荷蘭蘭斯塔德城市群環(huán)境合作治理的經(jīng)驗*

王玉明

荷蘭蘭斯塔德城市群環(huán)境合作治理的經(jīng)驗*

王玉明

蘭斯塔德城市群位于荷蘭西部的萊茵河三角洲，是荷蘭最為發(fā)達的地區(qū)，這是一個圍繞中部“綠心”發(fā)展起來的環(huán)狀城市群。自1950年代以來，荷蘭政府采取了一系列措施促進蘭斯塔德城市群的聯(lián)合發(fā)展和環(huán)境治理，取得了良好的效果。一是建立西部國土規(guī)劃委員會、蘭斯塔德地區(qū)局、“綠心平臺”、蘭斯塔德南翼顧問委員會等區(qū)域性協(xié)調(diào)機構(gòu)推動城市群環(huán)境治理。二是通過制定國家空間規(guī)劃對城市群“綠心”嚴格保護，荷蘭政府先后編制了5個空間規(guī)劃，對蘭斯塔德地區(qū)的“綠心”進行保護。三是通過國土規(guī)劃合理劃分功能區(qū)，通盤考慮產(chǎn)業(yè)空間布局，以形成城市間錯位發(fā)展、功能互補的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)，從而促進城市群環(huán)境治理。

蘭斯塔德城市群 ；環(huán)境；合作治理

蘭斯塔德城市群位于荷蘭西部的萊茵河三角洲，西瀕北海，地跨南荷蘭省、北荷蘭省、弗萊福蘭省和烏特勒支省4個省份，它是由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支等四個荷蘭最大的城市，以及眾多中小城鎮(zhèn)集結(jié)而成的城市群。蘭斯塔德（Randstad）[1]共有大小城鎮(zhèn)70多座，其中人口50-100萬的大城市3座，人口720 萬，約占全國人口的46%，該地區(qū)面積約為11000km2，占荷蘭國土總面積的26%。這是荷蘭最發(fā)達的地區(qū)，是歐洲人口密度最高的地區(qū)，是僅次于倫敦、巴黎、魯爾的歐洲第四大城市群，英國學(xué)者彼特·霍爾將其譽為全球性的七大“世界城市”之一。蘭斯塔德地區(qū)河網(wǎng)縱橫，歐洲大陸多條河流經(jīng)此地。蘭斯塔德地區(qū)的“綠心”（Green Heart）地勢低洼，最低位于海平面以下6.74m，由于多是泥潭沼澤，早期的村落只能沿著河岸堤壩或崗丘發(fā)展，城市開發(fā)只能環(huán)繞“綠心”進行。歐洲進入工業(yè)時代以后，蘭斯塔德地區(qū)作為歐洲大陸的重要貿(mào)易通道迅速發(fā)展起來，在綠心周圍發(fā)展起了阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支為等大大小小城市，從而形成一個獨特的馬蹄形狀城市群。19世紀下半葉開始，蘭斯塔德地區(qū)城市之間的水路、公路和鐵路系統(tǒng)逐步形成。在20世紀末，蘭斯塔德地區(qū)城市化進一步發(fā)展，“綠心”緊鄰大城市，又是荷蘭園藝業(yè)最發(fā)達的地區(qū)，“綠心”地區(qū)的城鎮(zhèn)大力招商和吸納外來居民，于是人口不斷增長，“綠心”漸漸被侵蝕，大面積的森林也被城市盲目擴張所破壞，地下水保育、海水倒灌、洪水威脅、水環(huán)境生態(tài)惡化等問題日益突出。因此，如何解決蘭斯塔德地區(qū)城市化發(fā)展對空間需求，如何解決“綠心”地區(qū)日益突出的環(huán)境問題，成了荷蘭政府必須面對的問題。自二戰(zhàn)以來，荷蘭政府采取了一系列的措施促進蘭斯塔德城市群的聯(lián)合發(fā)展和環(huán)境治理，取得了較好的效果。

