基層政府應(yīng)對(duì)地方性社會(huì)沖突問(wèn)題的研究

駱安融

摘 要：近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，大規(guī)模城市改造日益興起，城市房屋拆遷也隨之進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。房屋拆遷是城市建設(shè)的前提，對(duì)城市發(fā)展具有重要的作用?；鶎诱诰唧w的操作過(guò)程，由于基層政府職能定位不清晰、缺少官方的三方互動(dòng)溝通交流平臺(tái)、制度不健全等原因造成了在拆遷過(guò)程中出現(xiàn)了政府拆遷決策太過(guò)專(zhuān)斷，拆遷補(bǔ)償政策體系不完善、不健全，司法救濟(jì)渠道不暢等問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，基層政府在拆遷過(guò)程中應(yīng)該做到，完善城市房屋征收許可程序、建立公民參與機(jī)制、規(guī)范拆遷補(bǔ)償安置程序。

關(guān)鍵詞：基層政府；社會(huì)沖突；拆遷

由拆遷引發(fā)的社會(huì)沖突，是近年來(lái)引發(fā)群眾上訪、影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，政府承擔(dān)著城市建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)的多種職能。城市基層政府是我國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展的主導(dǎo)力量，拆遷工作中面對(duì)各種錯(cuò)綜復(fù)雜的基層社會(huì)問(wèn)題，能否做好群眾疏導(dǎo)工作，是對(duì)基層政府執(zhí)政能力的一種檢驗(yàn)和挑戰(zhàn)。因此，對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市拆遷出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行研究，具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文通過(guò)對(duì)基層政府在拆遷過(guò)程中遇到的問(wèn)題、原因與解決措施進(jìn)行描述與分析，給各地基層政府在實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題提供相應(yīng)的對(duì)策參考，進(jìn)而為做好征地拆遷和安置補(bǔ)償工作提出現(xiàn)實(shí)意義的對(duì)策建議。

1 基層政府在拆遷中存在的問(wèn)題

在近幾十年的時(shí)間里，中國(guó)的城市化建設(shè)進(jìn)程慢慢加快，其規(guī)模也不斷擴(kuò)大，讓人感受到了“中國(guó)式速度”的力量。但是，我們?cè)跉g慶的同時(shí)也得清楚的認(rèn)識(shí)到，由于法制、行政管理等一系列的不健全城市建設(shè)中尤其關(guān)鍵環(huán)節(jié)的拆遷還存在許多亟待解決的問(wèn)題。

1.1 政府拆遷決策太過(guò)專(zhuān)斷

一方面，基層政府的領(lǐng)導(dǎo)決策專(zhuān)斷，規(guī)劃和拆遷隨意。由于城市開(kāi)發(fā)資金的缺乏及認(rèn)識(shí)上的差距，特別是土地財(cái)政的影響，城市建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃往往前期缺少科學(xué)合理的可行性論證，更多的是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志，“一任領(lǐng)導(dǎo)，一任規(guī)劃”，這是目前較常見(jiàn)的中國(guó)特色領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)。另一方面，諸多基層政府沒(méi)有嚴(yán)格按照城市拆遷的相關(guān)法律法規(guī)和制度來(lái)辦事，沒(méi)有對(duì)基層群眾關(guān)心的拆遷問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)研，僅僅按照領(lǐng)導(dǎo)意愿和所謂的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)決定拆遷的范圍和拆遷補(bǔ)助，而被拆遷 戶(hù)沒(méi)有參與到拆遷的決策中來(lái)，沒(méi)有知情權(quán)，從而被動(dòng)地接受或反抗。①例如，今年4月份發(fā)生的?？陂L(zhǎng)流鎮(zhèn)“430”暴力拆遷事件，執(zhí)法人員毆打婦女、兒童，對(duì)其拳打腳踢，該暴力執(zhí)法行為招致各方譴責(zé)。海口市秀英區(qū)政府相關(guān)人士介紹，長(zhǎng)流鎮(zhèn)瓊?cè)A村部分村民受利益驅(qū)使，私自將村莊規(guī)劃范圍外土地作為宅基地非法轉(zhuǎn)賣(mài)給外來(lái)人員，大肆在村莊周邊農(nóng)用地上濫占濫建，這些的違法建設(shè)不僅侵占了城市發(fā)展空間，嚴(yán)重影響了城市規(guī)劃和城市容貌，還直接損害了公共利益，在社會(huì)上產(chǎn)生很大負(fù)面影響。當(dāng)?shù)鼐用窀嬖V記者，當(dāng)?shù)氐姆孔赢?dāng)初在建造的時(shí)候，政府也沒(méi)有強(qiáng)行制止過(guò)，房子也建了有幾年了，對(duì)于突然要求強(qiáng)拆違章建筑的決定，當(dāng)?shù)卣虑案静⑽从袦贤?，直?月下旬以來(lái)，當(dāng)?shù)卣概傻墓?、城管等到達(dá)村子里，才知道政府要強(qiáng)拆違建。

