清代山西地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行

王婧

清代集歷代政治體制之大成，監(jiān)察制度高度發(fā)展，出現(xiàn)了多元化多軌道的監(jiān)察體制。其沿襲明代的監(jiān)察體系，并在明代的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，從而形成了一整套從中央到地方的較為完備的監(jiān)察制度。其中，地方監(jiān)察作為重要的組成部分，具有察舉地方官吏，澄清吏治等職責(zé)。它的不斷完善，曾在維護(hù)地方社會穩(wěn)定和穩(wěn)固國家政權(quán)等方面發(fā)揮突出作用。

作為中華民族重要發(fā)祥地之一的山西，以其獨(dú)特的戰(zhàn)略地位為歷代統(tǒng)治者所重視。基于山西在歷史上的重要地位，清代山西地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的完善程度和運(yùn)行情況對清代國家政權(quán)的穩(wěn)固與否具有舉足輕重的作用。清代地方實(shí)行分道監(jiān)察體制，形成了由十五道監(jiān)察御史、總督巡撫、按察司和巡道組成的四級監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要有十五道監(jiān)察御史、各省督撫衙門、提刑按察使司和道員衙門等，這些地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)在整頓地方吏治方面發(fā)揮了重要作用。

清代山西地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置

清朝建立之初，因襲明制，基本沿用了明朝的巡按御史制度，由中央派遣官員對地方進(jìn)行不定期的巡視監(jiān)察。自順治元年（1644年）五月開始推行巡按制度，經(jīng)過四次反復(fù)共派出163人，197人次。巡按作為清初監(jiān)察地方的主要途徑，職重權(quán)廣，是“天子耳目之官”，“內(nèi)宣朝廷德意，外察督撫賢否，上考百官善惡，下問萬民疾苦，以及封疆安危、兵馬強(qiáng)弱、錢糧虛實(shí)、刑名直枉，無不稽察。”（《清實(shí)錄·清世祖實(shí)錄》卷八十三）順治二年（1645年）、順治八年（1651年）和順治十七年（1660年）均向山西派遣巡撫。這在清政權(quán)建立之初，對穩(wěn)定地方、鞏固政權(quán)起到了積極的作用。至順治十八年（1661年）五月，巡按制度被廢除。此后，由十五道監(jiān)察御史、總督巡撫、按察司和巡道組成的四級監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了清代完備的地方監(jiān)察體系。

一、十五道監(jiān)察體系

十五道監(jiān)察御史“在外巡鹽、巡漕、巡倉等及提督學(xué)政，各以其事專糾察?！保ā肚宄墨I(xiàn)通考》卷八十二）清初十五道的設(shè)置包括京畿道、河南道、江南道、浙江道、山西道、山東道、陜西道、湖廣道、江西道、福建道、四川道、廣東道、廣西道、云南道、貴州道。其中山西道核察山西道刑名，稽察兵部、翰林院、六科、中書科、總督倉場、坐糧廳、大通橋及通州二倉。

二、總督與巡撫

順治十八年（1661年），清朝廢除了巡按制度，總督和巡撫的權(quán)力得到擴(kuò)張?？偠胶脱矒岬穆殭?quán)相互交錯，在職權(quán)分工上總督主管軍政，巡撫總理民政。順治元年（1644年），置陜西總督，康熙三年（1664年），更名山陜總督，兼轄山西。十四年（1675年）改為陜甘總督，時山西別置總督。十九年（1680年）仍改陜甘為山陜，省山西總督入之。順治元年（1644年）置巡撫，駐太原，提督雁門等關(guān)。雍正十二年（1734年），管理提督事務(wù)，通省武弁受節(jié)度。

三、提刑按察使司

提刑按察使司是一省最高的司法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，各省設(shè)置提刑按察使一人，官為正三品，其職能大致可概括為四個方面：監(jiān)察審理本省的刑獄案件，兼領(lǐng)全省驛傳事務(wù)，參與并監(jiān)督科舉事務(wù)，參與考察官吏等。