1 建立區(qū)域性協(xié)調(diào)機構(gòu)推動城市群環(huán)境治理

荷蘭在戰(zhàn)后重建過程中，人口大規(guī)模的向蘭斯塔德地區(qū)集中，該地區(qū)的主要大城市不斷向外擴張。1950年，針對該區(qū)域人口集中、城市快速擴張所引起的一系列問題，政府通過建立區(qū)域性聯(lián)合機構(gòu)，建立了中央、區(qū)域和地方政府三個層面的區(qū)域合作和協(xié)調(diào)機制，推動該地區(qū)聯(lián)合發(fā)展，著重突出區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，使“綠心”得到嚴格保護。1951 年，荷蘭政府就成立國家西部工作委員會，專門負責(zé)蘭斯塔德地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，對蘭斯塔德地區(qū)進行空間規(guī)劃，解決荷蘭該地區(qū)的空間需求問題。該委員會由經(jīng)濟部、農(nóng)業(yè)部、交通部、公共事業(yè)部、北荷蘭省、南荷蘭省和烏得勒支省，以及阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏得勒支等城市的政府部門代表組成。1958 年初，該委員會發(fā)表了《荷蘭西部的發(fā)展報告》，該報告支持蘭斯塔德地區(qū)繼續(xù)保持分散的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，把蘭斯塔德地區(qū)打造成一個多中心的綠心大都市；維持主要城市之間的綠色開放空間——“綠心”，建立至少保持4km 寬的“綠色緩沖帶”；嚴格保護“綠心”的農(nóng)業(yè)用地。1958 年，成立了西部國土規(guī)劃委員會，負責(zé)對蘭斯塔德地區(qū)進行國土空間規(guī)劃。后來又建立了國家國土規(guī)劃委員會和內(nèi)閣國土規(guī)劃和環(huán)境委員會兩個區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。

荷蘭除了在國家層面建立針對蘭斯塔德地區(qū)的協(xié)調(diào)機構(gòu)以外，還逐漸建立了協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展及綠心保護的區(qū)域性聯(lián)合機構(gòu)，包括綠心籌劃指導(dǎo)委員會、蘭斯塔德北翼五城市咨詢機構(gòu)、蘭斯塔德地區(qū)代表團等，這些都是區(qū)域性的非政府組織。1990年后，蘭斯塔德發(fā)展除了嚴格控制商業(yè)及居住發(fā)展外，區(qū)域協(xié)調(diào)組織轉(zhuǎn)向建立基于城市群空間形態(tài)組織功能網(wǎng)絡(luò)，建立了區(qū)域性的政府組織來協(xié)調(diào)該地區(qū)的發(fā)展。如蘭斯塔德地區(qū)局、綠心平臺、三角洲大都市聯(lián)合會、蘭斯塔德管理委員會、蘭斯塔德南翼顧問委員會等。

（1）1990 年，荷蘭建立地區(qū)性的公共組織——蘭斯塔德地區(qū)局，該區(qū)域性的協(xié)調(diào)機構(gòu)由蘭斯塔德地區(qū)所有的省和主要城市組成。建立蘭斯塔德地區(qū)局的目的是提高整個地區(qū)的生活和環(huán)境質(zhì)量，將蘭斯塔德地區(qū)發(fā)展成為歐洲的物流中心，建立一個統(tǒng)一高效的大都市系統(tǒng)，提高區(qū)域競爭能力，為此，蘭斯塔德地區(qū)局承擔(dān)確定戰(zhàn)略重點和制定相關(guān)政策的職責(zé)，制定蘭斯塔德地區(qū)的總體規(guī)劃，并負責(zé)地區(qū)間的協(xié)調(diào)，保證規(guī)劃的實施。蘭斯塔德地區(qū)局設(shè)有專門的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會，由四省負責(zé)國土規(guī)劃工作的行政官員組成。蘭斯塔德地區(qū)局繼續(xù)推廣緊湊型的增長模式，提高該地區(qū)的競爭力。蘭斯塔德地區(qū)局通過對關(guān)鍵設(shè)施和城市中心重建的投融資；通過向土地所有者提供補償為維持土地的環(huán)境用途；通過關(guān)于土壤保護政策控制建筑和土地利用。在整個地區(qū)建設(shè)了綠色和藍色走廊，使區(qū)域居民和游客能夠多節(jié)點城市自由通行，享受田園生活。

（2）“綠心平臺”（Greenheart Platform）是首個由國家相關(guān)部門與相關(guān)團體共同組成的綠心管理職能部門，由國家、省政府、4個核心城市相關(guān)行政機構(gòu)共同組成，旨在加強對“綠心”地區(qū)的保護，做國家政策的監(jiān)督與執(zhí)行工作。例如，綠心平臺不允許在綠心搞大規(guī)模地開發(fā)項目，并且要求該地區(qū)的任何新開發(fā)項目都要提高自然景觀和人文景觀的質(zhì)量，而且任何開發(fā)項目都應(yīng)包括一個提高景觀質(zhì)量的區(qū)分體系。