1.2 拆遷補(bǔ)償政策體系不完善、不健全

由于城市拆遷中由政府主導(dǎo)，使得政府成為強(qiáng)勢(shì)群體的代言人，被拆遷人的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)牡皖~與拆遷人所獲得的高額利潤(rùn)形成強(qiáng)烈反差。房屋拆遷中，開(kāi)發(fā)商與拆遷戶(hù)往往就拆遷補(bǔ)償費(fèi)爭(zhēng)執(zhí)不下，這是拆遷條例面臨的現(xiàn)實(shí)難題。一方面由于拆遷評(píng)估實(shí)施不規(guī)范，拆遷補(bǔ)償價(jià)格偏低，被拆遷人利益受損嚴(yán)重，造成了許多低收入家庭和社會(huì)弱勢(shì)群體的生活難以為繼，使許多人由于城市拆遷而陷入新的貧困。與此相反的另一方面開(kāi)發(fā)商卻因城市拆遷享受超高額利潤(rùn)，從而由于利益失衡而造成社會(huì)矛盾激化。許多地方通行的做法是政府直接規(guī)定拆遷的補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)，未進(jìn)行房產(chǎn)評(píng)估，不與被拆遷戶(hù)進(jìn)行協(xié)商；或進(jìn)行協(xié)商但未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議戶(hù)數(shù)較多或比例較高的情況下，不進(jìn)行聽(tīng)證，只向拆遷戶(hù)做最好的“通牒”，不容商量；還有一些地方出臺(tái)的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多年不變。

1.3 司法救濟(jì)渠道不暢

司法救濟(jì)是社會(huì)公平正義的最后一道保障線，在城市拆遷補(bǔ)償這一重要環(huán)節(jié)中主要包括對(duì)拆遷補(bǔ)償不合理造成嚴(yán)重后果的責(zé)任追究、公眾申訴、聽(tīng)證協(xié)商等制度性?xún)?nèi)容。在我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)設(shè)置了行政裁決和司法救濟(jì)渠道，但在具體的城市拆遷補(bǔ)償中缺少良好的城市房屋拆遷司法環(huán)境，法院往往不愿受理因城市房屋拆遷補(bǔ)償所引發(fā)的各種糾紛案件，造成拆遷不公，使廣大的被拆遷中遭受?chē)?yán)重?fù)p失，無(wú)法申訴和發(fā)泄不滿(mǎn)情緒，激化社會(huì)矛盾。故城市拆遷補(bǔ)償中司法救濟(jì)的實(shí)施不暢，許多案件裁而不行，行而未果現(xiàn)象十分普遍。此外，我國(guó)行政管理體制的深層次矛盾問(wèn)題，從某種角度上講，法院在處理此類(lèi)糾紛時(shí)往往偏向于政府和拆遷人，沒(méi)有站在公正的立場(chǎng)上進(jìn)行司法判斷，從而使我國(guó)的城市拆遷順利推進(jìn)的外部環(huán)境更加復(fù)雜化。

