我國(guó)非稅收入法律規(guī)制與國(guó)家財(cái)權(quán)治理的現(xiàn)代化

賈小雷

(北京行政學(xué)院 法學(xué)教研部，北京 100044)

我國(guó)非稅收入法律規(guī)制與國(guó)家財(cái)權(quán)治理的現(xiàn)代化

賈小雷

(北京行政學(xué)院 法學(xué)教研部，北京 100044)

非稅收入是公共收入的重要組成部分，它是在滿(mǎn)足不同社會(huì)主體公共需求的基礎(chǔ)上籌集公共資金的收入分配方式。作為一種特殊的金錢(qián)負(fù)擔(dān),非稅收入應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特征采取不同的法律規(guī)制方式?？傮w而言，非稅收入的規(guī)制應(yīng)體現(xiàn)法治原則，一方面要在滿(mǎn)足社會(huì)主體公共需求的基礎(chǔ)上保護(hù)其合法財(cái)產(chǎn)權(quán),另一方面要約束公共部門(mén)的公共收入權(quán)力和公共服務(wù)的責(zé)任，進(jìn)而為國(guó)家財(cái)權(quán)統(tǒng)一和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

公共收入；非稅收入；費(fèi)改稅；國(guó)家治理

一、當(dāng)前非稅收入高企的觀察

公共收入，又稱(chēng)財(cái)政收入，是指公共部門(mén)為履行公共職能而籌集的一切資金的總和。公共收入的組成具體可分為稅收收入和非稅收入。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的國(guó)家，稅收收入一般在國(guó)家公共收入中占據(jù)主要部分，非稅收入處于補(bǔ)充性地位，*在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，公民和社會(huì)主體私有財(cái)產(chǎn)占據(jù)社會(huì)財(cái)富的主導(dǎo)部分，政府公共收入主要來(lái)自以稅收收入為代表的對(duì)于私經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)產(chǎn)的征收行為。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2009年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家非稅收入占政府財(cái)政收入的比重明顯低于發(fā)展中國(guó)家，一般都在10%以下，而發(fā)展中國(guó)家如巴西、印度、俄羅斯和中國(guó)通常都在15%以上。參見(jiàn)朱爾茜：《政府非稅收入管理的國(guó)際比較與借鑒》，載《求索》2013年第4期。非稅收入的側(cè)重點(diǎn)因國(guó)情不同而有明顯差異。從屬性上劃分，非稅收入一般包括資產(chǎn)資源性收入、補(bǔ)償性收費(fèi)非稅收入、成本補(bǔ)償性非稅收入、行政司法管理性非稅收入和其他非稅收入等。例如美國(guó)政府非稅收入以資產(chǎn)資源性非稅收入為主，其余規(guī)費(fèi)、罰沒(méi)、贈(zèng)予、許可等非稅收入占較小比重，而新加坡等國(guó)家的罰沒(méi)收入占政府收入比重較高。但仍是國(guó)家參與國(guó)民收入初次分配和再分配的重要手段。

表1 2012——2015年我國(guó)公共收入構(gòu)成簡(jiǎn)表(億元)*數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部網(wǎng)站，經(jīng)作者整理。

在我國(guó)，非稅收入對(duì)政府公共收入的意義遠(yuǎn)不是一個(gè)補(bǔ)充性的問(wèn)題。由表1可見(jiàn)，從2012年到2015年，國(guó)家公共財(cái)政收入年增長(zhǎng)率由12%降至8%左右，其中稅收收入年增長(zhǎng)率降至不足5%，而同期非稅收入則穩(wěn)定在財(cái)政總收入的45%～55%的區(qū)間，*參見(jiàn)《2012—2015年全國(guó)財(cái)政收支情況》，財(cái)政部網(wǎng)站， http://gks.mof.gov.cnl。當(dāng)然這還不是非稅收入的全部。*此處僅以2013年為例，根據(jù)報(bào)道，2013年我國(guó)國(guó)有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)總額為24050.5億元，然而國(guó)企利潤(rùn)總額的概念是以企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)口徑的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，同列入財(cái)政預(yù)算收入口徑中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的數(shù)據(jù)不是同一概念，因此兩者不應(yīng)混同。按照目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的要求，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益只有很少一部分納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算管理。比如，根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)字，已納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍的中央企業(yè)2012年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額15134.3億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)11093.5億元，而2012年納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算的僅有875.07億元，這意味著約有1萬(wàn)億元的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)還沒(méi)有體現(xiàn)在當(dāng)年國(guó)家公共預(yù)算收入中，但其本質(zhì)上也屬于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成的非稅公共收入，只是政府作為國(guó)有資本所有者代表沒(méi)有行使收益權(quán)權(quán)能，這部分收入表現(xiàn)為沉淀在具體國(guó)有資本或資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中。參見(jiàn)財(cái)政部網(wǎng)站，http://yss.mof.gov.cn/2013zyczys/201303/t20130322_784806.html 。自2012年財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理以來(lái),非稅收入在公共收入中占比之大和增速之高的現(xiàn)象逐步浮出水面，這的確也引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注。許多質(zhì)疑將其直接指向了政府的亂收費(fèi),這也是本文首先要分析的問(wèn)題。

如前所述,近年來(lái)非稅收入的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般預(yù)算收入的增長(zhǎng),是否可以此得出結(jié)論,即非稅收入增長(zhǎng)的原因是政府亂收費(fèi)的結(jié)果。僅以2015年為例，2015年全國(guó)公共預(yù)算收入比上年增長(zhǎng)8.4%，其中非稅收入增長(zhǎng)28.8%，超出稅收增長(zhǎng)率24個(gè)百分點(diǎn)。但仔細(xì)分析，還不能得出當(dāng)前政府非稅收入增長(zhǎng)是由于政府亂收費(fèi)的結(jié)果。有觀點(diǎn)認(rèn)為,僅2015年，中央政府地方政府層級(jí)共取消、停征、減免了451項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，降低了94項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，中央政務(wù)信息公開(kāi)的規(guī)范要求也極大地壓低了政府收費(fèi)增長(zhǎng)的制度空間。2015年政府非稅收增長(zhǎng)率較高的原因主要有兩點(diǎn)：第一， 2015年為落實(shí)《預(yù)算法》中政府性基金預(yù)算要與一般公共預(yù)算相銜接的要求，有地方教育附加、文化建設(shè)事業(yè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、水利建設(shè)基金等11項(xiàng)政府性基金轉(zhuǎn)到一般公共預(yù)算，其中部分基金收入額數(shù)百、上千億。如果剔除這一因素，非稅收入同口徑增長(zhǎng)率僅為10.6%。第二，非稅公共收入相關(guān)決定因素的規(guī)模擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)變動(dòng)直接導(dǎo)致非稅收入增長(zhǎng)。如排污費(fèi)收入是與排污量掛鉤的，2015年盡管單位GDP排污量減少，但近5萬(wàn)億的GDP增量還是使排污量增加了；再如罰沒(méi)收入中的交通罰款是與機(jī)動(dòng)車(chē)保有量掛鉤的，我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量從過(guò)去的幾千萬(wàn)臺(tái)增長(zhǎng)到上億臺(tái)，而違章行為數(shù)量也呈正比關(guān)系；又如國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入已達(dá)4000億左右。其主要成因就是每年數(shù)萬(wàn)億的GDP增量是以資源的有償使用規(guī)?？焖贁U(kuò)張為支撐的。*參見(jiàn)白景明：《全面認(rèn)識(shí)政府非稅收入增長(zhǎng)》，央廣網(wǎng)，2016年3月7日，http://news.cnr.cn。因而從上述兩點(diǎn)看，一般公共預(yù)算中的非稅收入增長(zhǎng)有一定的客觀基礎(chǔ)，不能簡(jiǎn)單歸因于亂收費(fèi)行為,但這還不能充分解釋非稅收入近年來(lái)高速增長(zhǎng)中存在的一些不合理的現(xiàn)象。本文認(rèn)為，針對(duì)社會(huì)各界對(duì)于非稅收入高速增長(zhǎng)現(xiàn)象的關(guān)注，需要從量的角度分析其合理性,然而更為重要的是，要從本質(zhì)上搞清楚非稅收入征收中的公權(quán)力是否得到了有效的控制。

二、非稅收入治理規(guī)制一般架構(gòu)的搭建

非稅收入征收權(quán)力與征收行為得到有效控制的前提是相關(guān)制度體系的健全。中國(guó)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和完善的初級(jí)階段，行政職能、市場(chǎng)職能與社會(huì)職能的邊界總體上還不夠清晰；反映為包括公共產(chǎn)品與服務(wù)、公共資源的配置應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府的哪些公共部門(mén)、以及以何種方式提供還不穩(wěn)定。因此導(dǎo)致了一些可以市場(chǎng)化方式提供的公共職能都還保留在政府手中，這集中體現(xiàn)為以行政主體為代表的、在非稅收入征收中自我賦權(quán)現(xiàn)象，即社會(huì)關(guān)注的“亂收費(fèi)”問(wèn)題。由此，必須著手為限制非稅收入征收中的公權(quán)力搭建一般性的約束框架。

