事業(yè)單位預(yù)算管理績效評價問題研究
——以證券監(jiān)管類事業(yè)單位為例

安菁菁 中國證券監(jiān)督管理委員會天津監(jiān)管局

事業(yè)單位預(yù)算管理績效評價問題研究
——以證券監(jiān)管類事業(yè)單位為例

安菁菁 中國證券監(jiān)督管理委員會天津監(jiān)管局

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國預(yù)算管理工作也進行了諸多改革。但是，我國在預(yù)算管理績效評價方面還存在很多不足，包括：預(yù)算績效評價目標不明確，評價指標設(shè)置不全面，評價監(jiān)督體系不完善等問題。本文提出設(shè)置多層次預(yù)算評價目標、完善預(yù)算評價指標體系等建議。同時，本文以證券監(jiān)管類事業(yè)單位為例，闡述如何構(gòu)建合理的預(yù)算績效評價體系。

預(yù)算績效評價 評價指標體系 預(yù)算監(jiān)督機制

隨著我國的經(jīng)濟的不斷發(fā)展和我國財政體制的不斷完善，預(yù)算管理工作也進行了諸多改革。特別是1994年《中華人民共和國預(yù)算法》的頒布，開啟了我國預(yù)算管理工作的新紀元。伴隨著預(yù)算管理工作的不斷深化，財政部又出臺了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》、《預(yù)算評價共性指標體系框架》等與預(yù)算管理相關(guān)的制度。但是，事業(yè)單位在預(yù)算管理工作，尤其是預(yù)算管理績效評價工作方面，還存在諸多不足，不能滿足預(yù)算管理發(fā)展的需要，還需要改進和強化。

一、我國預(yù)算管理改革歷程

1994年，我國頒布了《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“預(yù)算法”），對預(yù)算編制、預(yù)算審查、批準、執(zhí)行和調(diào)整等方面做出了明確要求，為預(yù)算績效評價的開展提供了基礎(chǔ)。2005年，財政部出臺了《中央部分預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，旨在貫徹十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的精神，提高預(yù)算資金的使用效率。2012年，財政部出臺了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》、《預(yù)算評價共性指標體系框架》以及《部門支出管理績效綜合評價方案》等一系列與預(yù)算績效評價相關(guān)的文件。這些文件進一步明確了預(yù)算評價的目標和方法，構(gòu)建了預(yù)算績效評價的共性指標體系。但是評價范圍不夠細化，尤其是對事業(yè)單位預(yù)算績效評價，缺乏針對性。

二、我國預(yù)算績效評價存在的問題

（一）預(yù)算績效評價目標不明確

目前，事業(yè)單位績效評價體系中既有基本支出的評價目標、也有項目支出的評價目標；既有年度評價目標、也有季度等中短期評價目標。雖然預(yù)算績效評價框架中設(shè)置了各種目標，但是評價仍然停留在資金流向、資金使用進度以及合規(guī)性等方面，缺乏對預(yù)算執(zhí)行所帶來的經(jīng)濟利益、社會效益等方面的評價。

（二）預(yù)算績效評價指標設(shè)置不全面

我國事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系中評價指標存在定量多、定性少；財務(wù)評價指標多、業(yè)務(wù)評價指標少；效果指標評價多、效益指標評價少；評價指標過于籠統(tǒng)，缺乏行業(yè)的針對性等問題。財政部2013年頒布了《財政預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（以下簡稱“框架”），從“框架”設(shè)置的指標可以看出：我國預(yù)算績效評價指標還處于宏觀層面的評價，著重于民生、稅收、GDP、人均可支配收入等經(jīng)濟指標，而后也沒有針對各類事業(yè)單位出臺更為具體的評價指標，缺乏針對性和可操作性。同時，著重于財務(wù)指標，忽視業(yè)務(wù)指標，重量而不重質(zhì)。

（三）預(yù)算績效評價監(jiān)督體系不完善

對事業(yè)單位內(nèi)部而言，目前的預(yù)算績效評價缺乏監(jiān)督，沒有專門的監(jiān)督機制，績效評價多為事后評價，流于形式，缺乏實用性。對于事業(yè)單位外部而言，事業(yè)單位預(yù)算績效評價公眾參與度較低，僅有“三公經(jīng)費”支出等少量指標對外公布，接受社會監(jiān)督。事業(yè)單位的業(yè)務(wù)經(jīng)費，執(zhí)法效果、帶來的社會效益等方面信息都沒有對外公布。所以，事業(yè)單位績效評價還需要增加公開和透明度，及時接受社會監(jiān)督。

三、提高預(yù)算績效評價工作的建議

（一）設(shè)立多層次的預(yù)算評價目標

事業(yè)單位預(yù)算績效評價目標應(yīng)該從時間和空間兩個方面來設(shè)定，構(gòu)成多層次評價目標體系。首先，事業(yè)單位預(yù)算績效評價目標應(yīng)該從時間上劃分梯度，既有3-5年的中長期評價目標，也有當年的短期評價目標。長期評價目標適用于基礎(chǔ)項目建設(shè)，大型項目實施，專題檢查，執(zhí)法辦案等具有延續(xù)性的項目預(yù)算評價；短期評價目標適用于財務(wù)管理，資源利用，信息系統(tǒng)維護，日常現(xiàn)場檢查等適合年度考核的項目。其中，短期評價目標還應(yīng)該細化為半年度評價，用于評價財務(wù)管理和資源利用等支出的績效，便于及時調(diào)整預(yù)算，避免資源浪費。

