生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

楊曉晨

◆基金項(xiàng)目：2017年云南省教育廳科學(xué)研究基金研究生項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2017YJS005）的階段性成果

■中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2017）08-0073-03

摘要：隨著黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總布局，生態(tài)補(bǔ)償已成為當(dāng)前環(huán)境保護(hù)研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。文章對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)的概念進(jìn)行了界定，結(jié)合目前生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)的現(xiàn)狀，從五個(gè)維度構(gòu)建了生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為生態(tài)補(bǔ)償資金管理制度的制定、生態(tài)補(bǔ)償立法的完善以及相關(guān)審計(jì)工作提供指導(dǎo)和參考，以期完善生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)理論。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償資金 績效審計(jì) 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

一、引言

2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中提出，要促進(jìn)和改善生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)土地、礦產(chǎn)等自然資源，以及大氣、水、固體廢棄物等污染治理和環(huán)境保護(hù)情況的審計(jì)；2015年10月，十八屆五中全會(huì)審議通過的“十三五規(guī)劃”中提出，國家審計(jì)工作的重點(diǎn)任務(wù)是要著力推動(dòng)提高發(fā)展質(zhì)量和效益，把績效理念貫穿審計(jì)工作的始終；2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，擴(kuò)大了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，明確了補(bǔ)償原則及標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)邁向新臺(tái)階。

目前，我國在環(huán)境績效審計(jì)研究領(lǐng)域，尤其是生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)方面，尚沒有構(gòu)建成熟的知識(shí)框架和評(píng)價(jià)體系，研究進(jìn)程處于萌芽狀態(tài)；而評(píng)價(jià)體系作為績效審計(jì)工作開展的重要組成部分，其重要性不言而喻?；诖耍x擇生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行研究在理論和實(shí)務(wù)中都具有一定的指導(dǎo)意義。

二、生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)

（一）概念。生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)是將資源環(huán)境審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)和績效審計(jì)有機(jī)結(jié)合的一種現(xiàn)代新型審計(jì)，是由政府審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)有關(guān)部門的生態(tài)補(bǔ)償資金在投入運(yùn)行、產(chǎn)出、效益與可持續(xù)性等方面的使用和管理情況以及相關(guān)政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的活動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和可持續(xù)性方面來評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)行的績效，并得出審計(jì)結(jié)論，同時(shí)提出具有建設(shè)性的改善建議。因此，生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)應(yīng)當(dāng)以績效審計(jì)為主線，包括以下五個(gè)方面：一是生態(tài)補(bǔ)償資金投入績效審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集、撥付以及使用的合法（規(guī)）性、經(jīng)濟(jì)性；二是生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目運(yùn)行績效審計(jì)，主要從資金的管理情況以及監(jiān)管情況方面來審計(jì)，衡量生態(tài)補(bǔ)償資金的經(jīng)濟(jì)性；三是生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目產(chǎn)出績效審計(jì)，分別從經(jīng)濟(jì)效率、生態(tài)效率和社會(huì)效率三個(gè)維度來考核生態(tài)補(bǔ)償資金的效率性；四是生態(tài)補(bǔ)償資金結(jié)果績效審計(jì)，著重審計(jì)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況；五是生態(tài)補(bǔ)償資金效益與可持續(xù)性績效審計(jì)，從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及持續(xù)運(yùn)行率四個(gè)方面來衡量。

（二）內(nèi)容。從我國的國情和環(huán)境保護(hù)實(shí)際形勢(shì)出發(fā)，目前，我國生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域包括四個(gè)方面：自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償以及流域水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償。因此，生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)的內(nèi)容包括以上四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償資金籌集績效審計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償資金使用績效審計(jì)、生態(tài)資源開發(fā)績效審計(jì)、生態(tài)資源保護(hù)績效審計(jì)、項(xiàng)目產(chǎn)出、收益及可持續(xù)性績效審計(jì)及生態(tài)資源法規(guī)和政策執(zhí)行績效審計(jì)等。

（三）目標(biāo)。生態(tài)補(bǔ)償資金籌集和使用的目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色可持續(xù)發(fā)展，因此對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行審計(jì)應(yīng)當(dāng)分析生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率是否發(fā)揮了預(yù)期作用，并依據(jù)得到的充分、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)形成審計(jì)意見，發(fā)現(xiàn)存在的問題和需要整改的地方。因此，生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)的目標(biāo)是通過對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的合法性、合規(guī)性、效益性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)判，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償資金在籌集、撥付與使用、管理、項(xiàng)目產(chǎn)出及效益和可持續(xù)性五個(gè)維度方面的使用效率和效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，維護(hù)國家資源安全的宏觀目標(biāo)。