從實(shí)踐層面看，非稅收入的征收在國(guó)外是普遍存在的。例如，芬蘭憲法明確要求所有的使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法律授權(quán)。1992年芬蘭議會(huì)實(shí)施了《政府服務(wù)收費(fèi)法案》。這項(xiàng)法律規(guī)定了適宜于收費(fèi)的政府服務(wù)種類(lèi)和收費(fèi)的基本計(jì)算辦法。在這項(xiàng)法案的框架內(nèi)，政府可以自主決定具體收費(fèi)措施。每個(gè)部門(mén)擬定其服務(wù)中的哪些具體項(xiàng)目實(shí)行收費(fèi)并且制定相應(yīng)規(guī)則依法收費(fèi)。在加拿大，依據(jù)法律收費(fèi)實(shí)行分級(jí)管理。加拿大三級(jí)政府各自依據(jù)有關(guān)法令分別管理本級(jí)收費(fèi)，并由議會(huì)批準(zhǔn)。聯(lián)邦政府收費(fèi)法律依據(jù)包括《憲法》《財(cái)政管理法》和其他法律三類(lèi)。省級(jí)政府根據(jù)聯(lián)邦和省級(jí)法規(guī)的規(guī)定收費(fèi)，市級(jí)政府收費(fèi)必須由省級(jí)法令授權(quán)。新西蘭中央政府收費(fèi)項(xiàng)目要報(bào)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后以法律形式頒布實(shí)施；地方政府的收費(fèi)在《地方政府法》授權(quán)的范圍內(nèi)，由地方政府根據(jù)需要設(shè)立。挪威規(guī)定，中央政府收費(fèi)應(yīng)向財(cái)政與關(guān)稅部提出申請(qǐng)，由財(cái)政與關(guān)稅部根據(jù)國(guó)會(huì)及法律規(guī)定審批。芬蘭中央政府收費(fèi)法律構(gòu)建包括三個(gè)層級(jí)：憲法、國(guó)會(huì)制定的法律以及部門(mén)頒布的規(guī)章。芬蘭憲法規(guī)定，國(guó)家政府機(jī)關(guān)收費(fèi)行為以及收費(fèi)數(shù)額應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行管理，未經(jīng)法律許可，國(guó)家政府機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)收費(fèi)。芬蘭國(guó)會(huì)頒布《收費(fèi)法》對(duì)政府機(jī)構(gòu)收費(fèi)行為作了具體規(guī)定。*參見(jiàn)趙全厚：《論公共收費(fèi)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版，第185—192頁(yè)。因而，通過(guò)法律授權(quán)方式為非稅收入建立起一般性的框架，而不是試圖為每一項(xiàng)非稅收入設(shè)定具體的法律制度，也不乏是為非稅收入可能因政策適應(yīng)性而頻繁調(diào)整而建立基礎(chǔ)合法性的一種解決方案。對(duì)此，國(guó)外的做法值得借鑒。

但首先還應(yīng)當(dāng)明確，非稅收入的限權(quán)與去行政化不等于完全意義上的治理法治化，而只是提供一個(gè)權(quán)力的運(yùn)行的一般架構(gòu)，其權(quán)力配置的合理性等具體問(wèn)題還值得進(jìn)一步討論。就非稅收入征收及相關(guān)權(quán)力規(guī)制的一般架構(gòu)而言，在國(guó)內(nèi)、國(guó)外都是普遍存在的，但法治國(guó)家一般是用法律授權(quán)的方式建構(gòu)其治理體系，這樣非稅收入盡管仍是由各種行政主體或有權(quán)組織加以設(shè)定并進(jìn)行征收，但其征收設(shè)定權(quán)是有法律依據(jù)并符合法治要求的，而中國(guó)目前的問(wèn)題首先是缺乏這樣一個(gè)基礎(chǔ)框架，具體到公共收入問(wèn)題上即表現(xiàn)為稅收法定和非稅收入管理的法律規(guī)制。如上所言,當(dāng)前我國(guó)非稅收入的基本法律規(guī)制架構(gòu)還不存在，而根據(jù)法治的原則要求，凡是涉及政府權(quán)力范圍內(nèi)的收費(fèi)均應(yīng)通過(guò)法律給予清晰的界定。同時(shí)，根據(jù)《立法法》第9條精神之理解，除稅收以外,在公權(quán)力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收等行為過(guò)程中，中央和國(guó)務(wù)院文件同樣不應(yīng)成為包括政府性基金在內(nèi)的各項(xiàng)非稅收入征收的依據(jù)。而現(xiàn)實(shí)中，作為我國(guó)非稅收入征收基礎(chǔ)性的依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和省一級(jí)地方政府及其財(cái)政部門(mén)制定的《政府性基金管理暫行辦法》《政府非稅收入管理辦法》《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，這些均是以部門(mén)性質(zhì)規(guī)章或規(guī)范性文件為主的體系，其法律效力的位階與之所規(guī)制的法律關(guān)系內(nèi)容并不匹配。由于規(guī)制非稅收入行為的上位法缺失，導(dǎo)致我國(guó)非稅收入法律授權(quán)的框架也無(wú)從搭建，因而呈現(xiàn)了以各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)通過(guò)自我賦權(quán)方式建立的非稅收入征收管理體系。因而，法律規(guī)制的確立與行政化的去除的確是目前我國(guó)有非稅收入法治化推進(jìn)方面的一個(gè)主要問(wèn)題。然而，還應(yīng)注意到，目前國(guó)內(nèi)一些主導(dǎo)性的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用“清費(fèi)立稅”的方式解決 “亂收費(fèi)”問(wèn)題，但把所有的費(fèi)都變成稅顯然是不客觀的，政府有些收入按性質(zhì)就只應(yīng)以稅以外的形式存在。例如，“以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”，這是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)涵。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度來(lái)觀察，在這種社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)中，大量生產(chǎn)要素是公共的，公共財(cái)產(chǎn)的要素收入理應(yīng)為稅收以外的公共性收入所體現(xiàn)，具體如土地、礦產(chǎn)資源、其它自然資源、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性收入等等其無(wú)疑構(gòu)成了我國(guó)非稅收入中的重要部分。但這同一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所體現(xiàn)的財(cái)政總體上以稅收為主的情況并不矛盾。因而，不能以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家即“稅收國(guó)家”作為假設(shè)，進(jìn)而否定我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中帶有公有性質(zhì)的要素收入的廣泛存在。現(xiàn)實(shí)中，這類(lèi)收入在我國(guó)是以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府性基金預(yù)算制度的方式，使其與國(guó)家公共預(yù)算收入建立了聯(lián)系通道。再如，我國(guó)非稅收入中的大部分政府性基金收入和行政事業(yè)性收費(fèi)，在客觀上是對(duì)應(yīng)于公民等社會(huì)主體獲取特定公共產(chǎn)品公共服務(wù)需求的資金支持，其資金用途也主要是面向特定公共服務(wù)領(lǐng)域；同時(shí)，相關(guān)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的消費(fèi)主體在收益的內(nèi)部化上并不會(huì)出現(xiàn)單純的外溢現(xiàn)象，例如以個(gè)人辦理婚姻登記或取得特定資格認(rèn)證等行為來(lái)看，因而由其承擔(dān)部分成本也是合理的。如果按照一些觀點(diǎn)所言，政府為公眾提供的所有公共服務(wù)都應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的，那么勢(shì)必大幅度提高一般預(yù)算收入中的稅收收入以支應(yīng)其成本，但這對(duì)那些不消費(fèi)類(lèi)似特定公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的納稅人難道就公平嗎？

由此本文認(rèn)為，針對(duì)以行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和公共財(cái)產(chǎn)要素收入等為主體形式存在的非稅收入，首先要搞清其內(nèi)在的邏輯關(guān)系，而后再確定其是否應(yīng)當(dāng)清理還是保留；如果需要清理，在清理的環(huán)節(jié)上選擇通過(guò)一些技術(shù)層面的手段將其置換成稅收法律關(guān)系抑或是需要新的制度構(gòu)建？同時(shí)，如果一些非稅收入還不能立刻清理，是否可以予以過(guò)渡性的規(guī)范,進(jìn)而減少社會(huì)的詬病。我們本質(zhì)的關(guān)切仍在于對(duì)于政府征收權(quán)力形成制度性約束，而這才是一切政府權(quán)力行為中理應(yīng)具備的要素。綜上，不論做何種選擇，都應(yīng)當(dāng)從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的高度，以理性的視角對(duì)待非稅收入，逐步將其導(dǎo)入法治化的軌道，不排除形成同稅收法律體系相輔相成的、多層次的公共收入治理新格局。

