高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效制約因素分析

李錦波　張麗

摘要：隨著國家對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)投入的增多，引發(fā)人們對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)績效的關(guān)注。文章從高校內(nèi)部和外部對(duì)制約高校科研經(jīng)費(fèi)績效的因素進(jìn)行分析，并提出突破這些制約的一些政策建議，以期進(jìn)一步提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，提升高校的科技創(chuàng)新力。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi) 高?？蒲薪?jīng)費(fèi) 績效

一、 引言

十八大以來，黨和國家把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，高度重視科技創(chuàng)新，圍繞實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、加快推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，逐年加大對(duì)科技研發(fā)的經(jīng)費(fèi)投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量為1.4萬億元，比2012年增長38.1%，年均增長11.4%，已經(jīng)成為僅次于美國的世界第二大研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入國家。其中，高校作為我國開展科學(xué)研究的重要力量，提高國家科技競爭力的主力軍，國家財(cái)政不斷加大對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的下?lián)?，為高?？蒲心芰Φ倪M(jìn)步提供了有力的資金保障。但是，科研經(jīng)費(fèi)的使用績效日益成為一個(gè)新的問題。

財(cái)政下?lián)艿目蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)一般要?dú)v經(jīng)“立項(xiàng)環(huán)節(jié)—預(yù)算環(huán)節(jié)—使用環(huán)節(jié)—結(jié)算環(huán)節(jié)”四個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)使用都有明確的規(guī)定和制約條款。然而，項(xiàng)目的最終結(jié)項(xiàng)必然要依附于適量的科研成果。對(duì)科研成果的評(píng)價(jià)設(shè)有專門的評(píng)價(jià)體系，大多以論著或論文的發(fā)表數(shù)量及其質(zhì)量檔次等作為指標(biāo)去衡量科研經(jīng)費(fèi)績效，但結(jié)果往往低于預(yù)計(jì)的期望值，很多科研資金的投入并沒有形成適量的科技成果，在評(píng)價(jià)科研經(jīng)費(fèi)使用績效時(shí)就會(huì)降低其績效評(píng)級(jí)，形成了科研經(jīng)費(fèi)績效制約。

二、造成高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效制約的高校內(nèi)部因素

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效的制約多源于經(jīng)費(fèi)在運(yùn)用過程中的管理失當(dāng)，科研項(xiàng)目從立項(xiàng)伊始，相關(guān)的經(jīng)費(fèi)便下?lián)艿搅㈨?xiàng)人所屬高校，此后相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理由高校全權(quán)負(fù)責(zé)。由于科研經(jīng)費(fèi)來源渠道以及項(xiàng)目形式的多元化、復(fù)雜化和逐漸增多的經(jīng)費(fèi)數(shù)額，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的難度也是日益加大，這就容易形成制約經(jīng)費(fèi)績效的不良因素。

（一）經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

現(xiàn)階段，科研項(xiàng)目的多少、大小以及科研經(jīng)費(fèi)數(shù)額會(huì)直接影響到學(xué)校的排名，各高校都在積極鼓勵(lì)教師申請(qǐng)各層別的科研項(xiàng)目，但與此同時(shí)，高校由于缺少專門對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)人書寫項(xiàng)目申請(qǐng)書的指導(dǎo)，尤其是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算表的編制，很多教師并沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和約束性，造成預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、細(xì)化程度不夠，容易出現(xiàn)違規(guī)使用。

高校科研項(xiàng)目申請(qǐng)要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算表，預(yù)算編制是專業(yè)性較高的系統(tǒng)工程，其本身具有的前瞻性受到編制人員專業(yè)知識(shí)和市場規(guī)律變動(dòng)的影響。一般情況下，由于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識(shí)不清，對(duì)編制常識(shí)也存有欠缺，編制出來的預(yù)算清單大多是憑借以往的經(jīng)驗(yàn)或者隨意拼湊、流于形式，不能真實(shí)地反映科研活動(dòng)的實(shí)際資金需求，也對(duì)國家進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理工作產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，周而復(fù)始，惡性循環(huán)，不利于經(jīng)費(fèi)績效考評(píng)。項(xiàng)目一經(jīng)立項(xiàng)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人便不得自行調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算，對(duì)于周期較長的項(xiàng)目根本無法規(guī)避預(yù)算金額與現(xiàn)實(shí)市場價(jià)格的落差，有的項(xiàng)目甚至存在“結(jié)題不結(jié)賬”的現(xiàn)象，這些都會(huì)降低預(yù)算的執(zhí)行率，經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)度也不能發(fā)揮其對(duì)科研項(xiàng)目完成進(jìn)程的監(jiān)測(cè)，繼而進(jìn)一步降低經(jīng)費(fèi)使用績效。