（3）蘭斯塔德南翼顧問委員會鼓勵在“綠心”內(nèi)積極發(fā)展旅游業(yè)、休閑等服務(wù)平臺，合作開展很高經(jīng)濟效益的政府項目。例如，從阿姆蘭斯塔斯特丹到布魯塞爾的高速軌道交通建設(shè)，發(fā)展高速鐵路將會嚴重分隔綠心，破壞沿線景觀生態(tài)。通過政府間的合作，在綠心采用7km長的地下線路方案成功解決了生態(tài)保護難題，也促使蘭斯塔德地區(qū)更快地融入到歐盟的核心空間。

（4）1998 年和2000年又分別成立了由中央政府、蘭斯塔德四省及4個最大城市組成的蘭斯塔德管理委員會和由蘭斯塔德4個最大城市組成的三角洲大都市聯(lián)合會。2011年2月，北荷蘭省、烏特勒支省和弗萊福蘭省還積極推動省區(qū)合并，并得到荷蘭內(nèi)閣的大力支持，南荷蘭省也積極申請加入。在地方政府層面，蘭斯塔德地區(qū)每個省內(nèi)部都成立了由各市政府官員、國土規(guī)劃監(jiān)察員和社會團體組成的國土規(guī)劃委員會，鹿特丹和阿姆斯特丹還建立起了“城市聯(lián)盟”?？傊?，蘭斯塔德城市群通過強大的組織能力，建立起區(qū)域整合性合作模式和戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)，共同承擔(dān)風(fēng)險，并通過區(qū)域內(nèi)部資源整合，國家、地方政府和非政府組織通力合作來應(yīng)對挑戰(zhàn)。

2 制定國家空間規(guī)劃對城市群“綠心”進行保護

“綠心”(Green Heart)是英國學(xué)者彼特·霍爾(Peter Hall)提出的一個區(qū)域城市空間概念。蘭斯塔德“綠心”是位于蘭斯塔德城市群中央，是由400 km2的農(nóng)業(yè)地帶構(gòu)成的綠色開放空間。在結(jié)構(gòu)上，“綠心”是蘭斯塔德地區(qū)4個中心城市的隔離帶。蘭斯塔德“綠心”包含了43個完整的行政區(qū)和27個行政區(qū)的部分地區(qū)，也包括3萬多家企業(yè)，是荷蘭溫園藝最為發(fā)達的地區(qū)。雖然“綠心”是鄉(xiāng)村地帶，但是一個緊鄰大城市的宜居和休閑空間，其內(nèi)部的絕大多數(shù)地段距離往周邊城市的高速公路只有10分鐘的路程，同時，“綠心”地區(qū)對工業(yè)、物流業(yè)等產(chǎn)業(yè)也有很大的吸引力。自20世紀初以來，荷蘭一直在強化“綠心”的中心地位，“綠心”是唯一由荷蘭政府規(guī)劃和建設(shè)的國家級景觀，對其中心的自然、農(nóng)業(yè)、生態(tài)景觀進行永久的保護和強化，使“綠心”發(fā)揮在城市發(fā)展空間與區(qū)域自然環(huán)境空間中的協(xié)調(diào)作用。

編制和實施空間規(guī)劃是國外發(fā)達國家進行空間管控的重要手段[2]。20世紀50年代以來，荷蘭政府先后于1960年、1966年、1973年、1989年、2000年分別編制了5個國家空間規(guī)劃，蘭斯塔德地區(qū)一直是每次空間規(guī)劃的重點，其中保護蘭斯塔德地區(qū)的“綠心”又是重中之重。荷蘭在國家層面設(shè)立了兩個空間規(guī)劃機構(gòu)∶ 一是荷蘭國家空間規(guī)劃委員會，該委員會成員由相關(guān)部的高級官員(一般為司局長)組成，主要任務(wù)是國家空間規(guī)劃的制定者，協(xié)調(diào)各部門利益，并監(jiān)督空間規(guī)劃的實施。二是荷蘭內(nèi)閣國土規(guī)劃和環(huán)境委員會，其成員由空間規(guī)劃相關(guān)的部長官組成，首相親自兼任該委員會主席。其主要任務(wù)是對國家空間規(guī)劃委員會提出的國家空間規(guī)劃政策文件和建議進行評議，最后內(nèi)閣委員會做出向國會遞交提議進行表決。新世紀初，荷蘭政府推出了《國家空間戰(zhàn)略》；在可持續(xù)發(fā)展的理念指導(dǎo)下，歷次空間規(guī)劃都強調(diào)對“綠心”的保護，“綠心”都被完整地保留下來，其他功能區(qū)則圍繞“綠心”分散布局。