2 拆遷中造成這些問(wèn)題的原因

2.1 基層政府職能定位不清晰

在城市建設(shè)房屋拆遷中，基層政府該承擔(dān)何種角色。房屋拆遷究竟是政府行為還是企業(yè)行為，貫穿整個(gè)拆遷過(guò)程，一直沒(méi)有理清這個(gè)問(wèn)題。特別是拆不動(dòng)時(shí)，須要強(qiáng)遷的時(shí)候，基層政府基本上采用的都是行政強(qiáng)拆。②拆遷項(xiàng)目在協(xié)商期過(guò)后，對(duì)協(xié)商不成的被拆遷人，拆遷工程處和開(kāi)發(fā)商除開(kāi)繼續(xù)就各種利益條件進(jìn)行協(xié)商外，基本上采取的就是報(bào)房管部門(mén)行政裁決后的強(qiáng)制拆遷這種方法。但也有部分被拆遷人還是拒絕簽訂協(xié)議，在行政裁決結(jié)束后，基層政府對(duì)其所有房屋進(jìn)行拆除。

2.2 缺少官方的三方互動(dòng)溝通交流平臺(tái)

在拆遷過(guò)程中，各級(jí)政府部門(mén)及開(kāi)發(fā)企業(yè)一般代表強(qiáng)勢(shì)群體一方，相對(duì)而言，被拆遷人處于弱勢(shì)群體，因此，由于地位的不平等三方容易產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)、矛盾，甚至沖突。由此我們可以看出三方之間的交流對(duì)話(huà)尤為重要。政府作為強(qiáng)勢(shì)群體，從一開(kāi)始就將自己定位為拆遷領(lǐng)導(dǎo)者，主導(dǎo)著拆遷的進(jìn)程。政府在拆遷過(guò)程中為了顧全大局必然會(huì)犧牲一部分人的利益，而這也不會(huì)事先通知某些被拆遷人的情況下發(fā)生的，因此某些被拆遷人只有被動(dòng)選擇的機(jī)會(huì)。此外，被拆遷人對(duì)拆遷信息的了解途徑只能是由政府通過(guò)不同方式發(fā)布的拆遷公告。而在有些地區(qū)的拆遷中，對(duì)政策的把握不利，造成拆遷信息發(fā)布不及時(shí)不全面，造成被拆遷人對(duì)拆遷范圍、拆遷補(bǔ)償、拆遷安置等一系列的信息幾乎不了解。

2.3 制度的不健全

法治的基本精神是公平、正義，要實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)離不開(kāi)制度的制定與實(shí)施。制度存在的目的是為了維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，保障人民的合法權(quán)利和根本利益。提起我國(guó)的制度，人們普遍認(rèn)為最大缺點(diǎn)在于制度的不健全，簡(jiǎn)單而言就是“立法”與“執(zhí)法”上的出現(xiàn)了問(wèn)題。以拆遷制度為例，一方面，國(guó)家在立法上對(duì)被拆遷人的傾向程度不明顯，對(duì)他們的合法權(quán)益的保護(hù)程度也不夠；另一方面，在拆遷的執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有完全規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)用，因此也難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)被拆遷人的合法權(quán)益的保護(hù)。

3 解決這些問(wèn)題的途徑

3.1 完善城市房屋征收許可程序

由于城市房屋拆遷工作涉及到政府多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)間溝通有限、分工明確，因此以往的拆遷許可工作有流于形式的嫌疑。為避免拆遷許可工作的形式主義，保證決策的科學(xué)性、公平公正性，完善拆遷許可工作的首要任務(wù)是成立城市房屋拆遷許可主體。城市房屋在征用決定前需要經(jīng)過(guò)建設(shè)用地規(guī)劃許可、國(guó)有土地使用權(quán)預(yù)審批復(fù)、建設(shè)批準(zhǔn)等相關(guān)工作。③除此之外，由于公益性拆遷項(xiàng)目涉及面廣、事關(guān)重大，往往對(duì)拆遷的整體規(guī)劃要求較高，既要符合城市總體規(guī)劃布局，又能利于城市總體環(huán)境的改善等。在這種情況下，只有城市建設(shè)管理部門(mén)的相關(guān)工作難以確保拆遷項(xiàng)目的整體性要求。因此，城市房屋拆遷涉及的相關(guān)部門(mén)：城鄉(xiāng)規(guī)劃部、國(guó)土資源部、發(fā)展改革部、環(huán)保部、建設(shè)部等，都應(yīng)參與房屋拆遷許可的相關(guān)工作中，可以由這些部門(mén)聯(lián)合成立拆遷許可臨時(shí)機(jī)構(gòu)，由縣級(jí)以上人民政府作為主要負(fù)責(zé)人和最后決定人。