清初，置霸昌井陘巡道兼山西按察使銜，包括山西、河南、直隸、山東等十四省均設(shè)經(jīng)歷司經(jīng)歷一人，官為正七品，在鴻臚寺主簿、布政司都事、州判、外縣縣丞等官員中選任。山西、江西、福建、廣東、廣西等五省各設(shè)置知事一人，并于康熙三十八年（1699年）廢除。此外，清初設(shè)山西省照磨所，設(shè)照磨一人，康熙六年（1667年）定山西、江西、福建、陜西檢校各一人，并在山西、河南、四川等地各設(shè)巡道一人，康熙七年（1668年）又定山西、陜西、甘肅為滿洲缺?？滴跞四辏?699年），山西省照磨所被廢除。雍正元年（1723年）授高成齡為山西按察使，參用漢人自此開始。乾隆十八年（1753年），停各省巡道兼按察使副使、僉事銜。

四、守道和巡道

清代在省與府之間設(shè)道，大致分為守道和巡道。道的主要職能具體而言，有監(jiān)察府州縣官吏，督察料理錢谷和刑名等事務(wù)，參與考核地方官吏，上密折監(jiān)察布政使司和按察司等職能。

清初在山西置分守道，其中山西雁平道駐代州，山西鹽法道兼河?xùn)|道駐運(yùn)城，宣統(tǒng)元年（1909年）雁平道廢止。并在山西設(shè)分巡道，置山西歸綏道，兼關(guān)務(wù)、驛傳及蒙旗事，駐綏遠(yuǎn)。初定為滿缺，后參用漢人。

清代山西地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的運(yùn)行

歷朝統(tǒng)治者都十分看重對中央和地方的監(jiān)察，順治帝曾在上諭中強(qiáng)調(diào)“國家紀(jì)綱，首重廉吏。”（《清史稿》卷五），總督巡撫的責(zé)任重大，唯有舉核得當(dāng)，吏治才能清明。到康熙三十六年（1697年），康熙帝認(rèn)識到因地方監(jiān)察不力導(dǎo)致的吏治不清已經(jīng)嚴(yán)重危害到了清帝國的穩(wěn)定。又乾隆七年（1742年）的一份上諭中指出，各省計典已經(jīng)流于具文，庇護(hù)瞻循的情況屢見不鮮，甚至嚴(yán)重影響到監(jiān)察體系的正常運(yùn)行。

基于此，清代統(tǒng)治者采取了多項措施加強(qiáng)對地方的監(jiān)察。以晚清光緒年間山西地區(qū)彈劾、懲治貪污情況為例：光緒四年（1878年）四月初六日，曾國荃奏稱山西陽曲縣倉書李林儒、孫毓樹承辦粥廠放賑事宜，膽敢于運(yùn)送米石時，商同侵盜，至五十石之多，被“飭令就地正法”。光緒四年（1878年）十一月十八日，給事中王昕奏稱山西荒旱異常，地方官仍舊征收錢糧，該省富戶捐款，各州縣托詞解省，勒限交官，甚至縱容書差，苛派中飽，官吏侵吞克扣，實(shí)惠不能遍及于民，諭令“閻敬銘、曾國荃將給事中所奏情形一并認(rèn)真楷查，如有虛冒情弊，即行據(jù)實(shí)嚴(yán)參”。光緒八年（1882年）七月十二日，山西冀寧道王定安貪墨營私、濫支各款、蒙混開銷，命王定安革職懲辦，曾國荃保薦匪人，著革職留任。光緒十八年（1892年）六月十七日，山西巡撫、前安徽布政使阿克達(dá)春不諳文理，巧立名目，收受賄賂，令“劉坤一確查。著開缺另候簡用?！保ㄕ麻_沅主編：《清通鑒》，岳麓書社，2000年）在眾多彈劾官員貪污之人中，監(jiān)察御史和六科給事中占多數(shù)，這是晚清監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使檢舉與監(jiān)察職責(zé)的體現(xiàn)，也證明了御史在懲治貪污過程中不可或缺的作用。

但是有時在具體實(shí)施過程中，統(tǒng)治者的部分舉措也會直接影響到監(jiān)察的公正性和有效性。例如滿洲貴族的特權(quán)在司法過程中得到特別的保護(hù)?？滴鯐r期的噶禮貪污案中，身為滿洲貴族的噶禮在其山西巡撫任內(nèi)貪婪不法，御史劉若鼎向朝廷參奏揭發(fā)，康熙帝將奏本轉(zhuǎn)交給噶禮，其巧言善辯，平安過關(guān)。后又有山西平遙民人郭明奇等聯(lián)名向中央告發(fā)噶禮的貪賄行為，御史袁橋接狀后再一次向朝廷參奏，而康熙帝則再一次將參奏交與噶禮。貪官屢被袒護(hù)，御史袁橋則受到行政處罰。隨后噶禮升任兩江總督，在康熙五十年（1711年）江南鄉(xiāng)試大考中循私舞弊，但康熙仍對其法外開恩，直到兩年后，噶禮謀害生母案發(fā)，才被治罪。與康熙的縱容不同，乾隆對地方官員的違法行為則給予了嚴(yán)格地懲治。乾隆三十一年（1766年），原山西陽曲縣知縣段成功虧空案中，因為初審官江蘇巡撫莊有恭的有意袒護(hù)，從而使案件查處障礙重重，乾隆帝及時諭令將徇私舞弊的江蘇巡撫莊有恭及蘇州知府、按察使等人革職交刑部法辦，并另派欽差前往調(diào)查，才使得案件真相大白。