1960年，荷蘭編制第一個國土空間規(guī)劃，這次規(guī)劃針對蘭斯塔德地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)濟過熱和過度集聚問題，重點放到區(qū)域分散發(fā)展上，規(guī)劃引導(dǎo)蘭斯塔德城市群做為一個整體向外發(fā)展，強調(diào)必須保留區(qū)域中部的“綠心”，同時將工業(yè)向其他地區(qū)分散布局，在核心城市周圍建設(shè)新城鎮(zhèn)，減少該地區(qū)壓力并能夠帶動其它地區(qū)發(fā)展。第一次國家空間規(guī)劃效果不佳，但其提出的保留綠心理念在之后的規(guī)劃中繼承下來。1966年，荷蘭編制第二個國土空間規(guī)劃。這次規(guī)劃在嚴格保護“綠心”的前提下，堅持“有集中的分散”的原則，采取極核式擴散應(yīng)對策略，將產(chǎn)業(yè)和人口沿交通軸線向外擴散，尤其向開墾中的土地和新建交通干線擴散。這次規(guī)劃用綠化帶分割城市區(qū)域，從而擴大了蘭斯塔德地區(qū)的“綠心”規(guī)模，在蘭斯塔德地區(qū)形成南北兩翼的都市帶。但由于缺乏配套的執(zhí)行工具，規(guī)劃的實際效果有限。1973 年，在“緊湊城市方法”的指導(dǎo)下，荷蘭編制第三個國土空間規(guī)劃，這次規(guī)劃把蘭斯塔德地區(qū)視為一個由眾多城市組成的聯(lián)合體，規(guī)劃將14個城鎮(zhèn)作為生長中心，更加關(guān)注現(xiàn)有城市或鄰近城市中心的新居住區(qū)，加大城市重建力度，以具體開發(fā)規(guī)劃取代分散布局的形式，以扭轉(zhuǎn)前兩次規(guī)劃成效不顯著的缺陷。這次規(guī)劃強調(diào)大力發(fā)展公共交通，替代小汽車交通，以便保護“綠心”及其它開放空間。城際間將通過發(fā)展公共交通系統(tǒng)來避免交通擁擠和環(huán)境污染，改變都市增長方式，實行了緊湊都市政策。但這次規(guī)劃推動的圍海造地帶來了許多生態(tài)環(huán)境方面的負效應(yīng)。1989 年，在可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)下，編制第四個國土空間規(guī)劃（1991 年修訂），這次規(guī)劃把生態(tài)環(huán)境放在更加重要的地位，打造一個比“綠心”更開闊的以農(nóng)業(yè)區(qū)為中心的環(huán)形都市圈。第四次空間規(guī)劃強調(diào)經(jīng)濟重構(gòu)的同時必須重視環(huán)境保護，建設(shè)緊湊型都市；策略性開發(fā)大面積的區(qū)域公園，服務(wù)鄰近擁擠的都市區(qū)；改變都市擴張的方式，用公共運輸取代小汽車來支撐都市擴張。這次規(guī)劃使得“綠心”的地位得到了進一步提升，1998年“綠心”正式被命名為荷蘭的“國家景觀”，將保護“綠心”定為荷蘭國策，對“綠心”的開發(fā)建設(shè)作更為嚴格的控制。第四次規(guī)劃將居住生活中心全部置于“綠心”之外，堅持“綠心”保護優(yōu)先，并通過“綠心”來實現(xiàn)城鄉(xiāng)的分隔。國家還出臺了一系列相應(yīng)的政策以阻止蘭斯塔德地區(qū)的城市蔓延，進一步提高“綠心”特殊的自然景觀價值和文化景觀價值。