新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政府治理

趙彩霞++曹麗梅

【摘 要】 基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)服務(wù)政府治理的新視角、新思路；圍繞服務(wù)政府治理，探討新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)；從政府治理的全新視角提出新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)服務(wù)于政府治理的路徑和實(shí)現(xiàn)措施。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政府治理聯(lián)系起來(lái)，有助于人們重新認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在監(jiān)控權(quán)力、完善政府治理等方面的重要作用，也有助于拓展和深化對(duì)政府審計(jì)的政府治理功能的理解。新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變都具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)； 政府治理； 新常態(tài)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.47 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）13-0112-04

引 言

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)正式開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是分權(quán)，中央政府向地方政府分權(quán)，將部分財(cái)權(quán)和事權(quán)下放給了地方政府。這種分權(quán)改革激勵(lì)了地方政府的積極性，讓地方政府有一定的自主權(quán)[1]，這種分權(quán)改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要原因。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的初衷是國(guó)企改革，讓地方政府退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，資源配置主要由價(jià)格和市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府分權(quán)最大的問(wèn)題是如何約束和激勵(lì)地方政府，防止和減少中央政府與地方政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)，緩解地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)及逆向選擇的代理問(wèn)題。政府審計(jì)，尤其是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為最有力的監(jiān)督手段，為政府分權(quán)提供制度上的保證。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)服務(wù)政府治理：理論依據(jù)與文獻(xiàn)回顧

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國(guó)的重要制度創(chuàng)新之一，為選擇代理人、觀測(cè)代理人行為提供了較為充分的信息，能夠降低委托人和代理人的信息不對(duì)稱(chēng)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將對(duì)人和對(duì)事的審計(jì)與監(jiān)控較好地結(jié)合在一起，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部使用公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也是考核和選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的重要方式[2]。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)最鮮明的特征，就是把財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等與相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系了起來(lái)，對(duì)責(zé)任人使用權(quán)力的履職情況進(jìn)行審計(jì)，即對(duì)代理人或者受托人在授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)受托資源的過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，又對(duì)代理人的重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)、執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策、管理職責(zé)的履行情況等進(jìn)行審計(jì)[3]。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一種新型的審計(jì)，是把財(cái)務(wù)、合規(guī)和績(jī)效等審計(jì)融合在一起的新型審計(jì)。

審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)是受托責(zé)任，審計(jì)是履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要約束手段。政府審計(jì)從本質(zhì)和隸屬關(guān)系上來(lái)看，是政府內(nèi)部治理活動(dòng)之一，是參與到政府治理活動(dòng)當(dāng)中去的一種監(jiān)控手段。政府審計(jì)能夠幫助政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)控制及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提出合理化建議。因此，政府審計(jì)能夠增加受托人的履約過(guò)程及履約結(jié)果等方面的信息，監(jiān)督和控制代理人行為，緩解委托人和代理人的信息不對(duì)稱(chēng)。更為重要的是，政府審計(jì)還可以在制度設(shè)計(jì)方面提出更好的建議和要求。政府審計(jì)是緩解和抑制政府代理問(wèn)題的一種制度安排，通過(guò)對(duì)政府的公共管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，促進(jìn)政府各部門(mén)提高績(jī)效，改善公共服務(wù)水平，從而助推政府提升治理水平。政府審計(jì)的功能已經(jīng)從傳統(tǒng)的審核監(jiān)督逐漸發(fā)展成為政府治理控制系統(tǒng)的重要部分，并發(fā)揮著積極參與政府治理的功能[4]。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國(guó)政體國(guó)體及其權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀下的特殊產(chǎn)物，是自上而下制約政府權(quán)力的重要制度安排，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色國(guó)家治理的必然要求[5]。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過(guò)界定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的方式，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，這對(duì)完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)民主政治，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[6]，對(duì)政府治理產(chǎn)生著重要的影響。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以“領(lǐng)導(dǎo)干部”的權(quán)力運(yùn)行為審計(jì)對(duì)象，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約。同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)看，審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)官員的“合規(guī)責(zé)任”、規(guī)制政府的違規(guī)行為是其重要內(nèi)容。究其原因，在改革開(kāi)放以后，為了激勵(lì)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，中央政府通過(guò)財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)的方式，激勵(lì)與約束地方政府。由于地方政府本身就存在異質(zhì)性，而且還存在政府官員有限任期與以GDP為首的晉升錦標(biāo)賽偏好[7-8]，為了謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政分權(quán)，使得地方政府有“自利”的機(jī)會(huì)，加劇了政府部門(mén)的異質(zhì)性，增加了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的異化行為，因此，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容更多的是規(guī)制政府的違規(guī)行為。

