)勢：一是私企能夠在前期評估時參與確認(rèn)，[3]專業(yè)評估師盡早將風(fēng)險分配在整個項目的生命周期中；二是私企參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期工作，有機(jī)會盡早與項目有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸，節(jié)約了投標(biāo)費用，降低了成本。

3案例分析

31杭州灣跨海大橋案例分析

311項目概況

寧波市和嘉興市兩地政府分別按90%和10%比例承擔(dān)總建設(shè)投資約35%的建設(shè)資金，成立杭州灣大橋發(fā)展有限公司作為投資平臺進(jìn)行招標(biāo)。中標(biāo)股東享有30年期經(jīng)營權(quán)，期滿交還政府。環(huán)馳集團(tuán)等公司共同成立了慈溪建橋投資有限公司，共出資346億元資本金。此后，雅戈爾等17家民企先后加入到杭州灣大橋的股東名單中，民間資本一度占到了整個項目的55%。

312項目失敗的原因

（1）退出機(jī)制未完善。項目建設(shè)過程中，政府與投資方并未簽訂有牽制性的有效合同，使得投資方之間缺少約束，投資企業(yè)隨意撤資現(xiàn)象嚴(yán)重。截至2012年，三大國有股東所占股份已經(jīng)占到了總股本的85%，剩余民企所占股份中，最高的不超過26%，出現(xiàn)嚴(yán)重的資本比例不協(xié)調(diào)。

（2）項目唯一性遭到破壞。在我國以往的PPP項目中，一些地方政府為了吸引更多的投資，往往會通過不同的方式向投資方承諾該項目的唯一性。但杭州灣大橋開工不到兩年時間，紹興杭州灣大橋便著手項目準(zhǔn)備。另外，嘉紹大橋和錢江通道通車也導(dǎo)致杭州灣大橋項目的唯一性遭到了嚴(yán)重的破壞。

（3）預(yù)期受益嚴(yán)重誤判?！犊尚行詧蟾妗奉A(yù)測2010年該橋的車流量將會達(dá)到1800萬輛以上，但實際比預(yù)期少了近三成。嚴(yán)重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致資金缺口極大，按30年預(yù)定收費期限來看，極大可能無法回收本金。

32深圳大運中心案例分析

321項目概況

（1）項目背景。為合理地選聘大運中心的運營商，由政府牽頭成立了選聘工作領(lǐng)導(dǎo)小組，采取邊考察邊推介的方式，邀請業(yè)內(nèi)專家和資深學(xué)者組成篩選團(tuán)隊，經(jīng)科學(xué)的評判，最后從眾多投資方中選定佳兆業(yè)集團(tuán)作為大運中心總運營商。

（2）項目公司與項目投資結(jié)構(gòu)。深圳市龍崗區(qū)于2013年與佳兆業(yè)簽訂協(xié)議，規(guī)定佳兆業(yè)對項目擁有40年的運營管理期，要求佳兆業(yè)在5年內(nèi)完成不低于6億元人民幣的修建及配套商業(yè)修建工程。[4]

322項目成功的原因

（1）地方政府職能明確，支持有力。地方政府切實履行其職能，以其最大化的專業(yè)程度對總運營商與專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行選擇。

（2）建立運營績效考核機(jī)制。項目的負(fù)責(zé)部門定期與不定期地對總運營商的工作績效進(jìn)行評估，必要時對公眾滿意度進(jìn)行科學(xué)的測評，從而將場館運營成功達(dá)到雙贏的目的。

（3）借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，防范后患。綜觀國內(nèi)外其他大型場館的運營，若只依靠場館的租賃費，其日常維護(hù)費是入不敷出的。而相關(guān)部門則充分汲取經(jīng)驗，通過構(gòu)建靈活的“商業(yè)—場館—片區(qū)”商區(qū)聯(lián)動，有機(jī)地利用商業(yè)運作來反哺場館運營，為平衡大運場館日常維護(hù)費用提供了資金渠道。

以上成功的原因總體具有一定可復(fù)制及可推廣性，值得后續(xù)項目的借鑒。

4存在的問題

41法律與機(jī)制保障缺乏

411無針對PPP的專項立法

據(jù)不完統(tǒng)計，截至目前PPP相關(guān)的各政策法規(guī)數(shù)量不下200個，但起草于2014年12月3日《特許經(jīng)營法征求意見稿》現(xiàn)今仍處于草案論證階段，因此目前為止，我國尚未存在法律層面的PPP專項立法。