2000 年，荷蘭編制第五個國土空間規(guī)劃，這次規(guī)劃采用層次分析法，將蘭斯塔德空間細化為基礎(chǔ)層、網(wǎng)絡(luò)層和應(yīng)用層3個層次的功能區(qū)，對蘭斯塔德地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行了合理的空間規(guī)劃，確定了不同區(qū)域的功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向?；A(chǔ)層主要考慮自然環(huán)境條件，包括自然、物質(zhì)和生態(tài)條件。網(wǎng)絡(luò)層主要考慮基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，主要包括公路、鐵路、水路、管道和下水道、港口、機場、中轉(zhuǎn)站和數(shù)字網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)用層是指人們的生活、工作和休閑場所。第五次規(guī)劃引入了“紅線”與“綠線”概念，空間規(guī)劃用紅線表示建成區(qū)，即工業(yè)區(qū)和都市區(qū)，綠線表示農(nóng)業(yè)區(qū)和景觀區(qū)、自然保護區(qū)、歷史文化遺產(chǎn)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)，紅線和綠線之間為過渡地帶。作為防止城市蔓延和保存空間的基本戰(zhàn)略。第五次規(guī)劃提出了緊湊利用建成區(qū)土地；提倡復(fù)合利用空間，少占用鄉(xiāng)村地區(qū)土地；轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村地區(qū)土地利用和城區(qū)建筑的形式與功能，使其更好地滿足現(xiàn)代生活的需要等戰(zhàn)略。這為防止城市蔓延和保存空間提供了良好的戰(zhàn)略保障，強化“綠心”生態(tài)功能。除了以上規(guī)劃外，自20世紀90年代以來，荷蘭出臺了一系列法規(guī)及和政策，“綠心”得到了較好的恢復(fù)與保護。進入新世紀，荷蘭頒布了第二次《國家綠色地區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)劃》。后來，荷蘭又推出《國家空間戰(zhàn)略》新政策?！秶铱臻g戰(zhàn)略》對第五次國家空間規(guī)劃及其補充文件、《第二次國家綠色地區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)劃》和《國家交通與運輸規(guī)劃》進行了整合。新的國家空間規(guī)劃對三角洲大都市區(qū)（蘭斯塔德地區(qū)）的發(fā)展政策是從綠藍網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、城市網(wǎng)、機場和海港及郁金香種植區(qū)幾方面進行闡述，其中綠藍網(wǎng)是指城市內(nèi)綠色地帶、緩沖區(qū)和綠色心臟以及藍色水系。同時，新規(guī)劃還強調(diào)在現(xiàn)有行政管理領(lǐng)域的合作，進一步協(xié)調(diào)好相關(guān)政策的制定與實施。2008年，又發(fā)布了新遠景規(guī)劃——《2040年蘭斯塔德戰(zhàn)略議程》。