（二）監(jiān)督審計(jì)不全面

我國高校的科研經(jīng)費(fèi)管理主體主要包括校內(nèi)的科技處、財(cái)務(wù)處和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。其中科技處主要負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的管理，所有的項(xiàng)目從申請(qǐng)、立項(xiàng)到結(jié)項(xiàng)都由科技處進(jìn)行審批、驗(yàn)收，每年也需對(duì)結(jié)項(xiàng)的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤，以了解經(jīng)費(fèi)使用的各個(gè)階段的情況，對(duì)到期項(xiàng)目是否予以結(jié)項(xiàng)也有相應(yīng)的審批權(quán)。財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的管理和日常核算，科研經(jīng)費(fèi)中每一筆花銷都需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人到財(cái)務(wù)處遞交相應(yīng)的證明文件進(jìn)行報(bào)銷、支取。然而現(xiàn)實(shí)的情況是，高校的科技處很少跟蹤了解經(jīng)費(fèi)使用的合理性和效率，財(cái)務(wù)處也僅僅處于簡單的會(huì)計(jì)核算上，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的籌集、使用、耗用等缺乏全面的了解，而項(xiàng)目負(fù)責(zé)人由于缺乏對(duì)預(yù)算嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，往往會(huì)無序、隨意地使用經(jīng)費(fèi)。

在使用科研經(jīng)費(fèi)時(shí)，一方面，不按預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)、無計(jì)劃性使用經(jīng)費(fèi)、利用無關(guān)票據(jù)套取經(jīng)費(fèi)，有的甚至購買假發(fā)票進(jìn)行套現(xiàn)；另一方面，超比例提取管理費(fèi)與勞務(wù)費(fèi)、超范圍開支人員費(fèi)、超額超標(biāo)購買設(shè)備，其中購買設(shè)備經(jīng)費(fèi)占高校科研經(jīng)費(fèi)的很大一部分，有的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人高價(jià)購買不必要的進(jìn)口設(shè)備或隨意更改設(shè)備名稱留作私用成了濫用科研經(jīng)費(fèi)的一種手段?？萍继幒拓?cái)務(wù)處只是在購買時(shí)進(jìn)行審批，但在后續(xù)使用階段忽略了這方面的監(jiān)督審計(jì)，造成國有資產(chǎn)的流失，降低了科研經(jīng)費(fèi)績效。

（三）項(xiàng)目審批和勞務(wù)報(bào)酬制度不合理

高校內(nèi)部項(xiàng)目審批制度不健全造成了審批項(xiàng)目是否立項(xiàng)時(shí)，過度關(guān)注項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的職稱或?qū)W術(shù)經(jīng)歷，在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)時(shí)注重理論研究成果，以考核項(xiàng)目負(fù)責(zé)人發(fā)表的專著、專作作為唯一的衡量對(duì)象，容易忽略科研項(xiàng)目的實(shí)用性，也就是科研成果究竟是否能轉(zhuǎn)化成實(shí)際的生產(chǎn)力，導(dǎo)致有限的經(jīng)費(fèi)資源過多地耗用在發(fā)布理論成果的期刊版面費(fèi)上，并沒有真正達(dá)到黨和國家以科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)社會(huì)發(fā)展的真正目的。

高校教師除了要進(jìn)行科學(xué)研究之外還要從事日常的教學(xué)工作，無形中加大了工作量，而通過怎樣的報(bào)酬制度去補(bǔ)償教師的智力勞動(dòng)，絕大多數(shù)高校并未落實(shí)行之有效的方針制度。如果沒有額外的科研獎(jiǎng)勵(lì)措施就會(huì)迫使很多有項(xiàng)目的教師盲目地從科研經(jīng)費(fèi)中支取管理費(fèi)用和勞務(wù)費(fèi)用，無意中就會(huì)違反科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中的相關(guān)條款，造成科研經(jīng)費(fèi)的流失。同時(shí)，也不利于提高教師申報(bào)項(xiàng)目、進(jìn)行科學(xué)研究的積極性。相反，如果過多地從教育經(jīng)費(fèi)中去補(bǔ)貼科研人員的工資，進(jìn)行科研激勵(lì)，就會(huì)給高校的教學(xué)投入帶來壓力。因此，高校內(nèi)部科研項(xiàng)目審批制度和勞動(dòng)報(bào)酬制度的缺失也是降低科研經(jīng)費(fèi)使用績效的因素之一。