但是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，以政府主導(dǎo)的投資，尤其是通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)帶動(dòng)和刺激區(qū)域增長(zhǎng)的方式已經(jīng)不能夠繼續(xù)下去，以往的政府治理模式也亟須根據(jù)新經(jīng)濟(jì)常態(tài)進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為政府治理重要有效的工具，是引導(dǎo)政府治理的風(fēng)向標(biāo)，其內(nèi)涵、外延等也需要進(jìn)行相應(yīng)的變革，亟須進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。

二、政府治理模式的發(fā)展與變遷

中國(guó)政府治理模式不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源配置模式，政府更多的是作為制度的提供者，公司、社會(huì)等其他治理主體已經(jīng)較為成熟，形成了相對(duì)制衡的服務(wù)型政府治理模式。而中國(guó)的政府治理是在改革開(kāi)放、追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度背景下逐漸進(jìn)行的制度變遷，其治理模式變遷是中國(guó)政府主導(dǎo)的自我變革。通過(guò)自我變革，不斷修正政府對(duì)資源要素配置的權(quán)利方式及邊界，從而對(duì)其他的弱治理主體產(chǎn)生影響，最終對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，需要相應(yīng)的強(qiáng)政府對(duì)資源進(jìn)行計(jì)劃配置。在這段時(shí)期內(nèi)，政府的治理模式是中央政府主導(dǎo)、地方政府聽(tīng)從的強(qiáng)政府模式。改革開(kāi)放之后，為了激勵(lì)地方政府，降低社會(huì)交易成本，中央政府在經(jīng)濟(jì)體制改革上，進(jìn)行了財(cái)政分權(quán)改革，將部分財(cái)權(quán)和大多數(shù)的事權(quán)下放給地方政府。這段時(shí)期的政府治理模式圍繞中央—地方政府的博弈進(jìn)行誘致性制度變遷，進(jìn)行了橫向和縱向的自我變革。橫向方面通過(guò)建立產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村包產(chǎn)到戶(hù)，進(jìn)行政企分開(kāi)，國(guó)有企業(yè)改革，鼓勵(lì)私有經(jīng)濟(jì)發(fā)展等手段進(jìn)行變革，提高生產(chǎn)要素的流動(dòng)性?？v向方面的變革就是財(cái)政分權(quán)，鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，中央政府和地方政府屬于典型的委托代理關(guān)系，委托人通過(guò)財(cái)政分權(quán)將財(cái)權(quán)和事權(quán)下放給地方政府。由于中央政府和地方政府存在不同的利益代理函數(shù)和信息不對(duì)稱(chēng)，代理人的行為很難觀察，為了保障委托人的利益最大化，降低地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義行為，委托人在政治體制上設(shè)計(jì)了一系列的激勵(lì)制度，即政治晉升制度，地方官員晉升的主要參考指標(biāo)是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平，如地方經(jīng)濟(jì)的相對(duì)排名。地方排名靠前的地方政府官員可以得到一定晉升。對(duì)于政府官員來(lái)說(shuō)，職位晉升不僅帶來(lái)個(gè)人政治聲譽(yù)的提升，而且意味著更多的政治資本和社會(huì)資本。這種晉升制度安排使得地方政府不得不通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)獲取晉升的機(jī)會(huì)。

改革開(kāi)放以來(lái)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體制改革還是政治體制改革，都采用了漸進(jìn)式改革，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)體制改革的力度和廣度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政治體制改革。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行到了一定程度，政治變革也變得迫切起來(lái)。因?yàn)槁浜笥诮?jīng)濟(jì)體制的政治體制發(fā)展到一定階段就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革倒逼政治體制改革，尤其是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了中高速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，如何在新常態(tài)下，改善政府治理，成為新的命題。

