影響地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的因素分析及對(duì)策

張海燕

【摘 要】 推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行是公益性地質(zhì)事業(yè)單位推進(jìn)業(yè)務(wù)建設(shè)、完成國家計(jì)劃工作任務(wù)、服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效的重要衡量指標(biāo)之一。文章在地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施過程及預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合典型案例，剖析了當(dāng)前影響預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)因素和預(yù)算執(zhí)行不力的原因，針對(duì)性地提出推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算有效執(zhí)行的措施。主要包括：從技術(shù)層面做實(shí)項(xiàng)目實(shí)施方案，從預(yù)算層面做好標(biāo)準(zhǔn)測算并預(yù)判可能出現(xiàn)的不可控因素，用責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制推動(dòng)業(yè)務(wù)工作進(jìn)展，加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出績效考核。

【關(guān)鍵詞】 地質(zhì)調(diào)查； 預(yù)算執(zhí)行率； 實(shí)施方案； 績效考核

【中圖分類號(hào)】 F062.1；F23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）14-0013-04

一、引言

公益性地質(zhì)調(diào)查是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)性工作，在支撐能源資源安全保障和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，一直受到國家高度重視。眾所周知，經(jīng)費(fèi)是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)的重要保障，經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率在一定程度上反映單位完成實(shí)際工作的質(zhì)量和工作進(jìn)度[ 1-2 ]。但由于地質(zhì)專業(yè)的特殊性，野外地質(zhì)調(diào)查和施工等受外在因素影響較大，一直存在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行緩慢、部分環(huán)節(jié)不順暢等問題，成為困擾項(xiàng)目主管部門和實(shí)施單位的難點(diǎn)。

本文試圖通過地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施過程及預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀分析，查找當(dāng)前影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的相關(guān)因素和預(yù)算執(zhí)行不力的原因，探索推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目工作和預(yù)算執(zhí)行的措施，為確保項(xiàng)目資金使用有效和安全提供參考。

二、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的立項(xiàng)和實(shí)施過程

為適應(yīng)新形勢下財(cái)政預(yù)算改革的要求，近年來公益性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目布局進(jìn)行了相應(yīng)的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查、海洋地質(zhì)調(diào)查、油氣地質(zhì)調(diào)查、天然氣水合物資源調(diào)查評(píng)價(jià)、水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)資料信息化與社會(huì)化服務(wù)六大任務(wù)進(jìn)行部署實(shí)施，每項(xiàng)任務(wù)下設(shè)二級(jí)項(xiàng)目作為地質(zhì)調(diào)查工作部署和管理的基本單元。目前，新的地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制已經(jīng)形成，項(xiàng)目管理過程一般包括：立項(xiàng)論證、實(shí)施方案與預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)督檢查、野外驗(yàn)收、成果報(bào)告評(píng)審、資料和成果匯交等。其中，項(xiàng)目立項(xiàng)過程中的技術(shù)方案編制和項(xiàng)目實(shí)施過程是制約預(yù)算執(zhí)行最重要的環(huán)節(jié)。

（一）立項(xiàng)過程

在項(xiàng)目通過立項(xiàng)論證并下達(dá)后，須編制詳細(xì)的項(xiàng)目實(shí)施方案（含技術(shù)方案和經(jīng)費(fèi)預(yù)算），其中，項(xiàng)目技術(shù)方案是科學(xué)編制和有效使用財(cái)政資金的前提。項(xiàng)目預(yù)算編制必須在合理確定技術(shù)路線、細(xì)化各項(xiàng)工作量投入及人員安排等相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，按照規(guī)定的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。每項(xiàng)費(fèi)用在技術(shù)方案中需要有相應(yīng)的任務(wù)、工作內(nèi)容和工作量做支撐，應(yīng)杜絕脫離實(shí)際、虛編項(xiàng)目預(yù)算等行為。

（二）項(xiàng)目實(shí)施過程

地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)行總體部署、分年度實(shí)施的工作機(jī)制，實(shí)物工作量以野外圖幅調(diào)查為主，除了資料收集和遙感解譯外，還要開展大量的野外地面調(diào)查、鉆探、物探、化探及巖礦測試分析等工作，因此必須充分估計(jì)野外工作實(shí)際困難，提前落實(shí)各項(xiàng)保障措施。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，任務(wù)分解和技術(shù)路線是否合理、業(yè)務(wù)推進(jìn)措施是否得當(dāng)，直接關(guān)系到項(xiàng)目預(yù)算能否有效執(zhí)行。