三、我國(guó)非稅收入法律關(guān)系的建構(gòu)：共性與個(gè)性

非稅收入是相對(duì)于稅收收入而言的公共收入的有機(jī)組成部分，當(dāng)前我國(guó)的稅收制度體系由18個(gè)稅種的法律制度和征收管理制度組成，初步形成了法律框架，并處于進(jìn)一步完善過(guò)程中；而稅以外的非稅公共收入(不含公共債務(wù)收入)則不然。一方面非稅收入本身的情況較為復(fù)雜，表現(xiàn)為其來(lái)源比較龐雜；還有就是各方面對(duì)其進(jìn)行研究的視角也有所不同。在缺乏對(duì)非稅收入的基本概念和基本理論的研究的前提下，就討論其治理問(wèn)題無(wú)疑于緣木求魚(yú)，因而本文意圖回到法律關(guān)系的視角，在明晰非稅收入法律關(guān)系一般內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，進(jìn)而試圖在類(lèi)型化的基礎(chǔ)上梳理不同類(lèi)別非稅收入法律規(guī)制的思路。

(一)非稅收入法律關(guān)系建構(gòu)的基礎(chǔ)——共性意義上的非稅收入

以共性意義上的非稅收入法律關(guān)系作為研究的切入點(diǎn)，來(lái)分析現(xiàn)實(shí)中非稅收入管理的有關(guān)依據(jù)。2004年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào))，其中政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。*政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。如《浙江省政府非稅收入管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：本條例所稱(chēng)政府非稅收入，是指除稅收和政府債務(wù)收入以外，由國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體和其他組織依法通過(guò)征收、收取、行政處罰、刑事處罰或者募集、受贈(zèng)等方式取得的資金。具體包括：(1)行政事業(yè)性收費(fèi)；(2)政府性基金；(3)國(guó)有資源有償使用收入；(4)國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入；(5)按照規(guī)定上繳財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入；(6)行政處罰、刑事處罰的罰沒(méi)收入；(7)彩票公益金；(8)以政府名義接受捐贈(zèng)的收入；(9)應(yīng)當(dāng)納入政府非稅收入管理的其他資金。另參見(jiàn)《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào))，來(lái)源于財(cái)政部網(wǎng)站，http://szs.mof.gov.cn.。而根據(jù)財(cái)政部2016年3月15日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈政府非稅收入管理辦法〉的通知》(財(cái)稅[2016]33號(hào))第3條的規(guī)定: “本辦法所稱(chēng)非稅收入，是指除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源(資產(chǎn))所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。上述兩個(gè)規(guī)范性文件的內(nèi)容大體相同,但在對(duì)非稅收入的項(xiàng)目界定上后者更為具體，同時(shí)也出現(xiàn)了一些表述上的修正，如以“國(guó)家權(quán)力”替代“政府權(quán)力”，如刪除了“提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金”的表述。結(jié)合上述界定，我們理解非稅收入法律關(guān)系應(yīng)有如下幾個(gè)層面的意思：

首先，非稅收入法律關(guān)系征收主體的限定性。非稅收入是一種由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法進(jìn)行征收的活動(dòng)，其征收主體具有限定性；上述主體之外的其它社會(huì)主體或組織從事的類(lèi)似活動(dòng)即便產(chǎn)生收入、收費(fèi)等結(jié)果，但不屬于非稅收入的范疇。其次，非稅收入法律關(guān)系是以實(shí)現(xiàn)公共目的為最終指向，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)該目的籌措公共用途資金的收入分配行為。在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論非稅收入是利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)取得收入，抑或是前述主體通過(guò)提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的收入，其收入目的都是用于應(yīng)對(duì)社會(huì)公共需要的財(cái)政性資金，其都要納入預(yù)算管理。*如在非稅收入中占有一定比重的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入，是指國(guó)家以出資人身份從國(guó)家出資企業(yè)依法取得的國(guó)有資本收入，包括國(guó)有資本分享的企業(yè)稅后利潤(rùn)，國(guó)有股股利、紅利、股息，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和依法由國(guó)有資本享有的其他收益。但國(guó)有企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域應(yīng)區(qū)分為從事公益類(lèi)的國(guó)有企業(yè)和一般商事類(lèi)國(guó)有企業(yè)，對(duì)于一般商事類(lèi)國(guó)有企業(yè)，其提供的產(chǎn)品如果屬于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的非公共產(chǎn)品(服務(wù))或準(zhǔn)公共產(chǎn)品(服務(wù))，且不具有公共性的，其通過(guò)相應(yīng)的交易行為取得經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的情形，但是在利潤(rùn)的最終處置權(quán)同非稅收入存在關(guān)聯(lián)，并根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度導(dǎo)入公共財(cái)政收入，因而同非稅收入存在緊密聯(lián)系。當(dāng)然，其中的一些非稅收入項(xiàng)目的存在看似不直接具有公共性，例如對(duì)企業(yè)違法排污行為處以的罰款，但其所產(chǎn)生的罰沒(méi)收入按規(guī)定應(yīng)被用于環(huán)境治理，其用途沒(méi)有偏離前述目的。第三，非稅收入法律關(guān)系的內(nèi)容，即具體收入項(xiàng)目的設(shè)定，限于法律規(guī)定或有權(quán)部門(mén)依法制定的依據(jù)。根據(jù)財(cái)政部2004年《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》和2016年《政府非稅收入管理辦法》(財(cái)稅[2016]33號(hào))，并結(jié)合我國(guó)20余個(gè)省級(jí)地方政府非稅收入管理辦法(條例)，*《浙江省政府非稅收入管理?xiàng)l例》第41條 ，本條例下列用語(yǔ)的含義：(1)行政事業(yè)性收費(fèi)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體和其他組織按照法律、法規(guī)和省級(jí)以上人民政府及其財(cái)政、價(jià)格部門(mén)規(guī)定，經(jīng)過(guò)法定程序批準(zhǔn)，在向公民、法人和其他組織提供特定服務(wù)過(guò)程中按照成本補(bǔ)償和非盈利性原則收取的費(fèi)用。(2)政府性基金，是指各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)按照法律、行政法規(guī)和國(guó)家規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專(zhuān)項(xiàng)用途的財(cái)政資金。(3)國(guó)有資源有償使用收入，是指各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)按照法律、法規(guī)和省級(jí)以上人民政府及其財(cái)政部門(mén)的規(guī)定，有償出讓土地、礦產(chǎn)、水資源、森林、海域、無(wú)線(xiàn)電頻率以及城市市政公用設(shè)施和公共空間等國(guó)有有形、無(wú)形資源的使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、勘查權(quán)、開(kāi)采權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告權(quán)等取得的收入。(4)國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體和其他組織按照國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定，對(duì)其固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)出租、出售、轉(zhuǎn)讓等取得的收入。(5)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入，是指國(guó)家以出資人身份從國(guó)家出資企業(yè)依法取得的國(guó)有資本收入，包括國(guó)有資本分享的企業(yè)稅后利潤(rùn)，國(guó)有股股利、紅利、股息，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和依法由國(guó)有資本享有的其他收益。(6)罰沒(méi)收入，是指執(zhí)法機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，對(duì)公民、法人和其他組織實(shí)施行政處罰、刑事處罰取得的罰款、罰金、沒(méi)收款以及沒(méi)收非法財(cái)物的變價(jià)收入。(7)彩票公益金，是指國(guó)家為促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，按照法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院及其財(cái)政部門(mén)的規(guī)定，特許發(fā)行彩票籌集的專(zhuān)項(xiàng)資金。(8)以政府名義接受的捐贈(zèng)收入，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體和其他組織以政府名義接受的非定向捐贈(zèng)貨幣收入。(9)應(yīng)當(dāng)納入政府非稅收入管理的其他資金，包括稅收和政府非稅收入產(chǎn)生的利息收入以及其他應(yīng)當(dāng)納入政府非稅收入管理的資金。參見(jiàn)浙江省物價(jià)局網(wǎng)站，http://www.zjpi.gov.cn。目前非稅收入項(xiàng)目設(shè)定大致包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、國(guó)有資本收益等12類(lèi)。*具體包括：(1)行政事業(yè)性收費(fèi)收入；(2)政府性基金收入；(3)罰沒(méi)收入；(4)國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入；(5)國(guó)有資本收益；(6)彩票公益金收入；(7)特許經(jīng)營(yíng)收入；(8)中央銀行收入；(9)以政府名義接受的捐贈(zèng)收入；(10)主管部門(mén)集中收入；(11)政府收入的利息收入；(12)其他非稅收入。本辦法所稱(chēng)非稅收入不包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金(指計(jì)入繳存人個(gè)人賬戶(hù)部分)。財(cái)政部網(wǎng)站,http://szs.mof.gov.cn.從收入項(xiàng)目設(shè)定權(quán)限看，《政府非稅收入管理辦法》規(guī)定，設(shè)立和征收非稅收入，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或者按相關(guān)管理權(quán)限予以批準(zhǔn)。例如，行政事業(yè)性收費(fèi)按照國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市(以下簡(jiǎn)稱(chēng)省級(jí))人民政府及其財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)的規(guī)定設(shè)立和征收；政府性基金按照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的規(guī)定設(shè)立和征收；國(guó)有資源有償使用收入、特許經(jīng)營(yíng)收入按照國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府及其財(cái)政部門(mén)的規(guī)定設(shè)立和征收等等。任何部門(mén)和單位不得違反規(guī)定設(shè)立非稅收入項(xiàng)目或者設(shè)定非稅收入的征收對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和期限。

