產(chǎn)業(yè)扶貧項目績效評價體系探討

羅震世

扶貧開發(fā)貴在精準、重在精準，成敗之舉在于精準。精準要貫穿于扶貧的全過程，識別如是，退出如是，幫扶也如是。這些年來，一些產(chǎn)業(yè)扶貧項目“來也匆匆、去也匆匆”，地址選了，廠房建了，錢投了，但就是效益不佳，更有甚者前腳開工后腳關(guān)門，被一些干部群眾詬?。骸盎▏业腻X不心疼！”

如何開展好產(chǎn)業(yè)扶貧項目的前期績效評估，實現(xiàn)項目安排精準、資金使用精準，更精準地幫助貧困人口實現(xiàn)本質(zhì)脫貧？為此，本刊特向以市場化手段開展產(chǎn)業(yè)扶貧的國投創(chuàng)益產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司約稿，以資借鑒。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。依靠發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，是精準扶貧“五個一批”工程中最有活力和最可持續(xù)的精準脫貧方式。為了積極探索產(chǎn)業(yè)化、市場化的扶貧路子，通過靈活多樣的投資方式，支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強貧困地區(qū)的造血功能和內(nèi)生動力，帶動貧困群眾精準脫貧，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導批示，2014年6月和2016年10月，首期規(guī)模分別為28億元的貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（簡稱財政扶貧基金）和首期規(guī)模為122.03億元的中央企業(yè)貧困 地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金（簡稱央企扶貧基金）先后設(shè)立，兩支基金統(tǒng)稱“產(chǎn)業(yè)扶貧基金”，屬于兼具市場化和政策性的產(chǎn)業(yè)投資基金。國投公司全資設(shè)立的專業(yè)化基金管理公司——國投創(chuàng)益，是這兩支基金的管理人，具體負責項目的選擇、投資及投后管理等事項。

兩支基金成立以來，國投創(chuàng)益在產(chǎn)業(yè)扶貧項目績效評估上積極探索，初步積累了經(jīng)驗。本文在產(chǎn)業(yè)扶貧基金投資運作實踐的基礎(chǔ)上，試圖總結(jié)、歸納基金投資項目績效考核評價體系，希望以此拋磚引玉，與同仁共同探討產(chǎn)業(yè)扶貧項目績效考核體系的構(gòu)建與運用，為提升產(chǎn)業(yè)扶貧效果、助力脫貧攻堅共同努力。

為扶貧而生的兩支基金

央企扶貧是社會扶貧的重要力量。國資委監(jiān)管的中央企業(yè)在全國一共對口幫扶了246個貧困縣，其中，國投對口幫扶了貴州省黔南州平塘、羅甸和甘肅省慶陽市合水、寧縣等4個國家級貧困縣。以往，對口幫扶主要以無償捐贈形式為主，這種扶貧方式見效快，但缺少可持續(xù)性，而且在某種程度上助長了個別貧困地區(qū)和貧困人群“等、靠、要”思想和被動救濟的依賴性。

兩支產(chǎn)業(yè)扶貧基金的設(shè)立，既有別于以“輸血”方式為主的政府財政扶貧資金，也有別于以收益最大化為目標的純粹的市場化投資基金。產(chǎn)業(yè)扶貧基金兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，不以收益最大化為目的，在確保資金安全的同時，注重投資項目的扶貧作用尤其是精準脫貧效果。

其中，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的投資區(qū)域為：以連片特困地區(qū)為主，兼顧其他不在片區(qū)內(nèi)的國家扶貧開發(fā)工作重點縣。投資方向是直接投資具有區(qū)域特色、發(fā)展?jié)摿陀芰Φ钠髽I(yè)和項目，優(yōu)先考慮帶動區(qū)域發(fā)展和扶貧對象脫貧致富效果好的企業(yè)和項目。主要包括特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生物醫(yī)藥、旅游業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。不投資金融、房地產(chǎn)行業(yè)，以及公路、鐵路等基礎(chǔ)性設(shè)施和醫(yī)院、學校等公共服務(wù)類項目。

中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金則旨在聚合中央企業(yè)優(yōu)勢，廣泛吸引社會資本，增強貧困地區(qū)的造血功能和內(nèi)生動力，帶動貧困群眾精準脫貧，為中央企業(yè)以工補農(nóng)走出新路、樹立品牌?；鹬饕顿Y于貧困地區(qū)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等，優(yōu)先支持吸納就業(yè)人數(shù)多、帶動力強、脫貧效果好的項目，重點支持貧困人口多、貧困發(fā)生率高的省區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)。央企扶貧基金還探索出子基金的投資方式，已發(fā)起設(shè)立了央企扶貧河南子基金和央企扶貧貴州子基金，對兩個子基金的投資額均為4億元。此外，央企扶貧基金將根據(jù)不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同企業(yè)的實際情況，除以股權(quán)投資形式直接投資外，還可采取可轉(zhuǎn)債、優(yōu)先股、債權(quán)投資等多種靈活的投資方式，惠及更多區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)和貧困人群。