表1 荷蘭五次國家空間規(guī)劃對“綠心”的保護措施

3 以功能分區(qū)與產(chǎn)業(yè)分工促進環(huán)境合作治理

荷蘭政府非常重視對蘭斯塔德地區(qū)的土地規(guī)劃利用，各種產(chǎn)業(yè)在這一區(qū)域的空間布局都必須符合土地利用規(guī)劃的要求，一直采取比較嚴格的產(chǎn)業(yè)區(qū)位政策，各種產(chǎn)業(yè)活動的區(qū)位選擇必須要符合土地利用規(guī)劃的要求。政府通過國土規(guī)劃合理劃分功能區(qū)，通盤考慮產(chǎn)業(yè)空間布局，以形成區(qū)域間錯位發(fā)展、功能互補的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)。這有效地緩解了城市群的無序擴張，促進了功能區(qū)的良性互動。在20世紀末期開始，國家政策對該地區(qū)的整體產(chǎn)業(yè)進行調(diào)控，促進產(chǎn)業(yè)與人口、生態(tài)、資源相互協(xié)調(diào)，以形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)勢。蘭斯塔德地區(qū)從整體空間出發(fā)，根據(jù)各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，劃分出不同的功能區(qū)域。根據(jù)荷蘭的國土空間規(guī)劃，蘭斯塔地區(qū)分為北翼、南翼和烏德勒支3個“經(jīng)濟核心區(qū)”。北翼主要是指北荷蘭??；南翼跨主要是荷蘭省和弗萊福蘭??；烏德勒支省位于荷蘭中部地區(qū)。在這3個“經(jīng)濟核心區(qū)”之間是被稱之為“綠心”的生態(tài)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)。這3個經(jīng)濟核心區(qū)都有自己的主體功能定位和優(yōu)先產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，蘭斯塔德地區(qū)的城市之間通過快速交通網(wǎng)絡(luò)有機連接起來，圍繞“綠心”呈環(huán)狀分散布局，從而形成了這一區(qū)域多中心分散化的城市網(wǎng)絡(luò)和工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、都市區(qū)、生態(tài)區(qū)合理布局的功能區(qū)網(wǎng)絡(luò)。其中生態(tài)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)主要位于蘭斯塔德城市群中心的“綠心”地區(qū)，“綠心”周圍是農(nóng)牧業(yè)、園藝業(yè)、防護林等綠色緩沖帶，工業(yè)區(qū)、都市區(qū)等圍繞“綠心”呈獨特的環(huán)狀布局。其工業(yè)區(qū)主要提供工業(yè)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)區(qū)主要提供農(nóng)產(chǎn)品，都市區(qū)主要提供服務(wù)產(chǎn)品，生態(tài)區(qū)主要提供生態(tài)產(chǎn)品，各區(qū)域各司其職，形成錯位發(fā)展、功能互補的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)。第五個國土規(guī)劃對蘭斯塔德地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施進行綜合規(guī)劃，從而確定不同區(qū)域的功能定位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展方向。對生態(tài)區(qū)嚴格控制開發(fā)，對農(nóng)業(yè)區(qū)采取土地用途限制戰(zhàn)略，禁止隨便改變土地用途。在生態(tài)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)，一般不允許發(fā)展工業(yè)項目，城市間和城鄉(xiāng)間的綠色緩沖帶、鄉(xiāng)村地區(qū)、自然保護區(qū)也對工業(yè)項目嚴加限制，但鼓勵發(fā)展農(nóng)牧業(yè)、園藝業(yè)、悠閑娛樂業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、零售批發(fā)業(yè)和各種服務(wù)業(yè)。按照規(guī)劃要求，綠心附近只能用于發(fā)展農(nóng)牧業(yè)、園藝業(yè)、防護林和娛樂設(shè)施建設(shè)。對工業(yè)區(qū)和都市區(qū)集約利用土地，適當(dāng)疏散產(chǎn)業(yè)和人口；對新城鎮(zhèn)地區(qū)采取重點發(fā)展戰(zhàn)略，綜合利用土地；規(guī)劃針對不同區(qū)域的空間特性，從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)區(qū)等方面規(guī)定了鼓勵和禁止的行為，力求保持蘭斯塔德地區(qū)空間的多樣性和差異性。都市地區(qū)重點發(fā)展工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)，但對這些產(chǎn)業(yè)的空間布局也有要求。荷蘭政府根據(jù)交通條件和人口布局，將都市區(qū)產(chǎn)業(yè)區(qū)位分為 A、B、C 3種類型。A區(qū)位一般位于鐵路、地鐵、有軌電車和公共汽車等公共交通的重要站點或交匯處附近，這里人口集中，人流和客流量較大，重點建設(shè)中央商務(wù)區(qū)，發(fā)展商貿(mào)業(yè)、文化娛樂產(chǎn)業(yè)等；B區(qū)位位于交通干線和公交路線的結(jié)合處或郊區(qū)火車站附近。這里公交方便，私家車停車場較多，適合發(fā)展勞動力相對密集的產(chǎn)業(yè)，如小汽車使用服務(wù)產(chǎn)業(yè)，以及辦公維修、儀表維修等服務(wù)業(yè)。C 區(qū)位介于A 種區(qū)位和 B 種區(qū)位之間，這里將集中發(fā)展需要大量土地，顧客較少，發(fā)展對交通通達性要求較低的產(chǎn)業(yè)，如冶金、石油化工、化學(xué)工業(yè)、批發(fā)商業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