綜上，從一般意義上分析非稅收入法律關(guān)系，其具有征收主體的限定性、資金用途的公共性和征收條件的明確性等方面的特征。而上述特征又同非稅收入征收權(quán)力的配置問(wèn)題、非稅收入資金用途的特定化問(wèn)題，以及非稅收入征收條件的法定性方面具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，后文第四部分還將提及。

(二)非稅收入法律關(guān)系類(lèi)型化的視角

僅僅歸納出非稅收入法律關(guān)系的共性，仍不足以明晰非稅收入在現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜樣態(tài)，因而還需加以更為具體的類(lèi)型化處理。至于類(lèi)型化的非稅收入法律關(guān)系劃分標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要是基于法理學(xué)的基本觀點(diǎn)的考慮。從法理學(xué)角度分析，不同法律關(guān)系的建構(gòu)包括法律關(guān)系的主體、客體與內(nèi)容三個(gè)維度，因而可以從這三個(gè)維度考慮非稅收入法律關(guān)系的建構(gòu)，并進(jìn)一步做類(lèi)型化的梳理。然而，在實(shí)踐中做到細(xì)分各種類(lèi)型的非稅收入法律關(guān)系非常困難，其原因在于不同類(lèi)型非稅收入法律關(guān)系的主體、客體與內(nèi)容的基本元素內(nèi)部可能存在一致性或相似性，如果希望從主體、客體與內(nèi)容全方位的視角、以近乎于排列組合的方式囊括各種類(lèi)型化的非稅收入幾乎不可能做到，它們之間可能呈現(xiàn)重疊和交叉的狀態(tài)。目前，綜合學(xué)界(非單純指法學(xué))研究非稅收入類(lèi)型化的視角，一般包括如下三個(gè)方面：

1.基于收入管理的視角。即根據(jù)財(cái)政部2016年《政府非稅收入管理辦法》規(guī)定和省一級(jí)地方政府非稅收入管理辦法(條例)，政府非稅收入管理范圍一般包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等12項(xiàng)。管理部門(mén)對(duì)非稅收入的分類(lèi)主要從管理職權(quán)分工的角度出發(fā)，一般以收入項(xiàng)目設(shè)定或來(lái)源進(jìn)行逐條列舉，但并沒(méi)有進(jìn)一步涉及分類(lèi)問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)非稅收入征收管理部門(mén)來(lái)講，非稅收入體系的頂層設(shè)計(jì)不是很重要，它們關(guān)注的是其具體所在部門(mén)的非稅收入項(xiàng)目的征收權(quán)力、范圍、方式和收入使用問(wèn)題。至多從資金管理角度，在非稅收入是納入一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算或國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面會(huì)有所涉及，但跟非稅收入法律關(guān)系的類(lèi)型化基本沒(méi)有直接聯(lián)系。

2.基于收入功能的視角?，F(xiàn)代財(cái)政理論一般是基于收入功能對(duì)非稅收入予以類(lèi)型化，例如根據(jù)非稅收入五類(lèi)說(shuō)包括：負(fù)外部性效益矯正性(排污費(fèi))、成本補(bǔ)償性(證照收費(fèi)等)、資產(chǎn)資源性(特許權(quán)收入、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓收益、國(guó)有自然資源收入、資產(chǎn)利息/租金收入，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等)、行政司法管理性(包括罰沒(méi)收入、行政性收費(fèi)、政府性基金等)以及其他非稅收入(如捐贈(zèng)收入等)。*參見(jiàn)賈康、劉軍民：《非稅收入規(guī)范化管理研究》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2005年第5期。但此種區(qū)分值得商榷，如特許權(quán)收入既可體現(xiàn)為政府基于公共管理職能取得的收入，同時(shí)也是其代表公眾作為特定公共資源所有者實(shí)現(xiàn)的收益；再如,政府性基金大部分被投入到公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展領(lǐng)域,進(jìn)而具有成本補(bǔ)償功能，但也有部分指向負(fù)外部矯正(森林植被恢復(fù)費(fèi))和行政管理性收入(散裝水泥專(zhuān)項(xiàng)基金)。而鑒于收入功能的復(fù)合性，同樣給非稅收入的分類(lèi)帶來(lái)了困難。

3.基于收入來(lái)源的視角。以收入來(lái)源審視非稅收入是一個(gè)較為傳統(tǒng)的角度，該觀點(diǎn)認(rèn)為，租稅(稅收)收入與非租稅(非稅)收入的本質(zhì)差別在于其收入中是否存在著私人利益成分。租稅收入無(wú)所謂私人利益的成分，其取得以強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性為特征，其收入所得由國(guó)家支配；而非稅收入則不然，非租稅收入以其性質(zhì)為原則分為:公產(chǎn)、公業(yè)、公債及行政收入四種(見(jiàn)下圖1)，*參見(jiàn)何廉、李銳：《財(cái)政學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第92、93頁(yè)。其中公產(chǎn)、公業(yè)收入主要為經(jīng)濟(jì)收入，其中少部分具有公共目的，但大部分則體現(xiàn)為營(yíng)利性特征；行政收入則處于經(jīng)濟(jì)收入與租稅收入二者之間，兼具公益、私益兩個(gè)特征。*參見(jiàn)何廉、李銳：《財(cái)政學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第97頁(yè)。非稅收入按照來(lái)源可分做四類(lèi)：(1)公產(chǎn)收入，即由國(guó)家直接控制的財(cái)產(chǎn)取得的收入，公產(chǎn)的范圍包括天然形成的財(cái)產(chǎn)，如土地、森林、礦產(chǎn)資源等自然資源性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)；(2)公業(yè)收入，主要是指各國(guó)政府為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，建設(shè)與維護(hù)所形成的大規(guī)模的公營(yíng)事業(yè)，包括如高速公路、機(jī)場(chǎng)、港口、電信、郵政、供水、排污、灌溉、醫(yī)院、學(xué)校，這些公共性事業(yè)在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中也取得部分收入；(3)公債收入(不屬于非稅收入的范疇)，一般而言，公債只應(yīng)當(dāng)作為暫時(shí)性的彌補(bǔ)收支缺口的手段。然而公債已越來(lái)越成為各國(guó)政府取得收入、干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的重要工具。但其收入計(jì)入國(guó)庫(kù)資金的“政府借款”科目，性質(zhì)為政府債務(wù)，同稅收和其他非稅收入存在本質(zhì)區(qū)別；(4)行政收入，大體包括罰款、規(guī)費(fèi)、特許金和特征(特別公課)四類(lèi)。

圖1 公共收入來(lái)源結(jié)構(gòu)示意圖

上述三種關(guān)于非稅收入類(lèi)型的劃分方法皆有所側(cè)重。其一，以管理視角的劃分，側(cè)重收入組織管理主體的立場(chǎng)，能最大限度地囊括非稅收入的所有情形，其列舉的方式詳實(shí)有余，但對(duì)于非稅收入本身的抽象性不足以形成體系化的認(rèn)知，更難以做到類(lèi)型化。其二，以功能視角的劃分，拋開(kāi)過(guò)于具體的收入項(xiàng)目或收入構(gòu)成的描述，意在從抽象層面對(duì)非稅收入予以歸類(lèi)；然而，鑒于非稅收入功能的復(fù)合性特征，不可避免地存在一種收入對(duì)應(yīng)幾種功能，或者幾種收入具有類(lèi)似功能的“對(duì)號(hào)不準(zhǔn)”的情況。其三，相對(duì)而言,以收入來(lái)源劃分，將非稅收入界定為公產(chǎn)、公業(yè)和行政收入等類(lèi)型，符合大眾的生活經(jīng)驗(yàn)，能夠反映每一類(lèi)別非稅收入的內(nèi)在屬性及其特征，既大致可以從行政行為(服務(wù))關(guān)系、公共財(cái)產(chǎn)(資源)配置關(guān)系和公共產(chǎn)品與服務(wù)的消費(fèi)關(guān)系等方面加以概括和解釋。因而本文認(rèn)為，這種分類(lèi)的視角更具有解釋力。