三、 造成高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效制約的外部因素

國家作為科研經(jīng)費(fèi)的第一管理主體，從國家預(yù)算到驗(yàn)收項(xiàng)目成果是一個(gè)長期的規(guī)劃，涉及到方方面面的問題，也會(huì)存在許多制約科研經(jīng)費(fèi)績效的因素。

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理制度不健全

首先，科研經(jīng)費(fèi)的額度分配不科學(xué)。對(duì)于所有學(xué)科僅以重要性程度進(jìn)行經(jīng)費(fèi)數(shù)額的區(qū)分，沒有按照項(xiàng)目研究的難易程度和工作量等因素進(jìn)行細(xì)分，忽略了學(xué)科之間的差異。不同項(xiàng)目由于研究方法不同其所需要的資金數(shù)量也會(huì)參差不齊，如果籠統(tǒng)地進(jìn)行區(qū)分就會(huì)造成資源分配不均。其次，會(huì)受到我國預(yù)算管理機(jī)制的制約。我國的預(yù)算年度從1月1日到12月31日，而人民代表大會(huì)一般在3月份召開，這就造成高校一部分預(yù)算資金不能及時(shí)撥付到位，對(duì)科研進(jìn)程多少會(huì)產(chǎn)生一些影響。而科研經(jīng)費(fèi)的使用方面，我國現(xiàn)行的相關(guān)制度僅允許從中列支課題組沒有工資性收入的相關(guān)人員和課題組臨時(shí)聘請(qǐng)的專家或其他咨詢?nèi)藛T的勞務(wù)性費(fèi)用，這使得有工資收入的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人得不到對(duì)等的勞動(dòng)補(bǔ)償，在一定程度上導(dǎo)致了科研人員使用經(jīng)費(fèi)時(shí)的違規(guī)行為。再次，在開展科學(xué)研究的過程中，必不可少地會(huì)發(fā)生間接性費(fèi)用，主要指的是項(xiàng)目所在單位為項(xiàng)目研究提供的儀器設(shè)備及房屋，日常水、電、氣、暖等的消耗，雖然國家出臺(tái)相關(guān)規(guī)定建立了間接成本補(bǔ)償機(jī)制，但仍停留在理論研究階段并沒有實(shí)際運(yùn)用。由此帶來的科研成本不明晰，也不利于科研經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)。

科研經(jīng)費(fèi)使用過程的管理基本全部依靠項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所在高校，除了項(xiàng)目中期年度檢查之外就是下派的巡視組進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督，而高校負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督的科技處以及財(cái)務(wù)處也未能對(duì)其進(jìn)行全面的監(jiān)督，監(jiān)督的缺位容易造成經(jīng)費(fèi)的不良使用和資產(chǎn)的流失。由于沒有較為詳細(xì)的使用辦法，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以按照其所在院校財(cái)務(wù)制度的要求進(jìn)行相關(guān)設(shè)備或固定資產(chǎn)的購置、列支一系列勞務(wù)支出，因此不同高校不同地區(qū)的經(jīng)費(fèi)使用缺乏可比性。在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收項(xiàng)目成果時(shí)，要經(jīng)高校上級(jí)部門進(jìn)行審批，這也會(huì)涉及到經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性的審查，但大多流于對(duì)理論成果數(shù)量的考評(píng)上。

（二）科研管理制度不健全

現(xiàn)階段，我國對(duì)高校教師的薪金待遇以及職稱評(píng)選過多地依賴于教師的科研成果，而科研成果的衡量大多關(guān)注于其承擔(dān)的科研項(xiàng)目。對(duì)科研工作者忽視了科學(xué)素養(yǎng)的教育，導(dǎo)致有些教師為了競聘職稱花大量的時(shí)間去撰寫、編著一些沒有任何科學(xué)價(jià)值的文章和專利，有的甚至不惜進(jìn)行學(xué)術(shù)造假，這樣不僅不能轉(zhuǎn)化成實(shí)際生產(chǎn)力也會(huì)造成科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)?，F(xiàn)有的科研項(xiàng)目種類也十分豐富，有國家社會(huì)科學(xué)基金、國家自然科學(xué)基金、國家科技863/973項(xiàng)目，各部委、省市級(jí)也有獨(dú)立的項(xiàng)目，還有各種人才計(jì)劃項(xiàng)目，等等，科研經(jīng)費(fèi)的投入渠道十分豐富，而這些項(xiàng)目之間的管理幾乎是相互獨(dú)立的，還沒有建立統(tǒng)一的項(xiàng)目信息共享平臺(tái)，各組織、層級(jí)機(jī)構(gòu)之間也缺乏必要的溝通，有些項(xiàng)目隨意改改又可重新立項(xiàng)，造成了科研資源的重復(fù)投入，大大降低了其使用效率。

