PPP視域下創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的路徑探析

丘水林，嚴曉玲

(福建師范大學 經(jīng)濟學院，福建 福州 350117)

PPP視域下創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的路徑探析

丘水林，嚴曉玲

(福建師范大學 經(jīng)濟學院，福建 福州 350117)

市場經(jīng)濟條件下水利產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)逐漸由政府主導向市場化演進。PPP模式的運用是創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的關(guān)鍵，政府應加強宣傳力度，推廣運行PPP項目融資模式；健全PPP法律規(guī)范，保障參與各方的合理權(quán)益；制定合理的投資回報率，發(fā)揮金融機構(gòu)的資金支持作用。

水利產(chǎn)業(yè)；PPP；發(fā)展機制；福建

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，福建省水利產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展：水利投資總量逐年增長、水利產(chǎn)業(yè)規(guī)模日益擴大、水利投融資機制日臻完善、水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障體系不斷完善、水利建設(shè)與管理水平不斷提升。但是，由于福建省洪澇臺風災害頻繁，水資源時空分布不均，水利投資歷史欠賬較多等特殊的省情、水情，資金投入與水利發(fā)展嚴重失調(diào)，資金供求雙方面臨深層次矛盾與問題。加之，水利建設(shè)資金需求大、投資周期長、收益率低的特殊性，致使水利要素投入與收益不對等、水利投融資運行機制不順暢、產(chǎn)業(yè)配套制度不健全等問題仍然嚴峻，亟待創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制，實現(xiàn)“機制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的新福建。

一、創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的路徑選擇

目前，美國、英國、日本等發(fā)達國家已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域廣泛運用PPP模式，取得了較好的成效。2011年以來，國務院、財政部、發(fā)改委等部門大力推廣基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)模式，從廣東、浙江、江蘇等省份的水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗及福建省水投集團水利項目PPP實踐情況看，推廣運用PPP模式是創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的現(xiàn)實路徑。

(一)PPP模式的內(nèi)涵

PPP即政府和社會資本合作，是指政府與社會資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此形成的一種伙伴式合作關(guān)系，通過簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果[1]。PPP有廣義和狹義之分，廣義PPP泛指政府公共部門通過與社會資本建立合作伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。狹義PPP是指政府公共部門與社會資本組成特殊目的機構(gòu)(SPV)，引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)、共擔風險、全程合作的公共服務開發(fā)運營模式?？梢姡M義PPP更加注重公共部門和社會資本之間建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴式關(guān)系，從而形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。與廣義PPP相比，狹義PPP下社會資本能夠更多地參與項目前端設(shè)計規(guī)劃，政府可以更多地參與后期運營，政府和社會資本都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱，從而提升項目整體的質(zhì)量與效率。筆者認為，當前我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推廣運行的正是狹義PPP。

(二)PPP項目的運行模式

一般認為，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、具有一定市場化程度的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務類項目，適宜采用PPP模式[2]。PPP項目的基本操作模式為社會資本參與前端設(shè)計、規(guī)劃并承擔項目投融資、建設(shè)、運營及維護等大部分職能，通過使用者付費、可行性缺口補助、政府支付服務費用、績效付費等獲得合理的投資回報；項目的規(guī)劃設(shè)計、收費價格和服務質(zhì)量的監(jiān)管則由政府負責。PPP沒有固定的運行模式，不同的PPP項目運行模式具有各自特點和適用條件，具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定[3]。結(jié)合國內(nèi)外PPP項目具體實踐，水利產(chǎn)業(yè)PPP項目的運行模式可參照如下兩種模式操作：