412PPP相關(guān)機(jī)制有待完善

（1）爭議解決機(jī)制。PPP協(xié)議在此前所有的規(guī)范性文件中均被定性為民事協(xié)議。政府內(nèi)部尚未對特許經(jīng)營統(tǒng)一定性，使得在PPP項目中發(fā)生的爭議難以得到有效解決，進(jìn)而在一定程度上對PPP更成熟的發(fā)展形成了阻礙。

（2）定價機(jī)制。我國目前普遍存在著的于制度層面與技術(shù)層面上的定價機(jī)制不完善的問題主要體現(xiàn)在價格聽證制度形式大于實質(zhì)與信息不對稱兩個方面上。PPP項目涉及消費者、生產(chǎn)者與公共部門三個基本參與者，作為消費者的社會公眾理應(yīng)參與定價之中，而我國僅僅只注重形式，實際上的價格決定視公共部門和私人部門談判能力而定，公眾權(quán)益在一定程度上很難得到保障。由于信息的不對稱造成：一方面私人部門為謀求利益最大化往往采用高成本報價與降低產(chǎn)品質(zhì)量的方式；另一方面政府出于政治穩(wěn)定因素考慮采取低價收費，并對由于生產(chǎn)部門經(jīng)營管理等因素導(dǎo)致的虧損進(jìn)行財政性補(bǔ)貼，而這部分補(bǔ)貼的最終實際承擔(dān)者卻是公眾。

（3）風(fēng)險分擔(dān)與績效考核機(jī)制。我國的PPP項目中，有相當(dāng)比例帶有財政補(bǔ)貼的色彩。有些政府為達(dá)到某些特定的目的，承諾“兜底”政策，在很大程度上加劇了政府的財政風(fēng)險。此外，PPP項目尚未制定明確的績效評估體系，在運營過程中，出現(xiàn)投入產(chǎn)出不高、項目實施進(jìn)度滯后、財務(wù)風(fēng)險控制不嚴(yán)等問題，帶來不良影響。

42專業(yè)化機(jī)構(gòu)缺乏

在一個完整的 PPP 項目中，往往包含著設(shè)計、融資、建設(shè)和經(jīng)營等諸多專業(yè)領(lǐng)域，必然需要依托一支專業(yè)化的隊伍才能為其良好運作帶來保障。然而我國目前并未從國家層面、地方層面組織成立專業(yè)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合性規(guī)范化管理。

43政府契約精神欠缺

在我國的PPP項目中，常會面臨地方政府領(lǐng)導(dǎo)換屆，“新官不理舊賬”、新政策出臺等帶來的不確定風(fēng)險。其次，項目唯一性遭到破壞是政府契約精神欠缺的又一體現(xiàn)。

5國際經(jīng)驗

作為PPP模式的發(fā)源地的英國，截至2013年共有PFI/PF2項目七百余個。PFI/PF2模式在英國的成熟運用：一方面有效緩解了政府的財政壓力；另一方面也顯著提高了公共服務(wù)效率，為英國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐和保證。

51強(qiáng)有力的法律保障

在英國境內(nèi)采用《公共合同法》等通用法律來規(guī)范PPP行為。此外，還頒發(fā)有《PFI/ PPP采購和合同管理指引 》等詳細(xì)的規(guī)范性文件及爭議解決方法。因此，PPP項目在英國運作的法律障礙已掃除。

52設(shè)立專業(yè)化管理體系，明細(xì)項目管理

系統(tǒng)且嚴(yán)格地規(guī)定各項目環(huán)節(jié)具體操作流程。建立完整的三大層面六類專業(yè)機(jī)構(gòu)管理體系并明確分工：從中央層面看，主要包括由合作關(guān)系伙伴組織（PUK）與財政政策小組相結(jié)合的英國設(shè)施局（IUK）、行業(yè)主管部門以及國家審計署。從地方層面看，財政部與地方政府協(xié)會設(shè)立“地方合作伙伴關(guān)系”；[5]從中央和地方交叉層面來看，設(shè)立了符合了當(dāng)?shù)匦星榈牡胤交锇殛P(guān)系公司、政府采購管理局。以上環(huán)環(huán)緊扣，層層監(jiān)管，確保了PPP項目的良性運作。