中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金是唯一一只由黨中央、國務(wù)院發(fā)文，明確由國務(wù)院國資委牽頭、財政部、國務(wù)院扶貧辦配合發(fā)起設(shè)立的基金。這兩支基金使命光榮、意義重大，作為國有重要骨干企業(yè)之一，國投公司在做大、做強企業(yè)的同時，還積極承擔脫貧攻堅任務(wù)，將之前實行的社會公益性“輸血式”扶貧逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榛鹜顿Y性的“造血式”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。為使用好兩支基金，使其充分發(fā)揮效益，我們嚴格評估，審慎決策，在績效評估方面積累了以下經(jīng)驗。

產(chǎn)業(yè)扶貧績效評價：一個完善中的系統(tǒng)

一、評價依據(jù)

項目投資績效評價體系是由一系列相關(guān)的評價理論、評價內(nèi)容、評價指標、評價方法、評價標準等組成的有機整體。其內(nèi)涵一般包括成本、效率、經(jīng)濟性與效果性、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展前景等。也就是說，采用科學、規(guī)范的評價方法，按照統(tǒng)一制定的評價標準，基于預(yù)期目標，對投資行為過程及其結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性、有效性、公平性進行科學、客觀、公平地衡量、比較和綜合評判。

1993年，國家計委、建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項目經(jīng)濟評價工作的若干規(guī)定》、《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法》、《建設(shè)項目經(jīng)濟評價參數(shù)》（計投資[1993]530號）；2004年財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導意見》（財建[2004]729號）。這些規(guī)定和指導意見標志著我國投資項目績效評價工作逐步向制度化方向發(fā)展。根據(jù)相關(guān)理論與政策，投資項目評價包括經(jīng)濟評價和社會評價。

經(jīng)濟評價又包含內(nèi)部效益評價（即被投資企業(yè)財務(wù)評價）和外部效益評價（即被投資企業(yè)外部經(jīng)濟評價，亦稱國民經(jīng)濟評價）。企業(yè)財務(wù)評價是從企業(yè)內(nèi)部視角分析投資項目對被投企業(yè)的財務(wù)影響與貢獻，是基金投資經(jīng)濟評價的核心內(nèi)容，也是判斷投資項目可行性的主要依據(jù)。國民經(jīng)濟評價是從全社會視角分析投資項目對國家或地區(qū)的經(jīng)濟影響和貢獻。社會評價主要評價投資項目的各種社會影響，分析當?shù)丨h(huán)境的接受程度、利益相關(guān)者的有效參與度，它的影響范圍包括地方經(jīng)濟增長、國家安全、就業(yè)與扶貧、環(huán)保等方面。社會評價特點是：1.影響具有宏觀性與長期性；2.目標具有多樣性與復雜性；3.評價標準根據(jù)不同地區(qū)、行業(yè)具有差異性。綜上所述，投資項目的評價需要從企業(yè)內(nèi)部財務(wù)評價、國民經(jīng)濟外部評價、社會評價三方面有機結(jié)合，進行綜合評價。

二、評價體系

（一）基本思路

2015年，產(chǎn)業(yè)扶貧基金開始投資之前，基金管理團隊就開始思考和研究項目評價體系，以便投資決策和后續(xù)管理。隨著產(chǎn)業(yè)扶貧實踐的深入和投資規(guī)模擴大，項目績效評價體系構(gòu)建工作也在逐步推進。本文構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧投資項目績效評價體系的基本思路是，從中央政府和出資人對產(chǎn)業(yè)扶貧基金的基本定位、職責要求出發(fā)，以基金和投資企業(yè)經(jīng)濟和社會價值目標為導向，本著“系統(tǒng)全面、突出重點”的要求，構(gòu)建符合市場化產(chǎn)業(yè)基金價值導向和精準扶貧實際的績效評價體系，對投資項目實現(xiàn)多維度的綜合評價。