模式一：按政府和社會資本出資比例運行PPP。 鑒于水利項目類型在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，因此，通過調(diào)整政府和社會資本出資比例及建立科學合理的價格動態(tài)調(diào)整機制，可以較好地將PPP推廣運用到純公益性和準公益性水利項目。按照政府和社會資本出資比例，PPP項目運行模式可具體劃分為三類：一是政府和社會資本按比例共同出資。堤防工程、河道整治、防洪除澇、水土保持等純公益性水利項目只有社會效益而無經(jīng)濟效益，通過使用者付費、政府付費等補償方式無法實現(xiàn)社會資本合理收益。因此，需要政府和社會資本共同出資成立項目公司，采用DBFO模式由項目公司負責項目的設(shè)計規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運營、維護等，合同期滿后政府公共部門根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運維績效服務費。二是政府和社會資本分塊出資。防洪蓄水、農(nóng)業(yè)灌溉、除險加固等公益性較強的準公益性水利項目社會效益明顯，經(jīng)濟效益很低，可采用TOT模式，由公共部門負責水利項目的建設(shè)，再將已建項目所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司經(jīng)營，合同期滿后將所有權(quán)移交給公共部門?；蛘卟捎肔UOT、PUOT模式，社會資本租賃或購買政府建設(shè)的水利項目，經(jīng)過一定程度的更新、擴建后經(jīng)營該設(shè)施，合同期結(jié)束后移交給公共部門。三是社會資本單獨出資。發(fā)電供水、引調(diào)水、蓄水工程等經(jīng)營性較強的準公益性水利項目雖然具有一定的社會效益，但經(jīng)濟效益明顯，通過使用者付費和適當?shù)目尚行匀笨谘a助能夠?qū)崿F(xiàn)投資者合理收益，因而可由社會資本采用BOT、BOOT、BLOT等模式由社會資本或項目公司建設(shè)運營，政府只需要負責價格、質(zhì)量監(jiān)管及承擔政策法律變動風險即可。這種按政府和社會資本出資比例的運行PPP具體模式見表1。

表1 PPP項目運行模式(按政府和社會資本出資比例)

模式二：按水利項目建設(shè)性質(zhì)運行PPP。 水利項目按建設(shè)性質(zhì)可分為已建、新建、改擴建項目，針對不同建設(shè)性質(zhì)的水利項目，實施不同的PPP模式。對于已建水利項目，可以采用TOT模式，將已建水利項目所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司經(jīng)營，合同期滿后將所有權(quán)移交給公共部門。對于改擴建項目，可以采用ROT模式，社會資本在獲得特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，對已有水利項目進行改建、擴建，合同期滿后再移交給政府；也可以采用LUOT或PUOT模式，社會資本租賃或購買已有的水利項目，經(jīng)過一定程度的更新、擴建后經(jīng)營該設(shè)施，合同期結(jié)束后移交給公共部門。對于新建水利項目，可以采用BOT、BOOT、BLOT模式，由社會資本投資建設(shè)新的水利項目，建成后經(jīng)營20～40年后將所有權(quán)移交給公共部門；也可以采用BTO模式，由社會資本為基礎(chǔ)設(shè)施融資并負責其建設(shè)，完工后將設(shè)施所有權(quán)移交給公共部門，隨后公共部門再授予該社會資本對該設(shè)施的長期經(jīng)營權(quán)，使其通過向用戶收費，收回投資并獲得合理回報[4]；還可以采用DBTO模式，由社會資本承擔項目的融資建設(shè)，完工后以約定好的價格移交給公共部門，公共部門再將該設(shè)施以一定的費用回租給私人部門，由私人部門經(jīng)營該設(shè)施[5]；或者采用DBFO模式，由社會資本承擔項目的設(shè)計、融資、建設(shè)，公共部門根據(jù)合同約定，向社會資本支付一定費用并使用該設(shè)施，同時提供與該設(shè)施相關(guān)的核心服務，而私人部門只提供該設(shè)施的輔助性服務。這種按水利項目建設(shè)性質(zhì)運行的PPP具體模式見表2。

二、完善福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的配套措施

PPP模式是水利產(chǎn)業(yè)服務供給機制的重大創(chuàng)新，是創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的現(xiàn)實路徑，由于福建水利產(chǎn)業(yè)PPP實踐尚處初步探索階段，相關(guān)制度安排及配套機制欠缺完善，造成福建省水利產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實發(fā)展中仍然存在諸多問題，需要從宣傳力度、法律規(guī)范、金融支持等角度加以完善。