53項目資金流有保障

為保障PPP項目的資金來源，英國政府根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗做法系統(tǒng)地制定了多項切實可行的融資支持政策，其中包括成立政府股權(quán)投資基金，對符合條件的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，由政府提供不超過400億元規(guī)模的還款擔(dān)保，有效地降低了融資方的資金壓力；同時加大鼓勵力度利用綠色投資銀行、歐洲投資銀行等政策性銀行為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠貸款。

6對策

基于以上對我國PPP項目現(xiàn)今存在的不足之處的分析，同時也借鑒國際上PPP成熟典范國家的經(jīng)驗，大致可以得出以下完善對策。

61完善PPP項目法律與相關(guān)機(jī)制建設(shè)

相關(guān)部門應(yīng)合力掃除法律障礙，給予項目以切實的法律保障。

從定價機(jī)制層面看：首先，設(shè)立第三方成本監(jiān)控的獨立管制框架，有效地對PPP項目的成本進(jìn)行合理適度監(jiān)控；其次，建立科學(xué)合理、靈活的價格調(diào)整機(jī)制，從而更好地應(yīng)對市場變化，達(dá)到服務(wù)于市場的目的。認(rèn)真遵循聽證制度，充分考慮產(chǎn)品的公共性與經(jīng)濟(jì)性，實行社會規(guī)制與經(jīng)濟(jì)規(guī)制相結(jié)合的方式。

62建立專業(yè)化機(jī)構(gòu)

根據(jù)各方面的分析資料可以得出一個清晰的結(jié)論：專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)介入是不可或缺的。通過高校等相關(guān)教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)具有經(jīng)濟(jì)、法律、財務(wù)、合同管理等專業(yè)知識的復(fù)合型人才，逐步發(fā)展壯大PPP專業(yè)人才隊伍；制定相應(yīng)準(zhǔn)入原則，規(guī)范專業(yè)化機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求，為我國PPP發(fā)展注入強(qiáng)勁的動力。

63創(chuàng)新項目融資方式

正如目前保險資金允許進(jìn)入PPP領(lǐng)域，國家應(yīng)加大層面放寬PPP項目投資來源。其次，可創(chuàng)新融資擔(dān)保模式，鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)更多地嘗試收費權(quán)等新興抵押物融資。[6]

64減少特有不確定性

從企業(yè)層面看，加強(qiáng)企業(yè)自身能力建設(shè)，提高專業(yè)化水準(zhǔn)，加強(qiáng)誠信意識，與政府建立維護(hù)好長期合作關(guān)系；于政府層面說，政府相關(guān)職能部門應(yīng)自覺貫徹落實黨和國家的發(fā)展新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的號召，明確職能范圍，做到不“越位”、不“缺位”，在PPP項目中起到一定示范性、領(lǐng)導(dǎo)性、支持性的作用。

7結(jié)論

我國首個BOT項目——廣西來賓帶電廠成功移交政府儀式賦予了我國PPP項目融資模式發(fā)展新的動力。通過政府與企業(yè)多動腦筋、多想辦法，在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上有效健全相關(guān)法制和機(jī)制，解決PPP當(dāng)前在我國存在的問題，不斷優(yōu)化發(fā)展PPP這個龐大而又復(fù)雜的項目融資模式，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)注入新活力。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉暢淺析“人地錢”掛鉤政策及發(fā)展思路[J].科技資訊，2016（7）：51-52

[2]何瓊西咸新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式研究[D].西安：西安建筑科技大學(xué)，2013

[3]黃斐娜 應(yīng)用PPP方式進(jìn)行高?；A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的對策研究[J].長沙鐵道學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2006（4）：207-208

[4]國家發(fā)展改革委發(fā)布政府和社會資本合作（PPP）典型案例[J].中國工程咨詢，2015（9）：23

[5]閆海龍英國PPP模式發(fā)展經(jīng)驗借鑒及對我國的啟示[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2016（12）：122-123

[6]張厚美水污染防治如何用好PPP治理模式？[J]. 資源與人居環(huán)境，2015（9）：31-33

[作者簡介]蒙玲鯖（1996-），女，江西于都人，廣州大學(xué)。研究方向：金融。