政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移，社會組織如何承接

陳亞蕾

【摘要】隨著我國行政管理體制改革進程的加快和社會治理的變革，政府職能轉(zhuǎn)移問題日益成為全社會關(guān)注的焦點。社會組織的迅速發(fā)展為政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能提供了基礎(chǔ)條件，社會組織有效承接政府職能轉(zhuǎn)移，將有力破解政府在履行公共服務(wù)職能中面臨的困境。

【關(guān)鍵詞】社會組織 政府職能 公共服務(wù) 【中圖分類號】C916 【文獻標(biāo)識碼】A

政府職能轉(zhuǎn)移關(guān)乎我國行政管理體制改革的成功與否，是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。隨著我國經(jīng)濟體制改革以及社會發(fā)展進程的加快，以轉(zhuǎn)變政府職能為主要內(nèi)容的行政體制改革和以構(gòu)建“小政府、大社會”為目標(biāo)的社會體制改革深入推動和發(fā)展，探討社會力量參與公共管理的呼聲愈發(fā)高漲。由于社會組織具有公益性質(zhì)和公共特點，在承接政府公共服務(wù)職能方面扮演著越來越重要的角色。

公共性是政府與社會組織職能的交集

推進行政管理體制改革，核心和關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。探索和找到政府職能轉(zhuǎn)移的合適承接對象和承接方式是推動我國行政管理體制改革的基本要求。

政府的公共性主要體現(xiàn)在政府的公共服務(wù)職能。政府的公共服務(wù)職能是政府為了滿足基本的經(jīng)濟生產(chǎn)需求、社會運行需求和居民生活需求而向社會提供服務(wù)的職能。除了一般的維護性公共服務(wù)職能（如交通、警察、通信等），其它公共服務(wù)（諸如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)保等）都可以進行轉(zhuǎn)移，此類公共服務(wù)職能涉及的是社會成員的基本生活需求和發(fā)展需求，具有較高的公共價值和社會屬性。

社會組織能夠承擔(dān)公共利益，具有公益性。社會組織的成立一般是基于某種社會公益事業(yè)（比如環(huán)保），其組織目標(biāo)一般是基于維護社會公共利益的考慮。在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會公共利益不斷受到?jīng)_擊和損壞的背景下，社會組織由于其志愿性特征和草根屬性，能夠起到社會矛盾解壓閥和緩沖劑的作用，能有效維護社會公共利益。社會組織能夠提供公共服務(wù)，具有公共性。作為政府、市場之外的第三方力量，社會組織服務(wù)范圍涵蓋教育、醫(yī)療、環(huán)保等社會生活方方面面，極大地改進了公共服務(wù)提供方式，降低了國家行政成本。

公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移承接中的機遇和挑戰(zhàn)

轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府是當(dāng)前我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容。在吸收西方國家優(yōu)秀的公共服務(wù)經(jīng)驗，引入市場競爭機制和管理方法之后，我國政府職能轉(zhuǎn)型工作取得了一定成績，但是，政府在履行公共服務(wù)職能中依然面臨一些困境。

一是公共服務(wù)需求呈現(xiàn)快速、多元化發(fā)展態(tài)勢。首先，我國公民的基本公共服務(wù)的需求增速呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。以教育為例，2005年我國教育經(jīng)費總投入為0.8萬億元，2016年我國教育經(jīng)費總投入為3.9萬億元，增長了近5倍。其次，我國公民的公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，公民對于教育、醫(yī)療、文化等方面的發(fā)展性需求增長較快，公民的需求層次穩(wěn)步提升，需求結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。二是供給主體單一，供需矛盾日益突出。我國政府在公共服務(wù)供給中居于主體地位，供給模式較為單一，這與人民群眾日益多樣化的公共服務(wù)需求存在一定矛盾，一定程度上引發(fā)了看病難、上學(xué)貴、高房價等一系列社會問題，供需矛盾日益突出。三是公共服務(wù)供給成本高、效率低。面臨快速增長、日益多元化的公共服務(wù)發(fā)展需求，為了實現(xiàn)公共利益，政府往往采取增設(shè)管理機構(gòu)和人員的方式，造成行政管理成本增加。同時，由于政府在公共服務(wù)供給上的壟斷地位、缺乏競爭機制，加之行政管理程序的復(fù)雜性，造成公共服務(wù)供給效率低下。

社會組織發(fā)展迅速為政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能提供了基礎(chǔ)條件。轉(zhuǎn)移政府公共服務(wù)職能，首先要找到合適的承接載體。近年來，我國社會組織發(fā)展迅速，職能日益凸顯，加上政府的政策扶持，日益成為重要的公共服務(wù)供給主體，已經(jīng)基本具備了承接政府公共服務(wù)職能的能力。市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的負面效應(yīng)以及政府失靈現(xiàn)象的客觀存在，要求我們轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，盡快實現(xiàn)政府與社會關(guān)系向“小政府、大社會”管理格局的轉(zhuǎn)變，實行社會職能社會化、社會事務(wù)社會辦。社會組織的健康發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變兩者互為前提、相輔相成、良性互動。