三、生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)現(xiàn)狀

針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)，我國不論在理論方面還是實(shí)務(wù)方面的研究均有一定程度的發(fā)展，但由于起步較晚，研究時(shí)間尚短，進(jìn)程也相對(duì)緩慢，仍有諸多漏洞和不足。

（一）我國生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)相關(guān)制度。改革開放以來，我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)以及相關(guān)管理制度逐步完善，這為環(huán)境審計(jì)實(shí)踐工作的開展打下了良好基礎(chǔ)。2007年，財(cái)政部、國家林業(yè)局頒布的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》中涉及了有關(guān)森林生態(tài)獎(jiǎng)懲措施方面的規(guī)定，為審計(jì)部門的監(jiān)督工作提供了一定的制度支持。2010年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，從2011年起中央財(cái)政每年安排資金136億元，在8個(gè)主要草原牧區(qū)，全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從總體上看，目前草原生態(tài)補(bǔ)償主要適用于草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。我國從2010年開始設(shè)立“中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助資金”并按照國庫管理制度等有關(guān)規(guī)定支付，相對(duì)于森林、草原等陸地生態(tài)系統(tǒng)，目前我國沒有濕地補(bǔ)償?shù)恼?，甚至沒有一個(gè)國家層面的濕地保護(hù)法規(guī)，但我國江蘇省在2010年發(fā)布了《中共蘇州市委蘇州市人民政府關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見（試行）》，明確界定了濕地補(bǔ)償資金的來源、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象以及補(bǔ)償方式。在流域生態(tài)補(bǔ)償方面，我國目前并無法定、統(tǒng)一的流域生態(tài)補(bǔ)償定義，但根據(jù)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，部分省制定了有關(guān)的規(guī)范性文件，比如《河南省水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》《山東省人民政府辦公廳關(guān)于在南水北調(diào)黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的意見》以及《福建省閩江、九龍江流域水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》等規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償資金的使用程序，尤其是項(xiàng)目資助的審批、使用和監(jiān)管程序方面比較詳細(xì)，這對(duì)于各省開展生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)工作提供了有力支持。雖然在國家立法層面尚無有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)以及系統(tǒng)規(guī)定，但在森林、濕地、流域等方面的生態(tài)補(bǔ)償制度已在各地積極推行。

（二）我國生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)研究現(xiàn)狀。目前，我國在生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)方面的研究還很少。2011年江蘇省審計(jì)廳對(duì)蘇州市區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策貫徹執(zhí)行情況開展了審計(jì)調(diào)查。2014年福建省審計(jì)廳外經(jīng)處分別對(duì)寧德、三明、龍巖、南平4個(gè)設(shè)區(qū)市及其12個(gè)縣（區(qū)）的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金和相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制落實(shí)情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。我國生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)指標(biāo)和考核體系尚未建立、健全，生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)重點(diǎn)、內(nèi)容和范圍不明確，一些基礎(chǔ)工作還有待于規(guī)范和完善。

（三）生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)存在的問題。目前，生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)工作正在逐步推進(jìn)，資源環(huán)境審計(jì)在政府工作中的重要性不斷提升。盡管如此，我國生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)依然存在問題，阻礙了我國生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)工作的健康有序開展。具體包括：（1）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)價(jià)體系。我國已有的法律法規(guī)中，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)工作開展的范圍界定以及程序規(guī)定較為模糊，對(duì)問題責(zé)任的歸屬也不明確，對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)更是沒有系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在實(shí)踐中審計(jì)人員面臨的諸多問題，都需要從專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，做出定性的分析和評(píng)價(jià)，這不僅大大降低了審計(jì)質(zhì)量，而且增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)工作的全面實(shí)施也造成了一定影響。（2）審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一。目前，我國審計(jì)人員大多從事傳統(tǒng)審計(jì)工作，缺乏開展環(huán)境績效審計(jì)中所需的有關(guān)管理、環(huán)境方面的能力素質(zhì)。與傳統(tǒng)審計(jì)人才相比，環(huán)境類專門性審計(jì)人才的培養(yǎng)周期長，短期內(nèi)難以滿足對(duì)環(huán)境審計(jì)工作的需求，這是制約我國資源環(huán)境績效審計(jì)工作深入開展的重要因素。（3）審計(jì)信息化建設(shè)不足。在生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)工作中，各部門審計(jì)信息的共享和審計(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一口徑是決定整個(gè)審計(jì)工作效率和效果的要素之一。盡管當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，但跨區(qū)域、跨部門仍未建立對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)據(jù)庫，監(jiān)測(cè)、環(huán)保、水利、統(tǒng)計(jì)、林業(yè)、海洋等部門之間信息不共享，缺少協(xié)調(diào)與合作，導(dǎo)致數(shù)據(jù)融合度低，從而不利于生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)工作的開展。