3.2 建立公民參與機(jī)制

充分尊重民意，發(fā)揮群眾主人翁作用。房屋拆遷離不開(kāi)廣大群眾的參與支持，只有緊緊依靠群眾，相信和尊重群眾，讓群眾作主，才能贏得民心。在整個(gè)拆遷過(guò)程中，負(fù)責(zé)拆遷的工作人員要注重傾聽(tīng)民意、關(guān)注民生，充分發(fā)揮群眾在房屋拆遷中的作用。在房屋拆遷改造之前，要做好充分的調(diào)查準(zhǔn)備，跟被拆遷人做好溝通工作，協(xié)調(diào)好賠償事宜，解決好民眾的困難。充分發(fā)揮民主權(quán)利，對(duì)回遷安置分配方案、評(píng)估機(jī)構(gòu)、拆遷單位選擇等重大事項(xiàng)，由居民投票決定，政府不加干涉。凡是群眾能討論決定的事情全部交由群眾決定。評(píng)估機(jī)構(gòu)及拆遷隊(duì)伍的選擇，由居民代表共同投票決定。

3.3 規(guī)范拆遷補(bǔ)償安置程序

規(guī)范拆遷補(bǔ)償安置程序在拆遷活動(dòng)中具有很重要的作用，如果拆遷補(bǔ)償安置不合理，被拆遷入則不配合項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)行。拆遷補(bǔ)償金額非透明化和拆遷補(bǔ)償安置不能及時(shí)到位，也是近年來(lái)引發(fā)拆遷暴力沖突的主要原因之一。規(guī)范拆遷補(bǔ)償安置程序要做到以下三個(gè)方面。首先，在建設(shè)單位向拆遷許可臨時(shí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)啟動(dòng)征收程序時(shí)，必須提交“協(xié)商補(bǔ)償安置計(jì)劃”相關(guān)證明資料。拆遷許可臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)補(bǔ)償安置計(jì)劃進(jìn)行審查確認(rèn)，并把補(bǔ)償計(jì)劃內(nèi)容作為征收文件的組成部分進(jìn)行存檔備案。拆遷許可臨時(shí)機(jī)構(gòu)如果認(rèn)為協(xié)商補(bǔ)償計(jì)劃不充分、不完善或缺少材料證據(jù)，則可要求建設(shè)單位進(jìn)一步與被拆遷方協(xié)商議價(jià)。其次，及時(shí)公開(kāi)拆遷補(bǔ)償安置內(nèi)容，讓公眾了解補(bǔ)償安置程序，做到拆遷人與被拆遷人信息對(duì)稱(chēng)。政府應(yīng)該對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置的金額以及補(bǔ)償?shù)轿坏臅r(shí)間等相關(guān)信息予以公開(kāi)，通過(guò)公示的方法讓公眾了解補(bǔ)償安置程序。公眾如果對(duì)補(bǔ)償安置程序有異議，則有權(quán)力進(jìn)行詢(xún)問(wèn)、提出建議。最后，拆遷主管部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，避免拆遷人在領(lǐng)取拆遷許可證后攜款潛逃，嚴(yán)重懲罰拆迂安置房沒(méi)有及時(shí)建設(shè)、補(bǔ)償安置資金沒(méi)有及時(shí)到位的行為。

4 結(jié)語(yǔ)

城市拆遷是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程，要擺脫目前城市拆遷的困境，解決城市拆遷糾紛矛盾，關(guān)鍵是要通過(guò)補(bǔ)償制度的完善來(lái)平衡好政府、拆遷人和被拆遷人的利益?；鶎诱浞至私獠煌后w的利益訴求，在切實(shí)保證提高被拆遷人居住和生活水平的前提下，力爭(zhēng)平衡好拆遷各方的利益關(guān)系。在保障公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，還要保護(hù)被拆遷人的私人利益不因拆遷受到損害，也可以適當(dāng)兼顧拆遷入的合法利益。因此，基層政府要在拆遷過(guò)程中，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，進(jìn)一步完善拆 遷管理制度，規(guī)范行政行為，對(duì)自己的角色進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，做到“既不越權(quán)，更不失職”、“既要監(jiān)督，又不干涉”，努力構(gòu)建相互制約、協(xié)調(diào)共贏的拆遷各方利益分配格局，實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。

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