總之，對(duì)非稅收入的類(lèi)型化研究可以立足不同視角，但如欲將非稅收入轉(zhuǎn)化為一種法律關(guān)系，必須將其建構(gòu)于法律關(guān)系的分析框架，即從非稅收入法律關(guān)系囊括的不同類(lèi)別法律關(guān)系的主體、客體及其內(nèi)容整合的基點(diǎn)出發(fā)，研究其得以確立和運(yùn)行的一系列法律制度和運(yùn)行機(jī)制。由此，以收入來(lái)源的視角或更能全面反映非稅收入關(guān)系的本來(lái)面目，并承載非稅收入相關(guān)的所有法律關(guān)系類(lèi)型；而基于管理視角和功能視角的劃分，則偏重于非稅收入法律關(guān)系中的部分主體和部分內(nèi)容，缺乏系統(tǒng)法律關(guān)系建構(gòu)的基礎(chǔ)。

(三)非稅收入法律關(guān)系類(lèi)型

如前所述，從已有的非稅收入管理的類(lèi)型化出發(fā)，主要在結(jié)合非稅收入來(lái)源的法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，本文暫將我國(guó)非稅收入法律關(guān)系分為如下四種類(lèi)型，并大致將其與現(xiàn)有的12個(gè)非稅收入征收項(xiàng)目予以一一對(duì)應(yīng)(見(jiàn)表2)。

表2 非稅收入法律關(guān)系類(lèi)型化示意

1.行政管理行為形成的非稅收入法律關(guān)系。行政管理行為具體包括行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰、行政補(bǔ)償?shù)确绞?。其相?yīng)產(chǎn)生的非稅收入項(xiàng)目包括管理性收費(fèi)(如年檢費(fèi)、注冊(cè)費(fèi))、證照類(lèi)收費(fèi)(如證照的工本費(fèi))、補(bǔ)償性收費(fèi)(如資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi))等。此類(lèi)傳統(tǒng)行政服務(wù)收費(fèi)一般由政府部門(mén)直接提供，并根據(jù)社會(huì)管理或服務(wù)需要按照成本補(bǔ)償和非營(yíng)利原則核定收取的費(fèi)用，構(gòu)成了非稅收入的傳統(tǒng)組成部分。

2.基于公共財(cái)產(chǎn)管理職能或國(guó)家所有權(quán)代表職能的組織、機(jī)構(gòu)配置公共財(cái)產(chǎn)和公共資源的行為形成的非稅收入法律關(guān)系。具體包括行使國(guó)家所有權(quán)的權(quán)益讓渡產(chǎn)生有償收入，如國(guó)有土地使用權(quán)出讓形成的出讓金、國(guó)有資本(資產(chǎn))轉(zhuǎn)讓或許可使用取得的收入等。此類(lèi)非稅收入的形成主要來(lái)源于國(guó)家依據(jù)《憲法》和法律規(guī)定的專(zhuān)屬所有的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)形成，通過(guò)權(quán)屬移轉(zhuǎn)或權(quán)益讓渡參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成的要素性收入，它對(duì)于鞏固社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度有決定性意義。*非稅收入所關(guān)注的財(cái)產(chǎn)權(quán)益讓渡主要針對(duì)國(guó)有專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，主要包括國(guó)家作為唯一主體，基于憲法和法律而專(zhuān)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。如《憲法》《物權(quán)法》等規(guī)定，國(guó)有自然資源，如礦藏、水流、海域、城市土地、無(wú)線(xiàn)電頻率資源，以及屬于國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動(dòng)植物等。國(guó)有專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)(公共資源)屬于公共財(cái)產(chǎn)的有機(jī)組成部分，是所有社會(huì)主體生存發(fā)展所須的基礎(chǔ)性要素，盡管其權(quán)益讓渡主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性收入的實(shí)現(xiàn)，但其讓渡的終極目的在于滿(mǎn)足人民生存與社會(huì)發(fā)展的公共資源要素的支持。與前述社會(huì)規(guī)制性行為和下述狹義公共產(chǎn)品或服務(wù)取得的收入不同，現(xiàn)實(shí)中可讓渡的國(guó)有專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)(公共資源)主要不是直接面向于滿(mǎn)足社會(huì)主體的公共需求，其往往要通過(guò)此類(lèi)財(cái)產(chǎn)性要素同其他社會(huì)主體的結(jié)合并轉(zhuǎn)化后，才能以間接的方式去實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共需求的滿(mǎn)足。由此，國(guó)有專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)(公共資源)作為服務(wù)于最終社會(huì)公共需求的“半成品”，具有一定程度的對(duì)價(jià)性特征，因而其在一定程度上具有意思自治的空間，但相關(guān)所有權(quán)或用益權(quán)的內(nèi)容設(shè)定體現(xiàn)了明確的國(guó)家公共性意志，甚至在某種情況下具有抑制財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)屬性的傾向；與之相關(guān)的權(quán)屬讓渡條件、程序等一般由國(guó)家依法確定，因而在此類(lèi)以國(guó)有專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)(公共資源)的讓渡中，主要體現(xiàn)為公權(quán)力主導(dǎo)的公私融合型法律關(guān)系。此類(lèi)收入的份額在非稅收入中占比很高，但在現(xiàn)實(shí)管理(包括日常管理和交易管理)中最為混亂。

3.基于公共服務(wù)職責(zé)而形成的非稅收入法律關(guān)系。主要包括各種政府性基金和彩票公益金收入，即指各級(jí)政府及其所屬部門(mén)根據(jù)法律、行政法規(guī)和中央有關(guān)文件規(guī)定，為支持某項(xiàng)特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，*賦予(準(zhǔn))公共服務(wù)(產(chǎn)品)職能部門(mén)提供(準(zhǔn))公共服務(wù)(產(chǎn)品)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)消費(fèi)(交易)而形成的法律關(guān)系。向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專(zhuān)項(xiàng)用途的財(cái)政資金。結(jié)合現(xiàn)實(shí)看，國(guó)家或政府除了直接利用其掌握的大量的公用財(cái)產(chǎn)和營(yíng)運(yùn)財(cái)產(chǎn)為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)并取得收入以外，*但這些公共產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)中的價(jià)格因素一般受到限制，如電價(jià)、票價(jià)等，如純粹屬于市場(chǎng)價(jià)格決定機(jī)制的不屬于本類(lèi)別的非稅收入范疇。還對(duì)于相應(yīng)公共設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)征收政府性基金，如鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、教育費(fèi)附加、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金等。*政府性基金在非稅收入占比很大，也是企業(yè)或公民所詬病比較多的領(lǐng)域。

4.其它非稅收入。主要包括中央銀行收入、政府收入的利息收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、其他非稅收入、主管部門(mén)集中收入等幾類(lèi)收入。

四、非稅收入法律規(guī)制的目的及其規(guī)制的兩個(gè)層次

法律作為一種社會(huì)性規(guī)制手段的首要目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活秩序化，缺乏秩序的經(jīng)濟(jì)社會(huì)將面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。結(jié)合非稅收入而言，如果缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)制將使得公民個(gè)體、社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體和國(guó)家面臨一系列公共風(fēng)險(xiǎn)，為此首先需要從公共風(fēng)險(xiǎn)的角度理解非稅收入的規(guī)制問(wèn)題；與此同時(shí)，在宏觀、中觀和微觀層面，需要從權(quán)力限制角度尋求其解決方案。

(一)規(guī)制目的——公共風(fēng)險(xiǎn)治理

從公民個(gè)體或社會(huì)主體而言，如果政府可以任意征收非稅收入，則社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)疑會(huì)面臨著巨大的不確定性和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這種財(cái)產(chǎn)的不安全和社會(huì)成本負(fù)擔(dān)的加重將直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定，尤其是在經(jīng)濟(jì)處于中低速增長(zhǎng)的常態(tài)中、企業(yè)減負(fù)甚至關(guān)乎生死存亡時(shí)更是如此(見(jiàn)圖2)。而根據(jù)瓦格納關(guān)于政府公共收支持續(xù)膨脹的觀點(diǎn)，包括中國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)家在長(zhǎng)期治理的過(guò)程中，一方面在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中政府收支膨脹的趨勢(shì)非常明顯，但由于稅收法(憲)定的剛性約束，在法治較為健全的國(guó)家很難以頻繁、且代價(jià)較小的方式擴(kuò)大公共收入；而在公共收支法治化治理水平不高的國(guó)家，則政府傾向于通過(guò)挖掘非稅收入的財(cái)力彌補(bǔ)公共收入開(kāi)支的快速增長(zhǎng)。在我國(guó)，這種現(xiàn)象表現(xiàn)為一些地方政府過(guò)多依賴(lài)于不規(guī)范的非稅收入的征收行為去支持公共資金的快速增長(zhǎng)需求，然而這又導(dǎo)致了地方財(cái)政的脆弱性。當(dāng)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外部性因素發(fā)生重大變化的時(shí)刻，政府可能希望通過(guò)清理非稅收入減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，卻又不得不考慮公共財(cái)力縮減的直接影響，因?yàn)楣彩杖氲南陆当旧砭蜁?huì)給公共治理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，傳統(tǒng)上一些地方政府或資金控制部門(mén)分配非稅收入利益格局的固定化又導(dǎo)致了已經(jīng)取得的公共資金使用效率低下，但迫于非稅收入中一些大額項(xiàng)目專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)用途，也不能在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控或地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中及時(shí)發(fā)揮積極作用，反而造成財(cái)政資金的沉淀。*審計(jì)署曾經(jīng)在2015年發(fā)布報(bào)告，截至2014年底，抽查的22個(gè)中央部門(mén)有存量資金1495.08億元，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政有存量資金1.19萬(wàn)億元。我國(guó)財(cái)政資金的使用效率由此可見(jiàn)一斑。參見(jiàn)謝九：《財(cái)政貨幣雙擴(kuò)張》，載《三聯(lián)生活周刊》2016年3月21日。這無(wú)疑陷入了一種惡性循環(huán)。但追根溯源，為了從根本上化解公共風(fēng)險(xiǎn)，政府必須對(duì)非稅收入權(quán)力加以法律約束。