可以說，盡管地方監(jiān)察一直為清代統(tǒng)治者所重視，但是統(tǒng)治者的施政理念還是影響到了地方監(jiān)察。康熙帝自身就認(rèn)為所謂的廉吏也并非是一文不取的，若官員絲毫無所資給，其將無以為生。但到嘉慶時，嘉慶帝則認(rèn)為：“督撫司道等則取之州縣，州縣則取之百姓，層層剝削，無非苦累良民，罄竭脂膏，破家蕩產(chǎn)……較之謀故，罪孽更重?！保ā肚鍖?shí)錄·仁宗睿皇帝實(shí)錄》卷七十五），因而再次加強(qiáng)了地方監(jiān)察力度來整頓吏治。因此，以康熙朝為大致分界線，清代地方監(jiān)察大體經(jīng)歷了嚴(yán)密——松弛——嚴(yán)密的階段，需要指出的是松弛只是一種相較之下的說法，地方監(jiān)察依然十分嚴(yán)密。

清代地方監(jiān)察體系出現(xiàn)的困境

清朝是中央專制主義集權(quán)皇權(quán)為核心的官僚社會，官吏中的侵貪現(xiàn)象是官僚政治得以生存的必要條件，也是這種政治導(dǎo)致的必然結(jié)果。特別是康熙二年（1663年）廢除了御史巡按制度，地方監(jiān)察權(quán)歸各省督撫，科道官則常駐京城。這一改制使得自上而下的監(jiān)察體系遭到很大破壞：一方面，久居京城的監(jiān)察官無法對地方官員實(shí)施有效督察，另一方面，以地方監(jiān)察地方，從而滋生地方保護(hù)，這一改制使得大權(quán)在握的地方督撫幾乎處于無人監(jiān)督的境況。特別是清代監(jiān)察機(jī)構(gòu)在人數(shù)配備上的不足，監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身的腐敗等，都造成了晚清地方監(jiān)察不力。

晚清時期的賣官鬻爵現(xiàn)象十分嚴(yán)重，極大地?fù)p害了清代監(jiān)察體系的有效運(yùn)作。晚清官員魏少游指出：清末因財政支絀，遂大開捐納之門，實(shí)際上就是公開的賣官鬻爵。例如鄭州黃河決口，名為 ‘政工捐。各省遇有災(zāi)荒就開捐，名為‘賑捐。不論什么人，什么出身，都可捐官，名為捐班。自道臺三品大員，以致‘從九‘未入流末職，都規(guī)定有一定的價格，均可按其出資多少，予以大小官職，由吏部注冊，或由部選，或公發(fā)各省候補(bǔ)。因為有捐官的捷徑，所有紈绔子弟以及地主富賈，都能以錢買官。時任山西巡撫的岑春煊也提到“從前賣官鬻缺，尚是小的，現(xiàn)在內(nèi)而侍郎，外而督府，皆可用錢買得。丑聲四播，政以賄成?！保ㄡ红樱骸稑俘S漫筆》）

政務(wù)法紀(jì)廢弛，貪污風(fēng)氣盛行，地方監(jiān)督嚴(yán)重缺失，都嚴(yán)重危害了封建政治的正常運(yùn)行，加速了清王朝的滅亡。無怪乎孫中山指出：“貪污行賄，任用私人，以及毫不知恥地對于權(quán)勢地位的買賣，在中國并不是偶然的個人貪欲、環(huán)境或誘惑所產(chǎn)生的結(jié)果，而是普遍的，是在目前政權(quán)下取得或保持文武公職的唯一的可能條件。這種貪污又是根深蒂固遍及于全國的，所以除非在行政的體系中造成一個根本的改變，局部的和逐步的改革都是無望的?！?