三、預(yù)算執(zhí)行率相關(guān)因素分析

（一）影響預(yù)算執(zhí)行率的主要因素

項(xiàng)目實(shí)施的過程就是預(yù)算執(zhí)行的過程[ 3-4 ]。根據(jù)近年來地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施過程分析，影響預(yù)算執(zhí)行率的主要因素有：技術(shù)方案是否切合實(shí)際、預(yù)算與技術(shù)方案是否吻合、工作推動(dòng)是否有力、管理服務(wù)是否到位等。

1.技術(shù)方案是否切合實(shí)際

技術(shù)方案是項(xiàng)目執(zhí)行的基礎(chǔ)，也是預(yù)算編制的依據(jù)。有些技術(shù)方案在編制過程中，缺乏前人成果或資料的分析研究，缺少野外踏勘環(huán)節(jié)，對(duì)工作區(qū)的地質(zhì)情況和工作條件缺乏了解，很容易造成技術(shù)方案不落地，工作部署紙上談兵，導(dǎo)致無法按照所編制的技術(shù)方案開展工作。因此，編制切合實(shí)際的技術(shù)方案是項(xiàng)目工作實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行的首要因素。

2.預(yù)算與技術(shù)方案是否吻合

預(yù)算和技術(shù)是有機(jī)結(jié)合的整體，預(yù)算編制過程中必須充分考慮項(xiàng)目工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、投入的實(shí)物工作量、野外工作時(shí)間和人員分配等，結(jié)合地區(qū)工作條件（地區(qū)調(diào)整系數(shù)），采用合理的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)測算，從而保證預(yù)算數(shù)據(jù)與技術(shù)方案一一契合，否則，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)預(yù)算與技術(shù)方案脫節(jié)，在項(xiàng)目實(shí)施期間需要不斷調(diào)整預(yù)算，必然實(shí)施不順暢。

3.工作推動(dòng)是否有力

地質(zhì)調(diào)查工作兼具生產(chǎn)性和科研性特點(diǎn)，項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目組應(yīng)結(jié)合地質(zhì)工作特點(diǎn)，落實(shí)責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，建立單位分管領(lǐng)導(dǎo)—項(xiàng)目負(fù)責(zé)人—野外技術(shù)人員的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確責(zé)任和關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，共同促進(jìn)工作。特別是在野外工作黃金期，應(yīng)積極推動(dòng)地面調(diào)查和施工類工作量的實(shí)施，這些實(shí)物工作量能否按計(jì)劃完成，直接影響年度工作進(jìn)展和預(yù)算執(zhí)行率。

4.管理服務(wù)是否到位

“重管理、輕服務(wù)”是項(xiàng)目管理中存在多年的頑疾，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目論證、檢查環(huán)節(jié)過多，真正能起到技術(shù)指導(dǎo)作用的內(nèi)容偏少。由于責(zé)任落實(shí)不到位，又片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)使用安全，導(dǎo)致報(bào)賬程序過于繁瑣，有的單位按照業(yè)務(wù)類型和授權(quán)額度進(jìn)行分級(jí)審批管理，審批環(huán)節(jié)多，大大降低了工作效率。

5.其他原因

地質(zhì)調(diào)查工作以項(xiàng)目為單元進(jìn)行管理，還受到一些不可控因素的影響。例如，項(xiàng)目所需進(jìn)口設(shè)備要逐級(jí)審批，從提出申請(qǐng)到批復(fù)下達(dá)需要數(shù)月時(shí)間，給項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行帶來難度。再如，受南方雨季或西北冬季凍土期的影響，野外工作時(shí)間一般只有幾個(gè)月，一旦遇到極端氣候，勢必影響野外工作實(shí)施。另外，預(yù)算批復(fù)時(shí)間較晚等也是影響地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目順利開展和預(yù)算執(zhí)行的因素。

（二）典型案例剖析

鑒于制約地質(zhì)調(diào)查工作的因素較多，必須充分考慮哪些因素可能影響預(yù)算執(zhí)行，做到宏觀把控，保證項(xiàng)目實(shí)施與預(yù)算執(zhí)行二者互相促進(jìn)?，F(xiàn)以正在實(shí)施的執(zhí)行情況較好的地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目為例，對(duì)其預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行剖析。

某地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)項(xiàng)目工作區(qū)位于西南三江地區(qū)，2015年度經(jīng)費(fèi)為1 200萬元，考核要求執(zhí)行率和實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況見表1。從表1可以看出，在預(yù)算經(jīng)費(fèi)中，野外施工費(fèi)（含鉆探、物探、槽探和試驗(yàn)測試等）、人員費(fèi)、差旅費(fèi)是本項(xiàng)目的主要費(fèi)用，占總經(jīng)費(fèi)的71%，若再加上設(shè)備購置和其他交通費(fèi)，則占到總經(jīng)費(fèi)的84%，這些項(xiàng)目是制約預(yù)算執(zhí)行率的關(guān)鍵。如果不考慮各種因素影響，按照考核要求，預(yù)算經(jīng)費(fèi)分月支出額度如圖1 a所示。鑒于地質(zhì)調(diào)查工作的專業(yè)特點(diǎn)和野外工作條件，按照理想化的分月執(zhí)行基本是不現(xiàn)實(shí)的，然而如果抓住重點(diǎn)工作內(nèi)容，按照總體計(jì)劃執(zhí)行，則可以較好地執(zhí)行預(yù)算，如圖1 b。