圖2 公共收入與公共風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系示意圖

在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面著眼，我國(guó)非稅收入的權(quán)力規(guī)制問(wèn)題，其一為共性層面上，即對(duì)于共性(一般)意義上非稅收入法律關(guān)系的規(guī)制；其二是對(duì)于個(gè)性(類(lèi)型化)意義上非稅收入法律關(guān)系的規(guī)制。只有在這兩個(gè)層面上對(duì)非稅收入權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，才能逐步形成我國(guó)非稅收入法律的制度框架，并最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)稅收收入和非稅收入的總體法治化。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，勢(shì)必形成同稅收法律體系相輔相成的、多層次的公共收入治理新格局；并且，在非稅收入規(guī)制路徑的選擇上，或許從類(lèi)型化非稅收入行為的權(quán)力限制為起點(diǎn)，進(jìn)而上升至一般意義上的非稅收入法律行為的法治化更符合我國(guó)當(dāng)前的法治現(xiàn)狀。

(二)個(gè)性(類(lèi)型化)的非稅收入法律關(guān)系規(guī)制進(jìn)路——去行政化

她離開(kāi)萬(wàn)象，一直在高原原始村寨里工作。他在泰國(guó)度過(guò)假期最后幾日，即將回去澳洲。在清邁他思念她，腦子全是她的記憶。她的肉身具備一種強(qiáng)烈而粘纏的磁性，即使分隔遙遠(yuǎn)，他仍清醒意識(shí)到自己的情感和欲望如同一條河流，日夜奔騰流連，渴望趨向她而去。她留給他的手機(jī)，每次撥打都提示沒(méi)有信號(hào)。寫(xiě)過(guò)很多電子郵件給她，也全無(wú)回音。

1.行政管理性非稅收入的去行政化。自2009年以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化，中央簡(jiǎn)政放權(quán)的思路確定，開(kāi)始大量取消行政審批事項(xiàng)，政府的社會(huì)規(guī)制性權(quán)力也得以進(jìn)一步消減，其對(duì)應(yīng)的全國(guó)性行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和政府性基金項(xiàng)目也得以清理，逐步實(shí)行目錄清單管理制度。2013年中共十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以后，又進(jìn)一步明確，新設(shè)立涉企行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目，必須依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。地方性法規(guī)和其他政策文件都不能作為涉企收費(fèi)和基金的設(shè)立依據(jù)，地方政府無(wú)權(quán)設(shè)立新的涉企行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目。由此可見(jiàn)，政府事實(shí)上非稅收入項(xiàng)目設(shè)定權(quán)的空間在逐步被壓縮，未來(lái)在以各級(jí)政府為主體實(shí)施的社會(huì)管理性服務(wù)過(guò)程中，只能?chē)?yán)格適用法律保留原則。將設(shè)定權(quán)進(jìn)一步向中央層面集中，的確是在行政體制內(nèi)部更多地為原本不規(guī)范的行政賦權(quán)設(shè)定制度約束，盡管距離依法治“費(fèi)”還有很大空間，然而這無(wú)疑是正確的方向。同時(shí)，它也為省級(jí)以下地方政府非稅收入項(xiàng)目設(shè)定權(quán)提出了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，其本質(zhì)在于對(duì)非稅收入設(shè)定權(quán)標(biāo)準(zhǔn)提出總體性的法治化要求。在地方政府層面，已有的合法的非稅收入項(xiàng)目仍舊得以保留，但其相應(yīng)的非稅收入項(xiàng)目設(shè)定權(quán)的賦予或者剝奪將以相關(guān)法律為依據(jù)，從而結(jié)束地方政府以非法治的“自我賦權(quán)”的行政方式隨意的設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目的現(xiàn)象，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)于相關(guān)社會(huì)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。但從本質(zhì)上來(lái)看，如若在中央與地方非稅收入項(xiàng)目設(shè)定權(quán)上形成較為合理的配置格局，一方面取決于依法治國(guó)的總體推進(jìn)，但更主要的是取決于在中央與地方職權(quán)劃分上的法治化得以實(shí)質(zhì)性的突破，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化，并以國(guó)家財(cái)權(quán)的統(tǒng)一有序?yàn)榻K極目標(biāo)。

2.國(guó)有財(cái)產(chǎn)、國(guó)有資源(公共資源)非稅收入偽“市場(chǎng)化”的祛除。根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》等有關(guān)規(guī)定，礦藏、水流、海域、城市土地、無(wú)線(xiàn)電頻率資源，以及屬于國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動(dòng)植物等屬于全民所有的公共資源，是國(guó)家專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)，此類(lèi)國(guó)有財(cái)產(chǎn)(公共資源)抽象意義的所有主體為國(guó)家。以非稅收入而言，國(guó)家專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)權(quán)的收入途徑主要表現(xiàn)為不同形態(tài)國(guó)有財(cái)產(chǎn)或公共資源的出讓或有償使用等用益權(quán)關(guān)系的建立，通過(guò)各級(jí)政府將管轄范圍內(nèi)的國(guó)家專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或用益權(quán)的讓渡行為，進(jìn)而將資源合理配置到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的各個(gè)領(lǐng)域，以間接保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

以國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為例，《土地法》《土地法實(shí)施條例》和《國(guó)有土地使用權(quán)出讓管理辦法》均明確縣以上各級(jí)地方政府有權(quán)依法出讓國(guó)有土地使用權(quán)，同時(shí)，由于類(lèi)似財(cái)產(chǎn)(公共資源)的地域性分布特征，中央主要是通過(guò)授權(quán)的方式，由地方政府根據(jù)中央制定的基本原則代替行使所有者職能。然而，名義上的“國(guó)家所有，分級(jí)管理”，由于中央沒(méi)有明確的法定授權(quán)，實(shí)際上變成分級(jí)所有，地方政府擁有了完全的收益權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，由于全民所有的國(guó)家專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)、公共資源等法律制度的缺位，公共資源的出讓流轉(zhuǎn)不規(guī)范，一些部門(mén)、企業(yè)或個(gè)人結(jié)為利益共同體，打著市場(chǎng)化、招商引資、企業(yè)改制的幌子，或通過(guò)定向招標(biāo)等手段，獲得了資源與機(jī)會(huì)，支配了大量的土地、礦藏等公共資源，攫取了大量的公共財(cái)富。這些披著市場(chǎng)化外衣的公共財(cái)產(chǎn)和資源的配置行為，本質(zhì)上是一種“反市場(chǎng)”的配置方式。為了實(shí)現(xiàn)公共資源的真正市場(chǎng)化配置，首先必須建立公共產(chǎn)權(quán)制度，在明確公共產(chǎn)權(quán)所有者的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律的形式確定各級(jí)政府在公共資源配置中的權(quán)力范圍和行為方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)和公共性資源的由行政配置向真正的市場(chǎng)化配置的轉(zhuǎn)換。

3.公共產(chǎn)品與公共服務(wù)非稅收入征收中公私合作化(PPP)。公共產(chǎn)品與公共服務(wù)事業(yè)事關(guān)社會(huì)公共利益和公共安全，在我國(guó)以往是由政府直接提供，但其效率與成本不盡理想。為了在公共服務(wù)事業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，國(guó)家逐步開(kāi)放其經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)范圍，逐步導(dǎo)入特殊許可經(jīng)營(yíng)制度，近幾年來(lái)的提法是(Public-Private Partnership,PPP)。2013年中共十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，全會(huì)提出關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式。推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，一方面有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；同時(shí)也是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。當(dāng)然本文最為看重的它對(duì)于是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要價(jià)值。如前文所言，目前政府非稅收入中政府性基金收入占的比重非常大，其用途主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，在缺乏社會(huì)資本介入的機(jī)制上，其資金來(lái)源主要就是通過(guò)強(qiáng)制性的征收政府性基金的收費(fèi)方式取得，這給居民和其他社會(huì)主體的財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了很大影響。如果政府公共資本和社會(huì)資本能夠以法治化的方式建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作關(guān)系，這就意味著可以減輕政府主導(dǎo)投資的強(qiáng)度，而其對(duì)應(yīng)的政府性基金和收費(fèi)的征收強(qiáng)度理論上可以大幅度的下降，國(guó)民的負(fù)擔(dān)也會(huì)大大減輕。