相關(guān)政策的出臺為社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提供了政策保障。作為一種公共服務(wù)的提供者和公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者，社會組織在社會、經(jīng)濟和政治發(fā)展中承擔(dān)著越來越重要的角色。黨和政府對社會組織日益重視，出臺多項扶持政策。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對政府購買服務(wù)的購買機制、購買內(nèi)容等方面作了詳細的說明，要求逐步擴大在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域購買服務(wù)的力度。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，就進一步加強社會組織建設(shè)等問題提出了許多好的建議。

社會組織承接政府公共服務(wù)職能的兩種方式

社會組織承接政府公共服務(wù)職能是我國行政管理體制改革和社會管理創(chuàng)新的重要舉措，具有重要的現(xiàn)實意義。政府的大部分基本公共服務(wù)職能（諸如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)保等）都可以進行轉(zhuǎn)承，這不僅可以大大減輕政府的負擔(dān)，還會極大提升群眾的滿意度。以廣東省為例，截至2016年，廣東省已經(jīng)有將近四分之一的社會組織開始承擔(dān)公共服務(wù)職能，社會反應(yīng)良好。政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)承的方式有很多種，根據(jù)轉(zhuǎn)承的程度區(qū)分，可分為替代式承接型、委托承接型。

一是替代式承接型。替代式承接型指的是在進行職能轉(zhuǎn)承時，社會組織完全承接了轉(zhuǎn)移職能所包含的權(quán)力與職責(zé)。在這種承接方式中，社會組織與政府完全脫鉤，社會組織能夠獨自勝任該項公共服務(wù)職能的供給工作，而不需要政府的補貼性幫助。該項轉(zhuǎn)承方式對社會組織獨立性和專業(yè)化要求極高，是公民社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，目前多見于發(fā)達國家。當(dāng)前，我國的公民社會發(fā)展還處于初級階段，大部分社會組織還不能擺脫“官辦”或“半官辦”的標(biāo)簽，因此，替代式承接型轉(zhuǎn)承方式在我國并不多見，這是我們今后進行社會改革需要努力的方向。

二是委托承接型。委托承接型又稱契約式承接型或合同式承接型，也即不完全的承接。這種承接方式對于社會組織是有一定的條件設(shè)置和任務(wù)要求，即社會組織按照合同要求要在規(guī)定時間內(nèi)完成特定公共服務(wù)的供給，主要的方式是契約、購買、委托、指定等。合同式承接型在國外被廣泛應(yīng)用于各級政府購買諸如垃圾收集、救護服務(wù)、咨詢服務(wù)、路燈維修、街道維護等面向公眾的服務(wù)項目。而在我國，主要采取政府購買公共服務(wù)的形式，也就是所謂的“服務(wù)外包”，這在很多地方得到了推行，所涉及的公共服務(wù)項目包括環(huán)境、醫(yī)療、社保、房屋和道路建設(shè)、交通和通信等領(lǐng)域，甚至連監(jiān)獄管理等國家傳統(tǒng)的職能方面，也占有一定的比例。委托承接的主要做法是：首先，政府將原先處于壟斷地位的公共服務(wù)供給權(quán)限以公開招標(biāo)的方式向社會組織發(fā)布信息，符合資質(zhì)的社會組織通過公開投標(biāo)獲得該項公共服務(wù)的供給權(quán)限；其次，政府相關(guān)部門與中標(biāo)社會組織簽訂服務(wù)合同；最后，根據(jù)雙方合同規(guī)定，社會組織提供相應(yīng)公共產(chǎn)品，政府進行審查并向社會組織支付合同資金。

委托承接型轉(zhuǎn)承方式引入了市場競爭機制，在我國目前應(yīng)用較為廣泛，采用這種方式，不僅有效降低了政府的管理成本、提高了服務(wù)質(zhì)量和效率，而且對于社會組織能力的提升意義重大，符合我國當(dāng)前的社會現(xiàn)狀和基本國情，是應(yīng)當(dāng)大力提倡的一種公共服務(wù)轉(zhuǎn)承方式。

（作者單位：鐵道警察學(xué)院）

【注：本文系2016年河南省軟科學(xué)研究計劃項目“河南省非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀與管理對策研究”（項目編號：162400410450）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①何劍鋒：《社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的問題、原因及對策》，《地方治理研究》，2016年第2期。

責(zé)編/陳楠 孫娜 美編/于珊