將該地調(diào)項(xiàng)目計(jì)劃和實(shí)際執(zhí)行預(yù)算對(duì)比（圖1）可以看出，該項(xiàng)目基本按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成預(yù)算執(zhí)行，并且年終執(zhí)行率超過了92%的考核要求。雖然在執(zhí)行過程中受到項(xiàng)目設(shè)計(jì)論證、經(jīng)費(fèi)下達(dá)、工作區(qū)氣候等方面的影響，三項(xiàng)關(guān)鍵科目的執(zhí)行與理想化的分月計(jì)劃有一定偏離，但由于扎實(shí)推進(jìn)了野外工作進(jìn)度（包括委托業(yè)務(wù)的招投標(biāo)），把握了關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，且預(yù)算經(jīng)費(fèi)與實(shí)際工作量的安排比較吻合，因此保證了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的有效執(zhí)行。

（三）綜合分析

預(yù)算執(zhí)行率相關(guān)影響因素分析和實(shí)例剖析表明，盡管地質(zhì)工作具有特殊性，但是只要做到盡量把項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題考慮周全，把項(xiàng)目技術(shù)方案做實(shí)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算與技術(shù)方案緊密結(jié)合，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程與經(jīng)費(fèi)使用聯(lián)動(dòng)，落實(shí)責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，把握重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，做好組織協(xié)調(diào)等，就能確保項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的有效執(zhí)行。在地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施情況調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，工作推進(jìn)有力、預(yù)算執(zhí)行順暢的項(xiàng)目，在項(xiàng)目成果和人才培養(yǎng)方面同樣取得了很好的效果。

四、推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的對(duì)策建議

（一）從技術(shù)層面做實(shí)項(xiàng)目實(shí)施方案

自2014年以來，中國地質(zhì)調(diào)查局強(qiáng)調(diào)將“五問”標(biāo)準(zhǔn)（一問需求、二問成果與服務(wù)、三問科技創(chuàng)新、四問人才與團(tuán)隊(duì)建設(shè)、五問預(yù)算合不合理）貫穿于項(xiàng)目可行性論證和技術(shù)方案編寫的全過程，這一舉措對(duì)促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目工作方案落地和出成果、出人才發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。在技術(shù)層面，每個(gè)項(xiàng)目都要圍繞年度目標(biāo)對(duì)各任務(wù)逐項(xiàng)分解，合理設(shè)置工作量，選擇合適的工作技術(shù)路線和方法手段，明確工作進(jìn)度。項(xiàng)目承擔(dān)單位要發(fā)揮單位科技委和指導(dǎo)專家的作用，充分研討和優(yōu)化全年工作部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理、技術(shù)、裝備、人才等方面的資源，為項(xiàng)目工作的順利開展提供支撐和保障。

（二）從預(yù)算層面做好標(biāo)準(zhǔn)測算并預(yù)判可能出現(xiàn)的不可控因素

預(yù)算編制過程中必須充分考慮項(xiàng)目工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將預(yù)算和技術(shù)融為一體，這樣才能保證預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與工作進(jìn)度、支出計(jì)劃相符[ 5-6 ]。對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的不可控因素，項(xiàng)目組要與管理部門及時(shí)溝通協(xié)調(diào)，在最短時(shí)間內(nèi)完成預(yù)算調(diào)整建議和審批流程，避免不可控因素導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行受阻。

在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過程中，可充分利用信息化手段，提高經(jīng)費(fèi)管理效率和便利程度[ 7 ]。有些單位正在運(yùn)行的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)（OA系統(tǒng)）高效集合了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理功能，建立了單位領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目管理部門、財(cái)務(wù)管理部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人共享的信息平臺(tái)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可隨時(shí)就需要解決的問題提出請(qǐng)示，信息平臺(tái)及時(shí)分發(fā)至各相關(guān)管理部門負(fù)責(zé)人和單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行會(huì)簽，項(xiàng)目人員可通過VPN遠(yuǎn)程登錄OA系統(tǒng)，實(shí)時(shí)查詢相關(guān)經(jīng)費(fèi)使用變更請(qǐng)示的審批進(jìn)展，大大縮短了管理環(huán)節(jié)占用的時(shí)間。