在蘭斯塔德城市群中，大多數(shù)城市的功能都相對單一，各個城市分工明確，各城市根據(jù)自身優(yōu)勢，城市之間主要功能互補發(fā)展，區(qū)域整體的空間功能呈現(xiàn)多樣性和差異性，形成分工明確的多中心、網(wǎng)絡(luò)型的空間結(jié)構(gòu)。蘭斯塔德地區(qū)擁有完善的包括港口、機場、公路、鐵路等在內(nèi)的發(fā)達的交通運輸體系，將該地區(qū)眾多中心城市緊密連接在一起。蘭斯塔德大都市連綿區(qū)的發(fā)展一直強調(diào)多中心之間的分工與互補，把一個大城市所具有的多種職能，分散到大、中、小城市，形成既獨立、又聯(lián)系，并有明確職能分工的城市區(qū)域。特別是四大中心城市的產(chǎn)業(yè)分工明確，發(fā)展各有側(cè)重。圍繞四個中心城市還有一系列各具特色的中小城鎮(zhèn)，共同構(gòu)成了專業(yè)化特點明顯、職能分工明確、相互聯(lián)系密切的多中心城鎮(zhèn)群體。阿姆斯特丹是荷蘭的首都，也是荷蘭最大的城市，其功能定位是荷蘭的金融商貿(mào)之都和歐洲的國際物流樞紐，是經(jīng)濟、文化和金融中心，主要發(fā)展金融、貿(mào)易、旅游和文化產(chǎn)業(yè)。這里是飛利浦、ING 等眾多全球知名的跨國公司總部所在地，古老的阿姆斯特丹證券交易所(目前是泛歐交易所的一部分)也位于此，阿姆斯特丹的斯希波爾（Schiphol）機場是歐洲最大的空運中心和荷蘭第二大港口。鹿特丹是荷蘭第二大城市，擁有世界最大的港口，是國際航運樞紐和國際貿(mào)易中心，是一個典型的港城一體化的國際城市，主要發(fā)展物流貿(mào)易、臨港制造業(yè)，會展旅游業(yè)，另外，圍繞港口已發(fā)展成為荷蘭重要的工業(yè)基地。海牙是荷蘭第三大城市，全國的政治中心，雖然阿姆斯特丹是首都，但中央政府的駐地在海牙，海牙還是荷蘭政府以及各國大使館、國際法庭等的所在地，是國際事務(wù)和外交活動中心，是國際機構(gòu)云集的全球第四大“聯(lián)合國城市”。烏得勒支是荷蘭第四大城市，是重要的交通運輸樞紐城市和全國性會議中心，文化教育職能突出，文化產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)和批發(fā)貿(mào)易發(fā)達。烏特勒支有“皇家之都”的稱號，同時也是文化名城和旅游勝地。這些城市通過合理的產(chǎn)業(yè)分工，形成區(qū)域間錯位發(fā)展、功能互補的城市網(wǎng)絡(luò)，有利地促進了城市群的環(huán)境治理。

注釋：

①“Randstad”(蘭斯塔德)中的“rand”，在荷蘭語中表示“環(huán)”、“圈”的意思，“stud”意為“城市”。1930年，荷蘭航空先驅(qū)者艾伯特·普萊斯曼在駕機飛越荷蘭西部時，看到開闊的農(nóng)業(yè)地區(qū)周邊分布著阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏德列支等一連串大大小小城市，便將其命名為“Randstad“(蘭斯塔德)，即為環(huán)狀城市群。

②荷蘭的國土空間規(guī)劃編制分為中央、省和地方三級，其中地方的規(guī)劃稱為土地利用規(guī)劃，是整個規(guī)劃的基礎(chǔ)，到了省級層面才叫做空間規(guī)劃。各級政府和相關(guān)部門在編制規(guī)劃時的重點不同，共同構(gòu)成完整的規(guī)劃體系。

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責(zé)任編輯：張吉明

Urban agglomeration in Randstad is located at Rhine River Delta in the west of Holland.It is the most developed area in Holland and a ring-shaped urban agglomeration developed with the central“green core”.Since the 1950’s,the government of Holland has taken a series of actions to promote the joint development and environmental governance of urban agglomeration in Randstad,which have gained good effect.First,they established regional coordinating institutions such as Western Land Planning Committee,Randstad Regional Bureau,“Green Core Platform”and Randstad South Wing Consultative Committee and so on to impel the environmental governance of the urban agglomeration.Second,they made national space planning to strictly protect the“green core”of the urban agglomeration.The government of Holland successively worked out five spatial planning to protect the“green core”in Randstad.Third,they divided functional areas rationally under the national land planning and overall considered the industrial space layout to form dislocation development among the cities and industrial division network that their functions are complementary to each other,thus promoting the environmental governance of the urban agglomeration.

urban agglomeration;environment;cooperative governance

C912

A

1674-4144（2017）-07-85（6）

王玉明，廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部教授。

國家社科基金項目——基于生態(tài)城市群構(gòu)想的城際環(huán)境合作治理研究（編號：13BZZ057）的相關(guān)成果。