三、新常態(tài)下政府治理的現(xiàn)實(shí)需求

以經(jīng)濟(jì)排名為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的錦標(biāo)賽模式雖然極大地刺激了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展較為合理的驅(qū)動(dòng)因素，但是地方政府也是“理性人”。從政府整體來(lái)看，政府目標(biāo)不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。政府目標(biāo)是多元的，有維持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)公平、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秩序和環(huán)境等。由于政府主導(dǎo)下的投資是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力所在，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升經(jīng)濟(jì)排名，有的地方政府將有限的經(jīng)濟(jì)資源分配到可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的地方。例如，本來(lái)應(yīng)該用于提供公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的資源被用來(lái)投資經(jīng)濟(jì)，政府也作為“企業(yè)家”干預(yù)當(dāng)?shù)氐耐顿Y活動(dòng)，造成了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的不足。政府既是市場(chǎng)制度的制定者，同時(shí)又參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)動(dòng)員行列中。

地方政府的這種雙重身份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，成為市場(chǎng)發(fā)展的阻力。在一定程度上，本來(lái)是“扶持之手”的政府，卻伸出了“掠奪之手”。對(duì)于官員來(lái)說(shuō)，官員的短期經(jīng)濟(jì)行為，降低了其政府治理的能力，由于錦標(biāo)賽，使得同級(jí)地方政府成為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，這也是地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的深層次原因。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，使得地方保護(hù)主義盛行，地方政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，重復(fù)建設(shè)，低效率投資隨處可見(jiàn)。

由于重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)趨同，產(chǎn)業(yè)趨同導(dǎo)致政府間的差異不明顯。為了競(jìng)爭(zhēng)，吸引要素、拉動(dòng)投資的方式更多的是靠提供優(yōu)惠政策、稅收減免、政府補(bǔ)貼、變相為企業(yè)融資等。對(duì)于能夠快速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)，其可獲得政府的資源、補(bǔ)貼等就更多。但是總的資源是有限的，對(duì)于不能快速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)但具有長(zhǎng)期發(fā)展?jié)摿Φ摹袄溟T(mén)”產(chǎn)業(yè)可獲得的資源就更少。本來(lái)由市場(chǎng)配置的資源，由于政府間的競(jìng)爭(zhēng)，政府伸出了干預(yù)之手，對(duì)于快速致富的行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，對(duì)于冷門(mén)行業(yè)，由于可獲得資源有限，難以獲得本應(yīng)市場(chǎng)配置的資源，造成產(chǎn)能不足。地方政府官員為了任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)成果，趨向于短期化行為。這種短期干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為最終導(dǎo)致了技術(shù)創(chuàng)新不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題。這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的深層次原因。

2013年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)的態(tài)勢(shì)，而從2014年開(kāi)始，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)告別了三十年高速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度基本上處于10%以下。2014年，中央首次提出了“新常態(tài)”這一概念。對(duì)于新常態(tài)的理解主要有，第一，經(jīng)濟(jì)中高速，中國(guó)的過(guò)去三十年，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的美好時(shí)光已經(jīng)遠(yuǎn)去了；第二，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)意味著以往的經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)一步改革，意味著需要進(jìn)一步的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)升級(jí)[9]。中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的表象是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度低于10%，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)出現(xiàn)的根源，有外部原因，也有內(nèi)部原因。

從外部環(huán)境來(lái)看，工業(yè)化理論認(rèn)為工業(yè)化可以分為多個(gè)階段，例如工業(yè)化前期、工業(yè)化中期、工業(yè)化后期以及后工業(yè)化階段。根據(jù)工業(yè)化指數(shù)，中國(guó)在2010年時(shí)候已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化后期階段。工業(yè)化后期階段的最重要的特征是，工業(yè)化中期所依賴(lài)的高投資、勞動(dòng)密集、低成本等生產(chǎn)模式難以為繼。中國(guó)要想順利完成工業(yè)化，必須解決前期工業(yè)化積累的產(chǎn)能過(guò)剩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等問(wèn)題。

從內(nèi)部原因來(lái)看，政府經(jīng)濟(jì)體制改革以及政府官員的錦標(biāo)賽晉升制度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起了重要的作用。但是由于地方政府作為競(jìng)爭(zhēng)主體，參與到經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中去，直接干預(yù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，利用金融貸款、政府債務(wù)、招商引資、各種補(bǔ)貼等方式，阻礙了市場(chǎng)的統(tǒng)一，產(chǎn)生了重復(fù)建設(shè)等落后產(chǎn)能的問(wèn)題。