（三）積極探索項(xiàng)目運(yùn)行與管理新思路

構(gòu)建項(xiàng)目管理與業(yè)務(wù)推進(jìn)體系，建立承擔(dān)單位—承擔(dān)部門—項(xiàng)目組三級(jí)管理體系和逐級(jí)傳導(dǎo)的項(xiàng)目業(yè)務(wù)推進(jìn)體系，形成以項(xiàng)目任務(wù)為龍頭的業(yè)務(wù)管理與技術(shù)推進(jìn)新機(jī)制。管理服務(wù)部門要樹立管理就是服務(wù)的理念，項(xiàng)目組成員要樹立嚴(yán)格就是愛護(hù)的觀念，互相協(xié)調(diào)、形成合力，確保項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用合法合規(guī)。

落實(shí)各方主體責(zé)任，合理簡化報(bào)賬程序。在規(guī)范的前提下簡化程序，其關(guān)鍵在于審批者、報(bào)賬者要責(zé)任落實(shí)，誰簽字誰負(fù)責(zé)，避免出現(xiàn)都簽字都不負(fù)責(zé)任的情況。在經(jīng)費(fèi)使用過程中的每個(gè)人都對(duì)其真實(shí)性、合法性、票據(jù)的有效性負(fù)有直接責(zé)任，職能部門或管理者對(duì)審批行為負(fù)責(zé)。按經(jīng)費(fèi)管理的鏈條細(xì)化審核把關(guān)責(zé)任，完善內(nèi)部控制體系和風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)，以使預(yù)算資金安全高效使用。

（四）用責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制推動(dòng)業(yè)務(wù)進(jìn)展和預(yù)算執(zhí)行

強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，將單位法人負(fù)責(zé)制貫穿到項(xiàng)目預(yù)算編制、政府采購、績效管理、預(yù)算執(zhí)行等全過程，強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算編制、業(yè)務(wù)推進(jìn)、預(yù)算執(zhí)行的直接責(zé)任。按照層級(jí)管理的思路，建立單位領(lǐng)導(dǎo)—管理部門—項(xiàng)目承擔(dān)部門協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，明確各部門職責(zé)，推行預(yù)算執(zhí)行管理問責(zé)制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，有效促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。

以業(yè)務(wù)工作促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。加強(qiáng)項(xiàng)目計(jì)劃管理，制定年度項(xiàng)目成果驗(yàn)收計(jì)劃、地質(zhì)調(diào)查野外工作計(jì)劃、質(zhì)量檢查計(jì)劃等，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目有序推進(jìn)。明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在技術(shù)業(yè)務(wù)、經(jīng)費(fèi)使用等方面的職責(zé)，單位負(fù)責(zé)人要與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽訂項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任書，通過推進(jìn)業(yè)務(wù)工作來促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。

（五）加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出績效考核

績效考核是將項(xiàng)目實(shí)際完成情況（包括預(yù)算執(zhí)行和成果效益）與最初設(shè)計(jì)的目標(biāo)或?qū)嵤┓桨高M(jìn)行比較，評(píng)判工作效果優(yōu)劣的過程。在新形勢下，應(yīng)重視經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出績效考核工作，實(shí)施全過程項(xiàng)目支出績效管理。在項(xiàng)目實(shí)施方案編制過程中要明確總體績效目標(biāo)，包括總體目標(biāo)任務(wù)、用戶及用戶需求、預(yù)期成果及效益等，績效考核指標(biāo)要能充分體現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)的效益。

實(shí)施項(xiàng)目支出績效管理，還要開展績效監(jiān)控，實(shí)施績效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。因此，建立以績效目標(biāo)為導(dǎo)向、以績效評(píng)價(jià)為手段、以結(jié)果應(yīng)用為保障的績效管理體系，是出成果、出人才、審計(jì)不出大問題的必然要求。

五、結(jié)語

推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行是地質(zhì)事業(yè)單位推進(jìn)業(yè)務(wù)建設(shè)、完成國家計(jì)劃工作任務(wù)、服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效的重要衡量指標(biāo)之一。推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算有效執(zhí)行，不僅要從技術(shù)層面做實(shí)項(xiàng)目實(shí)施方案，還要從預(yù)算層面做好標(biāo)準(zhǔn)測算并預(yù)判執(zhí)行中可能出現(xiàn)的不可控因素，提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)，形成有效的責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制；同時(shí)，還要切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目支出績效考核的作用。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過落實(shí)各環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題，以確保按期完成各項(xiàng)工作任務(wù)，從而有效推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)出成果、出人才的雙贏效果。

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[6] 許能銳，戴維納.關(guān)于財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算問題淺析[J].會(huì)計(jì)之友，2015（12）：95-97.

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