(一)加強宣傳力度，推廣運行PPP項目融資模式

由于PPP是新生事物，政府公共部門、社會資本、金融機構(gòu)等對其合同設(shè)計、風險框架分配、運作方式、退出機制等認識不深，在實際運用PPP項目融資模式時難免遇到諸多問題，造成融資效果不佳。因此，要加大PPP宣傳力度，從PPP內(nèi)涵、操作方式、PPP與傳統(tǒng)融資方式的比較等方面對PPP項目融資模式多角度、深層次地把握與理解。著重借鑒國內(nèi)外PPP項目成功經(jīng)驗，結(jié)合福建省水利建設(shè)特點加快研究制定PPP操作指南，供各層級地方政府及社會投資者學習使用。

(二)健全PPP法律規(guī)范，保障參與各方合理權(quán)益

當前PPP法律規(guī)范不完善，包括合同法、公司法、招標采購法、擔保法在內(nèi)的諸多法律文件均未對PPP相關(guān)操作細則進行明確的法律界定，現(xiàn)有操作規(guī)范也僅僅是基于國務院、財政部、發(fā)改委等機構(gòu)部門頒發(fā)的政策細則，并未上升為國家法律意志，一旦PPP項目出現(xiàn)風險，相關(guān)責任追究及權(quán)益分配將無法可依，造成PPP項目參與各方損失慘重。應加快完善PPP法律層級規(guī)范，對PPP項目合作中各方責任和權(quán)利作出明確界定，并就參與主體違約時的責任追究作出法律規(guī)定。銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等金融機構(gòu)監(jiān)管部門應及時出臺相應規(guī)定就銀行、券商、擔保機構(gòu)等涉及水利項目方面的貸款、資產(chǎn)證券化、擔保等行為進行合理管制，防范金融風險。

(三)制定合理的投資回報率，發(fā)揮金融機構(gòu)的資金支持作用

市場經(jīng)濟條件下資金總是自發(fā)地從回報率低的部門向回報率高的部門轉(zhuǎn)移。政府公共部門在制定水利項目投資回報率時應按照銀行一年期基準貸款利率為標準確定水利項目最低投資回報率，同時設(shè)置合理浮動區(qū)間。同時，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行等金融機構(gòu)要充分利用國有大行的資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢，根據(jù)水利工程項目的不同類別，“點對點”創(chuàng)新水利金融產(chǎn)品。適當增加防洪排澇、水土保持等純公益性項目中長期貸款年限并給予利率優(yōu)惠，針對省級重大水利工程項目可嘗試探索發(fā)放1～3年的短期信用貸款。

[1] 弓永春，李懷超.關(guān)于發(fā)展中國家開展PPP項目的融資模式及法律風險分析：從融資機構(gòu)的角度出發(fā)[J].中國律師,2015(9):81-83.

[2] 馬毅鵬,喬根平.對運用PPP模式吸引社會資本投入水利工程的思考[J].水利經(jīng)濟，2016(1)：35-37.

[3] 王光遠，李磊.淺談工程咨詢在政府和社會資本合作(PPP)模式中的發(fā)展定位[J].中國工程咨詢，2015(3)：13-15.

[4] 李寅君.鞍山市地下空間開發(fā)與利用的管理模式研究[D].沈陽：沈陽建筑大學，2012.

[5] 高斌.在發(fā)展中國家實施集裝箱檢測PPP項目[D].北京：清華大學,2008.

(責任編輯：蔡洪濤)

A Path Analysis of the Innovation of Fujian Water Conservancy Industry Development Mechanism from the Perspective of PPP

QIU Shuilin, Yan Xiaoling

(School of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350117, China)

Under the condition of market economy, the investment and construction of water conservancy industry has gradually evolved from the government leading to the market. PPP model is the key to the innovation of the development mechanism of Fujian water conservancy industry. The government should strengthen propaganda to promote the operation of PPP project financing model, improve the legal norms of PPP, protect the legitimate rights and interests of all parties involved, develop a reasonable rate of return on investment, and give full play to the financial support of financial institutions.

water conservancy industry; PPP; development mechanism; Fujian

2016-10-17

福建省水利廳項目“福建省水利產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的研究”(HH-600)

丘水林(1992—)，男，福建長汀人，福建師范大學經(jīng)濟學院碩士研究生，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟；嚴曉玲(1991—)，女，福建詔安人，福建師范大學經(jīng)濟學院碩士研究生，研究方向為企業(yè)資本預算管理。

F416.9;F830.9

A

1008—4444(2017)03—0066—03