（二）完善預(yù)算評價指標體系

合理恰當?shù)念A(yù)算評價指標對事業(yè)單位預(yù)算績效評價至關(guān)重要。事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標首先應(yīng)具有相關(guān)性。事業(yè)單位形式多樣，事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標必須具有針對性。事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標還應(yīng)該具有合理性，合理的評價指標才能進行有效評價。在評價指標的具體設(shè)置上，應(yīng)該采取定量指標和定性指標相結(jié)合的方式，全面評價事業(yè)單位預(yù)算績效。例如：事業(yè)單位的定量指標可以包括：“三公”經(jīng)費支出、預(yù)算執(zhí)行偏差率等經(jīng)濟型指標；定性指標可以包括：社會貢獻率、公眾滿意度、公眾排名等質(zhì)量型指標。

（三）通過建立預(yù)算監(jiān)督機制減少信息不對稱

在信息不對稱的情況下，會產(chǎn)生預(yù)算松弛。但隨著信息的公開，外界會更多地了解預(yù)算的信息，預(yù)算制定者和執(zhí)行者會面臨更大的壓力，這樣會降低預(yù)算松弛。也就是說，預(yù)算信息越透明，預(yù)算的編制和執(zhí)行效率越高。所以，提高預(yù)算信息的透明度，增加公眾的參與程度，建立預(yù)算監(jiān)督機制，可以有效地降低預(yù)算執(zhí)行偏差，提高預(yù)算評價效率。

四、構(gòu)建證券監(jiān)管類事業(yè)單位預(yù)算評價體系

證券監(jiān)管類事業(yè)單位主要包括中國證券監(jiān)督管理委員會及其下屬機構(gòu)，日常職能主要是資本市場稽查執(zhí)法辦案、專題檢查、現(xiàn)場檢查、投資者教育、市場信息維護等，保障資本市場有序運行，保護投資者權(quán)益。預(yù)算來源依靠財政撥款，支出分為基本支出和項目支出。基本支出主要包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費；項目支出主要包括執(zhí)法辦案支出、監(jiān)管監(jiān)測支出、投資者教育、信息系統(tǒng)維護等支出。證券監(jiān)管類事業(yè)單位擔(dān)負著維護資本市場運行，保護投資者權(quán)益的重任，如何構(gòu)建有效的預(yù)算評價體系，正確評價財政資金使用效率和帶來的社會效益是十分重要的。

（一）設(shè)立多層次預(yù)算績效評價目標

評價指標維度方面，基本支出的評價目標包括：合理合規(guī)利用資金，有效進行資產(chǎn)管理，預(yù)算編制準確、報送及時，預(yù)算執(zhí)行進度均衡等目標。項目支出的評價目標主要包括：有效組織人員完成資本市場重大案件調(diào)查，有力打擊違法違規(guī)行為；完成證券類公司日常檢查，保護投資者權(quán)益；開展投資者保護宣傳教育；完成監(jiān)管系統(tǒng)運行維護，保障系統(tǒng)安全、可靠運行。

（二）設(shè)置合理的預(yù)算績效評價指標

評價指標設(shè)置方面，以財政部《財政部預(yù)算績效評價共性指標體系框架》為指導(dǎo)，通過財務(wù)預(yù)算、資產(chǎn)管理、主體業(yè)務(wù)和社會績效等角度設(shè)置指標，多維度評價預(yù)算績效。基本支出的評價指標以財務(wù)指標為主，主要包括：人員經(jīng)費保障率、公用經(jīng)費保障率、“三公經(jīng)費”控制率、支出完成率、支出均衡率以及資金結(jié)轉(zhuǎn)率等指標；項目評價的指標以業(yè)務(wù)指標為主，主要包括：案件查處數(shù)量、案件查處率、移交公安案件數(shù)量、檢查機構(gòu)數(shù)量、檢查整改問題數(shù)、后續(xù)整改率、投資風(fēng)險宣傳次數(shù)、投資者滿意度、系統(tǒng)運維成本等指標。

（三）通過模型檢驗修正評價指標

目前，證券監(jiān)管類事業(yè)單位績效評價主要通過對被評價單位打分排名來實現(xiàn)，所以上級單位評價指標設(shè)置的有效性至關(guān)重要。上級單位可以通過模型來檢驗并修正評價指標。例如，A單位有40家下屬單位，并設(shè)有評價指標a和評價指標b。A單位可以將評價出的分數(shù)區(qū)間賦值，并結(jié)合對應(yīng)的下屬單位數(shù)，繪制離散模型，通過模型觀察離散程度，檢驗評價指標a的有效性。如果模型的離散程度較大，則應(yīng)該考慮修正或摒棄該指標，以提高評價系統(tǒng)的效用。

（四）增加預(yù)算信息公開透明度

證券監(jiān)管類事業(yè)單位除“三公經(jīng)費”支出需要每年對外公開外，僅有“收支預(yù)算總表”和“財政撥款支出預(yù)算表”向社會公開。這些指標不但過于籠統(tǒng)，而且只注重資金投入指標的公開，缺乏對執(zhí)法效果、社會滿意度等產(chǎn)出指標評價結(jié)果的公開。證券監(jiān)管類事業(yè)單位還應(yīng)該繼續(xù)增加績效評價結(jié)果的透明度，主動及時公開，接受社會監(jiān)督，進行“參與式”預(yù)算，減少信息不對稱，提高預(yù)算績效評價的有效性。

我國事業(yè)單位，尤其是證券監(jiān)管類事業(yè)單位還需要構(gòu)建更有針對性的預(yù)算績效評價體系，通過設(shè)立多層次的評價目標、設(shè)置合理的評價指標、增加預(yù)算評價結(jié)果公開程度等方式提高預(yù)算績效評價質(zhì)量，以便更有效地利用資金，服務(wù)資本市場。

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