鑒于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理出現(xiàn)的諸多問題，國家相關(guān)部門先后出臺(tái)了一系列規(guī)范科研行為和科研經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)章制度，對(duì)明確科研經(jīng)費(fèi)責(zé)任主體、完善科研經(jīng)費(fèi)管理體制、加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目前沿過程的監(jiān)管方面做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。但由于受體制等環(huán)境的限制，在具體落實(shí)這些規(guī)定時(shí)存在很大障礙，而且文件中并未對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理提出操作性較強(qiáng)的解決辦法。

四、政策建議

（一）科學(xué)合理地編制預(yù)算

從國家層面而言，摒棄現(xiàn)行的不合理的預(yù)算方法，全面分析當(dāng)前的科研環(huán)境，嚴(yán)格以“成本預(yù)測(cè)-成本計(jì)劃-成本控制-成本核算-成本分析-成本考核”的流程去編制各項(xiàng)目的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。在成本預(yù)測(cè)階段更多地參考各專業(yè)科研經(jīng)驗(yàn)豐富的學(xué)者的意見，另各部門之間多開展高效、認(rèn)真的合作并進(jìn)行預(yù)算方面的理論探究，從而使編制的預(yù)算更加科學(xué)、合理，并制定出一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制辦法。高校和項(xiàng)目申請(qǐng)者，要端正預(yù)算編制態(tài)度，認(rèn)清科學(xué)編制預(yù)算的嚴(yán)肅性和重要性，根據(jù)其申報(bào)的項(xiàng)目種類編制預(yù)算報(bào)告表。

（二）完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度

要提高科研經(jīng)費(fèi)績效，最重要的就是完善經(jīng)費(fèi)使用過程中的監(jiān)管制度，對(duì)于直接負(fù)有管理責(zé)任的第一主體，項(xiàng)目所在高校來說更是當(dāng)務(wù)之急。因此，各高校都應(yīng)在現(xiàn)行的財(cái)務(wù)制度和科研管理辦法的基礎(chǔ)上，兼顧國家科技計(jì)劃的管理要求，積極修訂、完善其現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，加強(qiáng)財(cái)務(wù)處和科技處之間的聯(lián)系溝通，做好協(xié)同監(jiān)管的工作。由此，真正建立起科研經(jīng)費(fèi)管理的一系列規(guī)章制度，保證科研經(jīng)費(fèi)的使用效率；加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度，嚴(yán)懲不按預(yù)算編制隨意支取、浪費(fèi)科研經(jīng)費(fèi)的行為。

（三）建立全面的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制

構(gòu)架信息共享機(jī)制，并依此建立起一套“政監(jiān)-校監(jiān)-自監(jiān)”三位一體的監(jiān)管機(jī)制。政府作為科研經(jīng)費(fèi)的投入主體，對(duì)各項(xiàng)目申請(qǐng)書嚴(yán)格進(jìn)行審批，提高立項(xiàng)項(xiàng)目的科學(xué)門檻和可轉(zhuǎn)化門檻，引導(dǎo)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的健康發(fā)展，將有限的科研經(jīng)費(fèi)投入到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)較強(qiáng)的科研活動(dòng)中；高校作為科研人員的直接管理者，要積極引導(dǎo)科研人員的立項(xiàng)動(dòng)機(jī)，制定恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制促進(jìn)教師的科研熱情，當(dāng)然對(duì)于已有的科研經(jīng)費(fèi)要進(jìn)行全程的監(jiān)督審計(jì)，謹(jǐn)防不良不當(dāng)?shù)膶?shí)用行為；項(xiàng)目立項(xiàng)人作為科研經(jīng)費(fèi)的持有者應(yīng)嚴(yán)格按照科研經(jīng)費(fèi)的管理辦法使用科研經(jīng)費(fèi)，端正科研態(tài)度，秉持崇高的科學(xué)理想。J

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作者簡介：

李錦波，女，淮北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師；研究方向：高校財(cái)務(wù)管理理論。

張麗，女，淮北師范大學(xué)財(cái)務(wù)處高級(jí)會(huì)計(jì)師；研究方向：高校財(cái)務(wù)管理理論與實(shí)務(wù)。