為使中國(guó)成為工業(yè)強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步是必經(jīng)之路。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府治理需要?jiǎng)?chuàng)新。以前靠政府參與、干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府治理模式不能適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展。政府治理更多的應(yīng)當(dāng)是制度供給者，而不是參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度維持在常態(tài)化，順利度過(guò)后工業(yè)化，需要一定的驅(qū)動(dòng)力。這個(gè)驅(qū)動(dòng)力可以總結(jié)為技術(shù)進(jìn)步以及調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?？萍紕?chuàng)新和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都依賴(lài)于制度創(chuàng)新，同時(shí)制度創(chuàng)新又依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、產(chǎn)權(quán)制度等多方面的改革。如何激發(fā)與鼓勵(lì)市場(chǎng)參與主體進(jìn)行科技創(chuàng)新、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這與政府治理是分不開(kāi)的。從根本上來(lái)說(shuō)，這是制度供給的問(wèn)題，制度供給的重要主體是政府，如何鼓勵(lì)政府成為扶持之手，而不是掠奪之手和無(wú)為之手，如何對(duì)政府官員進(jìn)行更適當(dāng)?shù)募?lì)和約束將是需要進(jìn)一步研究的重要命題。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)政府治理提出了新的需求。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體，參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中去，這種干預(yù)在當(dāng)時(shí)的制度背景下，刺激了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但同時(shí)也帶來(lái)了諸多弊端。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的三十年，地方政府變成了扶持之手，錦標(biāo)賽的晉升激勵(lì)和約束體制，使得地方政府官員為了晉升而想要得到更多的資源，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在新常態(tài)下，前期的多種重復(fù)建設(shè)、剩余產(chǎn)能、地方保護(hù)主義等問(wèn)題背后的根源就在于，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行到了一定階段之后，原來(lái)舊的政治晉升制度，約束了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與升級(jí)，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，在這種情況下，政府治理主體——政府本身到了改革的關(guān)鍵時(shí)刻。

四、新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)服務(wù)政府治理的功能定位

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)自1998年開(kāi)始至今，已經(jīng)近20年的歷史。1999年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，要求縣級(jí)以下的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。2005年，中央又將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍擴(kuò)大至市廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)真正上升到法律法規(guī)層面是在2006年，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法修正案（2006）》的頒布，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入了制度范疇。鑒于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要作用，2010年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，要求經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)對(duì)象擴(kuò)大至省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。這就意味著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由上至下，成為政治官員晉升和經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核的重要手段。

因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本身就是對(duì)政府官員在任期間的一系列活動(dòng)、決策、績(jī)效等進(jìn)行評(píng)價(jià)。如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來(lái)激勵(lì)和約束政府官員，是新常態(tài)下的重要轉(zhuǎn)變。降低政府官員逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為的重要方式就是改變以往的評(píng)價(jià)模式。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果是考核和提拔被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，將記入被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案，直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，以往的經(jīng)濟(jì)模式不能持續(xù)，靠政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式已經(jīng)成為過(guò)去，那么地方政府以往的行為和管理模式需要改變，向如何鼓勵(lì)創(chuàng)新以及激發(fā)主體創(chuàng)新進(jìn)行制度創(chuàng)新和制度供給改變。地方政府的驅(qū)動(dòng)力來(lái)自于官員晉升及其風(fēng)險(xiǎn)偏好，以往以GDP為主要考核指標(biāo)的錦標(biāo)賽模式需要修正。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象是經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任按照責(zé)任的性質(zhì)可以分為合法合規(guī)責(zé)任、內(nèi)部控制責(zé)任、治理責(zé)任、經(jīng)濟(jì)性責(zé)任、效率性責(zé)任、社會(huì)責(zé)任以及可持續(xù)發(fā)展責(zé)任等。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，人民大眾是委托人，政府是受托人，而政府內(nèi)部又存在層層代理關(guān)系，中央政府和地方政府，地方政府又分省、市、縣等層級(jí)。委托人把相關(guān)資源以及與資源相關(guān)的權(quán)力一同交付給受托人，受托責(zé)任的內(nèi)容和權(quán)力的內(nèi)容是相對(duì)應(yīng)的。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)任職官員在任職期間一系列活動(dòng)的評(píng)價(jià)，包括決策權(quán)、管理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)以及資產(chǎn)投資權(quán)等，實(shí)際上是對(duì)任職官員多方面的綜合評(píng)價(jià)。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之前，對(duì)政府官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不僅是監(jiān)控手段，更多的是為政府官員晉升和劃清經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供履職信息。政府治理模式偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政府官員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面，審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)目標(biāo)跟政府治理的目標(biāo)一致，主要考察經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面的經(jīng)濟(jì)、效率、效果和合規(guī)等方面，對(duì)于社會(huì)責(zé)任、環(huán)境責(zé)任等與經(jīng)濟(jì)不太相關(guān)的責(zé)任，審計(jì)可能較為簡(jiǎn)單，審計(jì)所能提供的信息也相對(duì)單薄，因?yàn)檫@些責(zé)任審計(jì)并不構(gòu)成官員晉升的主要信息內(nèi)容。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府治理需要?jiǎng)?chuàng)新，政府官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有所變化。之前主要考察的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。新常態(tài)下，需要糾正以往政府過(guò)度經(jīng)濟(jì)的行為，就需要有一定的約束和糾正手段，考核官員的晉升指標(biāo)需要有所變化，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)重心也會(huì)相應(yīng)變化。地方政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任更多的是如何激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，如何提供更好的制度激勵(lì)企業(yè)。此外，以往忽略的民生、環(huán)境等方面的責(zé)任也需要提供更詳細(xì)的履職信息，為官員晉升和責(zé)任考核提供信息。