（二）評價內(nèi)容

財務(wù)評價：我國建設(shè)項目財務(wù)分析主要包括三個方面：盈利能力分析、償債能力分析及財務(wù)生存能力分析，其中盈利能力分析為財務(wù)分析的核心部分。產(chǎn)業(yè)扶貧基金選取盈利能力分析中資本金凈利潤率和財務(wù)內(nèi)部收益率分別作為靜態(tài)、動態(tài)分析的核心指標，而將其他指標作為輔助參考。根據(jù)項目公司的財務(wù)數(shù)據(jù)，測算資本金凈利潤率和財務(wù)內(nèi)部收益率等核心指標，與基準值進行對比分析。若相關(guān)指標優(yōu)于基準值，則項目具備推進條件；若相關(guān)指標低于基準值，則項目暫不具備投資條件。

國民經(jīng)濟評價：國民經(jīng)濟評價主要考慮項目的稅收貢獻以及資本撬動作用。稅收貢獻方面，可以根據(jù)投資企業(yè)全年新增上繳稅收（含各種增值、營業(yè)稅、所得稅、附加稅等）總和，來評價項目對當?shù)刎斦呢暙I程度。資本撬動方面，可根據(jù)基金投資后企業(yè)新增的資本金及銀行貸款等，來評價產(chǎn)業(yè)扶貧基金對社會資本的撬動作用。

社會評價：社會評價在產(chǎn)業(yè)扶貧基金績效評價中地位重要，體現(xiàn)了基金的特色?？赏ㄟ^基金投資帶動企業(yè)增加的建檔立卡貧困人口就業(yè)人數(shù)及增收金額、企業(yè)收購貧困人口生產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn)品而帶動的增收金額等方面，來評價項目的精準扶貧效果。

（三）評價數(shù)據(jù)獲取

財務(wù)評價主要依據(jù)企業(yè)年度或當期財務(wù)報表進行核算取得。為保證企業(yè)財務(wù)報告的真實性，基金管理公司在投資盡調(diào)時應(yīng)選聘實力強、可信度高的中介機構(gòu)；簽署投資合同時應(yīng)明確，基金投資后財務(wù)中介機構(gòu)的選取應(yīng)由基金管理公司主導或認可。

國民經(jīng)濟評價和社會評價，既需要企業(yè)提供可靠數(shù)據(jù)，也需要地方政府相關(guān)部門的認定。其中，國民經(jīng)濟評價，需要企業(yè)提供稅款繳納憑證以及當?shù)囟悇?wù)部門出具相關(guān)認定，來評價項目的稅收貢獻程度；需要企業(yè)提供出資證明和股權(quán)到賬憑證、銀行貸款到賬憑證，以及工商管理部門和相關(guān)銀行的認定，來評價基金投資的資本撬動作用。社會評價，需要企業(yè)提供相關(guān)貧困職工名單、建檔立卡憑據(jù)、收入支付憑證，并且貧困人口名單還需要得到縣一級扶貧辦的認定。

三、評價運用

鑒于產(chǎn)業(yè)扶貧的特殊性，上述評價體系主要用于產(chǎn)業(yè)扶貧基金投資項目的對比，可用于投資前、中、后各階段。

投資立項和投資決策階段，財務(wù)評價設(shè)置達標門檻，參考國內(nèi)有關(guān)部門和機構(gòu)頒布的行業(yè)指標設(shè)定基金投資項目的基準值；在相關(guān)財務(wù)指標預(yù)測高于基準值的前提下，優(yōu)先考慮國民經(jīng)濟帶動作用強、社會效益好的投資項目。

項目投資后，在投后管理及退出階段，可以將財務(wù)評價、國民經(jīng)濟評價及社會評價三者結(jié)合，作為對投資項目的綜合評價依據(jù)，也作為對項目投資團隊（項目小組）年度考核和項目全過程考核的依據(jù)。

已經(jīng)實施的兩個案例

運用上述績效評價體系，本文試對已投資的兩個項目進行簡要分析（注：出于商業(yè)保密，未提供企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)）。

1.湖北興田生物科技有限公司

該公司位于湖北省十堰市丹江口市，屬秦巴山集中連片特困地區(qū)，為生產(chǎn)有機肥的專業(yè)企業(yè)。經(jīng)調(diào)研分析，認為該企業(yè)擁有多項專利技術(shù)和先進生產(chǎn)工藝，預(yù)期財務(wù)、經(jīng)濟指標和扶貧效果均符合評價要求。2015年，產(chǎn)業(yè)扶貧基金以股權(quán)方式投資4000萬元。