在上述問題中迫切需要解決的就是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)是一種現(xiàn)代化審計(jì)，其工作的開展必然要求審計(jì)人員具有環(huán)境與審計(jì)領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)，但是，學(xué)習(xí)環(huán)境審計(jì)中的專業(yè)知識(shí)不能一蹴而就，通過評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，可以為傳統(tǒng)審計(jì)人員開展資源環(huán)境績效審計(jì)降低難度。本文借鑒生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理論知識(shí)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了構(gòu)建。

四、生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系是在評(píng)價(jià)目標(biāo)的指引下，遵循科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，對(duì)不同的評(píng)價(jià)主體設(shè)立對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，從單個(gè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目、某一行政區(qū)乃至整個(gè)國家總體績效情況等不同層面，客觀評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償資金的運(yùn)用效果及項(xiàng)目的可持續(xù)性情況等。

（一）構(gòu)建原則。（1）系統(tǒng)性原則。包括兩個(gè)層面，一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)涵蓋生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集、撥付與使用、生態(tài)資源開發(fā)和保護(hù)、項(xiàng)目產(chǎn)出、收益及可持續(xù)性等內(nèi)容，力求全面系統(tǒng)地反映生態(tài)補(bǔ)償資金的績效。二是指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)涵蓋水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、土地資源、大氣資源等生態(tài)資源。（2）定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合原則。該原則可以確保生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。（3）可持續(xù)性原則。通常，生態(tài)補(bǔ)償資金績效需要經(jīng)過較長的時(shí)間才能逐漸表現(xiàn)出來，為了克服評(píng)價(jià)指標(biāo)的短期性和片面性，必須進(jìn)行跟蹤績效審計(jì)評(píng)價(jià)，持續(xù)評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償資金績效情況。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的確定?；谶壿嬆Ｐ偷幕纠砟睿疚膹耐度?、運(yùn)行、產(chǎn)出、結(jié)果、效益與可持續(xù)性五個(gè)維度來構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.投入環(huán)節(jié)指標(biāo)。按照邏輯模型，投入指標(biāo)主要反映資金投入階段的績效情況，即考察生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集、撥付與使用是否合法（規(guī)）、充足、到位以及資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性，評(píng)價(jià)指標(biāo)如下頁表1所示。

2.運(yùn)行環(huán)節(jié)指標(biāo)。該環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)指標(biāo)用于衡量生態(tài)補(bǔ)償資金撥付使用后的資金和監(jiān)督情況，如下頁表2所示。

3.產(chǎn)出環(huán)節(jié)指標(biāo)。通過采取運(yùn)行過程中的監(jiān)管環(huán)節(jié)，可以有效保證項(xiàng)目的產(chǎn)出，評(píng)價(jià)指標(biāo)如下頁表3所示。

4.結(jié)果指標(biāo)。通過采取運(yùn)行過程中的監(jiān)管環(huán)節(jié)，可以有效保證項(xiàng)目的產(chǎn)出，評(píng)價(jià)指標(biāo)如表4所示。

5.效益與可持續(xù)性指標(biāo)。該指標(biāo)主要用于衡量生態(tài)補(bǔ)償資金是否達(dá)到了預(yù)期的績效目標(biāo)、能否產(chǎn)生效益、是否改善了生態(tài)項(xiàng)目的環(huán)境質(zhì)量、是否提高了生態(tài)區(qū)周圍群眾的社會(huì)滿意度等，主要從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及可持續(xù)性四個(gè)維度來衡量，如表5所示。

五、結(jié)束語

生態(tài)補(bǔ)償資金是用于生態(tài)資源保護(hù)的一種專項(xiàng)資金，是由國家下?lián)艿呢?cái)政資金，以求恢復(fù)生態(tài)環(huán)境平衡，達(dá)到人與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。生態(tài)補(bǔ)償資金審計(jì)既屬于專項(xiàng)資金審計(jì)范疇又屬于資源環(huán)境審計(jì)范疇，同時(shí)涉及績效審計(jì)。在該交叉領(lǐng)域，理論界的研究還不多，無法滿足實(shí)踐發(fā)展的需要。本文的貢獻(xiàn)在于，不僅構(gòu)建了一套生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，給相關(guān)領(lǐng)域在理論上的后續(xù)研究提供了一定的借鑒和參考，而且為生態(tài)補(bǔ)償資金績效審計(jì)在實(shí)踐中的評(píng)價(jià)工作提供了新思路。S

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