而圍繞特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題也產(chǎn)生了有待注意的現(xiàn)象，尤其是各級(jí)地方政府如何認(rèn)識(shí)與定位特許經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上不僅僅是政府管制公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能的“法律工具”，也應(yīng)成為政府與多種性質(zhì)社會(huì)主體(包括非國(guó)有主體)圍繞公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供協(xié)作中確認(rèn)權(quán)利(力)與義務(wù)(職責(zé))的法治框架之下的行為模式。概言之，特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身對(duì)于法治環(huán)境的要求比行政管制模式更高，PPP的意義在某種程度上不亞于市場(chǎng)化的改革。

4.其它非稅收入管理的制度化。相對(duì)而言，中央銀行收入、政府收入的利息收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入等其它非稅收入，一般不直接同公民個(gè)體或其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體具有財(cái)產(chǎn)關(guān)系，因而此類(lèi)非稅收入的規(guī)制導(dǎo)向主要在于相關(guān)具有管理職能的機(jī)構(gòu)管理制度的完善方面，但其也應(yīng)得到相應(yīng)的重視，它所對(duì)應(yīng)的制度完善也構(gòu)成非稅收入管理制度的重要內(nèi)容。

(三)共性(一般)非稅收入法律關(guān)系規(guī)制進(jìn)路——權(quán)力配置規(guī)范化

1.一般公共預(yù)算收入中的非稅收入設(shè)定權(quán)問(wèn)題?！额A(yù)算法》規(guī)定，一般公共預(yù)算收入包括各項(xiàng)稅收收入和行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入等其他非稅收入。其中稅收收入嚴(yán)格適用法定原則，其對(duì)應(yīng)的稅收實(shí)體法和程序法基本形成了較完整的體系。但“行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入和其他收入”等典型非稅收入的權(quán)限則不盡然。依據(jù)為財(cái)政部2016年《關(guān)于印發(fā)〈政府非稅收入管理辦法〉的通知》(財(cái)稅(2016)33號(hào))第9條規(guī)定，*第9條規(guī)定，設(shè)立和征收非稅收入，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或者按下列管理權(quán)限予以批準(zhǔn)：(1)行政事業(yè)性收費(fèi)按照國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市(以下簡(jiǎn)稱(chēng)省級(jí))人民政府及其財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)的規(guī)定設(shè)立和征收。(2)政府性基金按照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的規(guī)定設(shè)立和征收。(3)國(guó)有資源有償使用收入、特許經(jīng)營(yíng)收入按照國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府及其財(cái)政部門(mén)的規(guī)定設(shè)立和征收。(4)國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本收益由擁有國(guó)有資產(chǎn)(資本)產(chǎn)權(quán)的人民政府及其財(cái)政部門(mén)按照國(guó)有資產(chǎn)(資本)收益管理規(guī)定征收。(5)彩票公益金按照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的規(guī)定籌集。(6)中央銀行收入按照相關(guān)法律法規(guī)征收。(7)罰沒(méi)收入按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定征收。(8)主管部門(mén)集中收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、政府收入的利息收入及其他非稅收入按照同級(jí)人民政府及其財(cái)政部門(mén)的管理規(guī)定征收或者收取。任何部門(mén)和單位不得違反規(guī)定設(shè)立非稅收入項(xiàng)目或者設(shè)定非稅收入的征收對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和期限。行政事業(yè)性收費(fèi)權(quán)上至法律、法規(guī)(行政法規(guī)、地方性法規(guī))可以設(shè)定；下至國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府，(自治區(qū)/直轄市政府)可以規(guī)定；再下至省級(jí)(自治區(qū)/直轄市)政府的財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)均有權(quán)設(shè)定。在國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本收益由擁有國(guó)有資產(chǎn)(資本)產(chǎn)權(quán)方面，從國(guó)家到地方五級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)均有權(quán)規(guī)定。

2.非稅收入預(yù)算分配權(quán)問(wèn)題。結(jié)合《預(yù)算法》預(yù)算收入配置權(quán)限看，存在中央與地方各級(jí)政府之間的縱向分配權(quán)與不同部門(mén)之間的橫向分配權(quán)兩個(gè)方面：第一，從縱向配置問(wèn)題看，根據(jù)《預(yù)算法》第15條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制?！倍鴮?duì)于行政事業(yè)性收費(fèi)收入等其他非稅收入的分配，預(yù)算法中并沒(méi)有規(guī)定。而根據(jù)財(cái)政部《〈政府非稅收入管理辦法〉的通知》(財(cái)稅(2016)33號(hào))第28條規(guī)定*“非稅收入實(shí)行分成的，應(yīng)當(dāng)按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則確定分成比例，并按下列管理權(quán)限予以批準(zhǔn)：(一)涉及中央與地方分成的非稅收入，其分成比例由國(guó)務(wù)院或者財(cái)政部規(guī)定；(二)涉及省級(jí)與市、縣級(jí)分成的非稅收入，其分成比例由省級(jí)人民政府或者其財(cái)政部門(mén)規(guī)定?！逼渚唧w分成比例如果法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)部門(mén)、省人民政府制定的規(guī)章以及設(shè)立項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定政府非稅收入在省與市、縣之間實(shí)行分成的，由省人民政府及其財(cái)政部門(mén)按照成本補(bǔ)償、統(tǒng)籌調(diào)劑以及事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則確定分成比例。其他任何單位和個(gè)人不得擅自調(diào)整分成比例。，即由中央(國(guó)務(wù)院)、省級(jí)政府、市級(jí)政府到縣級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)四級(jí)主體均有一定程度的非稅收入分配權(quán)。而實(shí)踐操作中，非稅收入分成主導(dǎo)權(quán)主要由中央和省級(jí)政府集中，而基層地方政府缺乏對(duì)于收入分成的話(huà)語(yǔ)權(quán)。但從非稅收入本身所對(duì)應(yīng)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供主體看，地方層級(jí)的政府顯然發(fā)揮著直接提供職能，應(yīng)當(dāng)獲得與其職能相匹配的收入。此外，一些按照法律規(guī)定本應(yīng)當(dāng)由國(guó)家或中央層面集中的非稅收入?yún)s由于管理體制的問(wèn)題沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集中，例如在國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本收益非稅收入分配方面，根據(jù)財(cái)政部《〈政府非稅收入管理辦法〉的通知》(財(cái)稅(2016)33號(hào))第28條第3項(xiàng)的規(guī)定，其收入分成卻沒(méi)有體現(xiàn)出國(guó)家作為特定國(guó)有財(cái)產(chǎn)或資源所有權(quán)主體的收益權(quán)。第二，從橫向配置問(wèn)題看，例如政府性基金等非稅收入所形成的財(cái)力部門(mén)化色彩比較嚴(yán)重。大部分政府性基金項(xiàng)目有特定部門(mén)掌握，專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉運(yùn)行。難以在不同部門(mén)和不同支出項(xiàng)目之間統(tǒng)籌使用。這造成了各政府部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的分割，盡管財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)部門(mén)預(yù)算對(duì)部門(mén)收入進(jìn)行綜合平衡，在一定程度上抵消財(cái)政資金在部門(mén)之間的不均衡問(wèn)題，但大量專(zhuān)款專(zhuān)用收入的長(zhǎng)期存在形成了財(cái)政資金分配的固定化和部門(mén)化傾向，造成了政府性資金的沉淀，不利于資金使用效率的提高。

3.現(xiàn)有非稅收入向其他公共收入形態(tài)轉(zhuǎn)化的問(wèn)題。目前非稅收入項(xiàng)目設(shè)定大致包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、國(guó)有資本收益等12類(lèi)，本文又將其分為基于行政管理行為的非稅收入、基于公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的非稅收入、基于公共事業(yè)的非稅收入和其它非稅收入等四種類(lèi)型。從這四種類(lèi)型的非稅收入的性質(zhì)、征收條件和具體內(nèi)容看，并不一定都適宜按照非稅收入管理，應(yīng)根據(jù)情況分而治之。