基金投資后，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大，各項指標得以體現(xiàn)。財務(wù)評價， 2016年企業(yè)盈利能力較強，財務(wù)指標高于行業(yè)基準值。國民經(jīng)濟評價，該公司促進當?shù)赜袡C肥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以禽畜糞便為主要原料，較好地解決當?shù)丨h(huán)境污染問題，保護南水北調(diào)水源地——丹江口水庫及附近生態(tài)環(huán)境，生態(tài)效益顯著；每年貢獻稅收150多萬元。社會評價，一方面公司帶動230多人就業(yè)（其中新增貧困戶就業(yè)14人），帶動每人年均增收2.78萬元；另一方面向農(nóng)戶收購禽畜糞便和秸稈，帶動1260戶農(nóng)民增收（其中貧困戶130戶），人均增收2100元。經(jīng)投后總體評價，該項目經(jīng)濟社會效益較好。目前該企業(yè)正在開展股份制改造和IPO流程，并承諾通過實現(xiàn)達產(chǎn)，在鞏固現(xiàn)有就業(yè)和增收同時，將增加吸收貧困戶就業(yè)和增收。

2.豐寧天龍園林綠化工程有限公司

該公司位于河北省承德市豐寧滿族自治縣，屬于燕山-太行山連片特困地區(qū)，為苗木種植企業(yè)。經(jīng)調(diào)研分析，認為該企業(yè)苗木品種豐富、苗木種植經(jīng)驗豐富，是全縣最大的綠化苗木生產(chǎn)企業(yè)，市場跨越華北、東北，預(yù)期財務(wù)、經(jīng)濟指標和扶貧效果均符合評價要求。2016年，產(chǎn)業(yè)扶貧基金以股權(quán)方式投資5000萬元。

基金投資后，各項指標得以體現(xiàn)。財務(wù)評價，2016年企業(yè)財務(wù)指標高于行業(yè)基準值，盈利狀況良好。國民經(jīng)濟評價，企業(yè)在獲得基金投資的同時，原股東增加了資本金投入。社會評價，一方面企業(yè)向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地以擴大苗木種植基地，帶動209戶農(nóng)戶增收（其中貧困戶49戶），每戶年均地租收入3000元；另一方面雇傭農(nóng)民種植、看護苗木，解決530多人就業(yè)（其中新增貧困戶就業(yè)41人），人均年收入1.75萬元。經(jīng)投后總體評價，該項目經(jīng)濟社會效益較好。目前該企業(yè)正在醞釀跨區(qū)域合作，并在鞏固現(xiàn)有就業(yè)和增收同時，增加吸收貧困戶就業(yè)和增收。

以下幾方面有待深入討論

本文是脫貧攻堅階段對于構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧項目績效評價體系的初步探索，在實踐中肯定還存在不少問題，需要加以修正和改進。作者認為可從以下幾方面深入討論：

一是不同行業(yè)的投資項目評價可以分別有所側(cè)重。例如，對于種植、養(yǎng)殖業(yè)等重點安排貧困人口就業(yè)和直接增收的項目，應(yīng)該更加側(cè)重社會評價；而對于一些盈利較好的純工業(yè)項目，則可側(cè)重其國民經(jīng)濟評價。

二是隨著2020年全面脫貧，貧困縣將全部摘帽，基金的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)向助力全面建立小康社會，對社會評價的關(guān)注點可能需要相應(yīng)調(diào)整，主要不是吸收貧困人口就業(yè)和增收，而是關(guān)注相對低收入人群的就業(yè)和增收，防止發(fā)生已經(jīng)脫貧人口的返貧現(xiàn)象。屆時更要重視投資企業(yè)自身的健康運營和可持續(xù)發(fā)展，因此對于企業(yè)的內(nèi)部財務(wù)指標要提出更高要求，對投資項目的評價考核體系應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。

三是作為中央財政和中央企業(yè)出資組建的產(chǎn)業(yè)扶貧基金，屬于政策性基金的范疇，資金安全和合規(guī)使用至關(guān)重要。因此在考察投資企業(yè)時，應(yīng)將企業(yè)規(guī)范管理尤其是資金使用規(guī)范性作為考核重點，如果出現(xiàn)資金挪作他用等情形，應(yīng)給予重點關(guān)注，情況嚴重的，可作為否決性決策（不予投資或提前退出）的依據(jù)。

產(chǎn)業(yè)扶貧責任重大，精準扶貧含義深遠，兩支基金使命光榮?！笆濉逼陂g，國投將在產(chǎn)業(yè)扶貧項目效益評估上勇于探索、認真總結(jié)，為助力貧困人口精準脫貧、本質(zhì)脫貧發(fā)揮更大作用，同時，也為攻堅期結(jié)束后的全面小康進程先行先試、做出貢獻。