在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，財(cái)政分權(quán)的治理模式依然有效，只是在財(cái)政分權(quán)的模式下，中央政府對(duì)地方政府的晉升模式需要隨著改變，即經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)目標(biāo)隨之發(fā)生變化。在晉升模式發(fā)生變化之后，為使地方政府改變以往靠政府投入拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為模式，需要經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)政府官員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)報(bào)告以及重要投資決策等方面進(jìn)行監(jiān)控。

造成地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同經(jīng)濟(jì)格局的原因之一在于同級(jí)政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)、相互效仿。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要依靠企業(yè)和市場(chǎng)，這才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力所在，而不是靠政府發(fā)債融資進(jìn)行投資帶動(dòng)。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在考核領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，審計(jì)目標(biāo)不再以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核依據(jù)，而要讓政府作為看不見(jiàn)的手，在制度創(chuàng)新、鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新、幫助企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，為企業(yè)培育更好的市場(chǎng)環(huán)境，政府治理也應(yīng)該向這方面轉(zhuǎn)變。

政府治理要圍繞政府本身的目標(biāo)，對(duì)民生、內(nèi)部控制、社會(huì)責(zé)任，環(huán)境責(zé)任等多方面進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。與此相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅只對(duì)責(zé)任人進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，還應(yīng)就如何增強(qiáng)政府治理的科學(xué)性提出合理建議，真正降低政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和減少逆向選擇行為。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也應(yīng)該關(guān)注對(duì)政府權(quán)力的約束，幫助政府和市場(chǎng)劃清界限，促進(jìn)政府由全能的政府轉(zhuǎn)向民主、有限的服務(wù)型政府；轉(zhuǎn)變政府的市場(chǎng)參與角色，將政府的直接投資和競(jìng)爭(zhēng)性的引資轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)提供基礎(chǔ)性服務(wù)，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

五、結(jié)論

傳統(tǒng)的政府治理是以政府為治理的中心，是自上而下開(kāi)展的。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，原有的政府治理模式需要變革，強(qiáng)政府治理主體需要根據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行自我改革，完善政府的治理職能，增加其他主體參與程度，從而提升整個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。地方政府作為市場(chǎng)主體之一，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，受托責(zé)任中許多責(zé)任的履行必然受到很大的影響。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，亟待產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和科技創(chuàng)新的大環(huán)境下，政府治理需要回歸到如何進(jìn)行制度創(chuàng)新，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和升級(jí)。

在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象依然是政府官員，其審計(jì)的內(nèi)容是官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，但在新常態(tài)以前，更多地關(guān)注政府官員投資等方面的效率、效果及其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)績(jī)效等，因?yàn)檫@是政府官員晉升的主要參考指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)依然是問(wèn)責(zé)機(jī)制之一，但是其審計(jì)的目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)都要隨之發(fā)生變化，審計(jì)重點(diǎn)側(cè)重于政府的制度供給，以及制度的供給效果，政府的社會(huì)責(zé)任、環(huán)境責(zé)任及可持續(xù)發(fā)展責(zé)任等。

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