首先是基于行政管理行為產(chǎn)生的非稅收入，其主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入。這兩類(lèi)收入屬于非稅收入的傳統(tǒng)構(gòu)成項(xiàng)目，基本應(yīng)予以保留。對(duì)于行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目保留的前提應(yīng)當(dāng)具有征收的法律依據(jù)，否則按規(guī)定應(yīng)當(dāng)一概取消、清理；對(duì)待予以保留的征收項(xiàng)目的具體征收標(biāo)準(zhǔn)的考慮，主要是從使其充分發(fā)揮為公共服務(wù)提供成本的補(bǔ)償功能和外部性矯正功能的合理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。而對(duì)于一些具備轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂照魇辗绞降氖召M(fèi)項(xiàng)目，較為接近稅收征收的條件的，適宜考慮采用“費(fèi)改稅”的方式從現(xiàn)行非稅收入中剝離出來(lái)，接受稅收法定要求的規(guī)制，如排污費(fèi)、資源補(bǔ)償收費(fèi)等未來(lái)或可歸并如環(huán)境稅等征收范疇，但這取決于國(guó)家稅收立法的進(jìn)程。

其次，基于公共財(cái)產(chǎn)相關(guān)的非稅收入，具體包括國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益和特許經(jīng)營(yíng)收入等項(xiàng)目，從其性質(zhì)上屬于要素類(lèi)公共收入。要素類(lèi)公共收入的取得對(duì)應(yīng)于各種類(lèi)別的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利的價(jià)值形態(tài)和使用形態(tài)，其收入取得過(guò)程中帶有一定的對(duì)價(jià)性和交易性的特征，是國(guó)家公共收入中的重要組成部分，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度得以堅(jiān)持和維護(hù)的經(jīng)濟(jì)根基，事關(guān)國(guó)家財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。如學(xué)者劉尚希所言，國(guó)家財(cái)權(quán)，包括預(yù)算權(quán)、稅費(fèi)權(quán)、所有權(quán)、專(zhuān)賣(mài)權(quán)等內(nèi)容。*參見(jiàn)劉尚希：《深化財(cái)稅體制改革須應(yīng)對(duì)四個(gè)基本問(wèn)題》，載《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2016年3月7日。而現(xiàn)實(shí)情況是，這類(lèi)本應(yīng)由國(guó)家集中行使的公共財(cái)權(quán)，被部門(mén)化了，很多部門(mén)把注意力放在了分錢(qián)上，而不是思考如何履行與之相對(duì)的公共財(cái)產(chǎn)責(zé)任。這個(gè)問(wèn)題處理不好，不僅影響全面深化改革的進(jìn)程，也會(huì)給國(guó)家治理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。因而應(yīng)當(dāng)從國(guó)家財(cái)權(quán)統(tǒng)一的角度考慮頂層的統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)。

第三，基于公共事業(yè)的非稅收入，主要包括政府性基金收入和彩票公益金收入。對(duì)于政府性基金收入而言，其主要用于按照國(guó)家規(guī)定程序批準(zhǔn)，向公民、法人和其他組織征收的具有專(zhuān)項(xiàng)用途的資金。包括各種基金、資金、附加和專(zhuān)項(xiàng)收費(fèi)。其征收條件和征收方式同稅收比較接近，因而對(duì)于“費(fèi)改稅”而言，政府性基金應(yīng)當(dāng)是一個(gè)主要的“蓄水池”。當(dāng)然費(fèi)改稅不可能一步到位，這仍取決于國(guó)家稅收法定進(jìn)程的實(shí)施。此外，政府性基金中還存在為數(shù)不少的特定的公共建設(shè)性項(xiàng)目支出，結(jié)合公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供的機(jī)制看，這類(lèi)公共支出的資金支持一方面可以考慮采取前文所提及的公私合作化(PPP)的方式；同時(shí)，還可以考慮完善政府發(fā)債等社會(huì)融資方式的解決機(jī)制，以債務(wù)方式為公共建設(shè)籌集資金是國(guó)內(nèi)外通行的做法，相關(guān)法律制度的完善更有助于塑造政府的公共責(zé)任意識(shí)，尤其是公共財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。對(duì)于現(xiàn)有彩票公益金而言，也可以考慮借鑒國(guó)外博財(cái)稅的辦法，將其納入稅收的范疇，這對(duì)中央稅與地方稅收法律制度的延伸也具有積極意義。

最后，對(duì)于包括中央銀行收入；政府收入的利息收入；以政府名義接受的捐贈(zèng)收入；其他非稅收入；主管部門(mén)集中收入等在內(nèi)的5項(xiàng)非稅收入而言，從性質(zhì)上并不適于改變?yōu)槠渌魇辗绞降?，?yīng)結(jié)合相關(guān)職權(quán)范圍的管理性規(guī)定予以完善，重點(diǎn)是圍繞《預(yù)算法》和《政府信息公開(kāi)條例》履行法定程序和信息披露的職責(zé)，以接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

五、代結(jié)語(yǔ)：非稅收入法律規(guī)制與國(guó)家財(cái)權(quán)治理的現(xiàn)代化

誠(chéng)如前述學(xué)者所言，國(guó)家財(cái)權(quán)的統(tǒng)一有序是我國(guó)財(cái)稅治理現(xiàn)代化的歸宿，也是防范國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的要求。中共十八屆三中和四中全會(huì)以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要論斷。新一輪財(cái)稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。而公共收入是制約財(cái)政運(yùn)行、衡量政府公共資源和宏觀調(diào)控能力的重要標(biāo)志，也是化解公共風(fēng)險(xiǎn)、保證政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。由此在理論上關(guān)注與重視稅收制度改革的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)非稅收入的研究予以同等程度的關(guān)注，這同樣是推動(dòng)我國(guó)公共財(cái)政制度的健全與規(guī)范化，并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)權(quán)統(tǒng)一中的重要環(huán)節(jié)。實(shí)事求是地講，中國(guó)的情況的確與西方多數(shù)國(guó)家不同,從長(zhǎng)期看，中國(guó)的公共收入結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還要充分體現(xiàn)社會(huì)主義公有制度的本質(zhì)要求，因而稅收與非稅收入在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)段內(nèi)仍是保障我國(guó)公共收入物質(zhì)基礎(chǔ)的兩個(gè)支柱。中國(guó)非稅收入本身的復(fù)雜性與其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)特征，導(dǎo)致其不可能簡(jiǎn)單地通過(guò)“清費(fèi)立稅”的方式被整合到現(xiàn)有稅收制度中，因而在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，要肯定非稅收入的必要性與合理性，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)非稅收入相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律制度建構(gòu)，補(bǔ)強(qiáng)非稅收入法治化進(jìn)程中的短板，實(shí)現(xiàn)我國(guó)非稅收入由行政主導(dǎo)向法治推動(dòng)的全面轉(zhuǎn)型。由此，對(duì)于非稅收入法律規(guī)制問(wèn)題，一方面要嚴(yán)格實(shí)施已經(jīng)出臺(tái)的《預(yù)算法》等財(cái)政管理制度，更為重要的是要加快制定與完善《行政事業(yè)收費(fèi)法》《政府基金法》《價(jià)格法》《國(guó)有自然資源法》《公營(yíng)企業(yè)法》等基礎(chǔ)性非稅收入法律依據(jù)。同時(shí)，在立法中對(duì)于各層級(jí)政府部門(mén)的非稅收入設(shè)定的授權(quán)行為要進(jìn)一步明確其權(quán)限、設(shè)定范圍和設(shè)定程序性要件，從而避免地方政府以“自我賦權(quán)”的方式隨意的設(shè)定非稅收入項(xiàng)目，真正做到法無(wú)授權(quán)不可為，進(jìn)而形成規(guī)范有序的非稅收入法律規(guī)范體系，發(fā)揮政府之手對(duì)公共資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的導(dǎo)向作用。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:The Research about the Legal Regulation Problem of Non-tax Revenue in the Background of State Governance

Author & unit:JIA Xiaolei

(Beijing Institute of Public Administration,Beijing 100044,China)

Non-tax revenue is an important part of public revenues, which is the mode of income distribution on the basis of meeting the demands of different social main body of public to raise the public funds. As a kind of special money burden, Non-tax revenue should take the different way of income regulation according to the correspondingly legal characteristics. Overall, non-tax revenue regulation should reflect the rule of law principle, on the one hand, to protect the legal property rights on the basis of meeting the demand of social main body of public, on the other hand, to restrain the public sector power of income and the responsibility of the public service, and to provide solid foundation for the rule of law then for the "new normal" of economic development under the background of public governance modernization.

public income; non-tax revenue；trandform administrative fees into taxes; state governance

2017-05-09

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目《國(guó)有財(cái)產(chǎn)收益全民共享機(jī)制研究》(13CKS015)與北京市社科基金項(xiàng)目《行政事業(yè)性收費(fèi)法律規(guī)制問(wèn)題研究》(15FXB030)的部分成果。

賈小雷(1974-)，男, 河北滄縣人,法學(xué)博士,北京行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任、副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法,財(cái)稅法。

D912.2

A

1009-8003(2017)04-0064-12