新常態(tài)下銀行主體監(jiān)管綜合評估及分類管理措施探討

賀坤 中國人民銀行青島市中心支行

新常態(tài)下銀行主體監(jiān)管綜合評估及分類管理措施探討

賀坤 中國人民銀行青島市中心支行

隨著“外匯管理改革的不斷深入，銀行外匯管理面臨著“從合規(guī)性監(jiān)管到風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，從全部主體到重點(diǎn)主體”轉(zhuǎn)變的新挑戰(zhàn)，銀行外匯主體監(jiān)管體系設(shè)計(jì)也應(yīng)順應(yīng)新的管理目標(biāo)要求而變化。目前，銀行主體監(jiān)管尚處于探索試驗(yàn)階段，我分局本著可行性與前瞻性相結(jié)合的原則，一方面對新形勢下銀行主體監(jiān)管的綜合評估和分類方法提出了設(shè)想，進(jìn)一步梳理銀行主體監(jiān)管指標(biāo)體系，建立融入宏觀審慎風(fēng)險(xiǎn)的以風(fēng)險(xiǎn)評估為主的綜合評價(jià)體系，另一方面重點(diǎn)研究以系統(tǒng)性重要銀行為主要對象的“紡錘形”分類監(jiān)管體系，結(jié)合新的分類方式探討列舉了在當(dāng)前外匯管理政策框架內(nèi)可以操作和實(shí)施以及未來可以探索實(shí)施的一些分類管理措施。

外匯指定銀行 主體監(jiān)管 指標(biāo)設(shè)計(jì) 分類管理

一、當(dāng)前實(shí)施銀行主體監(jiān)管的主要問題

（一）實(shí)施銀行主體監(jiān)管缺乏相應(yīng)的法規(guī)體系

由于現(xiàn)有的外匯管理制度大多基于按業(yè)務(wù)條線的行為監(jiān)管，實(shí)踐中難以脫離以行為監(jiān)管方式為基礎(chǔ)的管理架構(gòu),給主體監(jiān)管的推進(jìn)帶來一定困難。如分類管理目前主要是在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，資本項(xiàng)目等其他領(lǐng)域暫沒有分類管理的法規(guī)依據(jù)。在主體監(jiān)管試點(diǎn)過程中，對銀行如何進(jìn)行分類管理，缺乏明確法規(guī)依據(jù)，目前對銀行分類管理的規(guī)定僅限于開展年度銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況評價(jià)。

（二）實(shí)施銀行主體監(jiān)管需要有效的監(jiān)測指標(biāo)體系

實(shí)施銀行主體監(jiān)管，需要從龐大的數(shù)據(jù)庫中篩查出違法違規(guī)跨境資金流動(dòng)的有效信息，這有賴于非現(xiàn)場核查指標(biāo)的設(shè) 情況。與行為監(jiān)管不同，銀行主體監(jiān)管要求對單個(gè)銀行的經(jīng)常、資本項(xiàng)目資金流動(dòng)進(jìn)行一體化監(jiān)管，相應(yīng)的在非現(xiàn)場監(jiān)測中，要從整體上把握單個(gè)主體整體跨境資金流動(dòng)狀況及其對外匯管理目標(biāo)的影響。受長期以來?xiàng)l線化監(jiān)測的思維定勢影響，如何突破經(jīng)常與資本項(xiàng)目監(jiān)測邊界，以整體思維設(shè) 監(jiān)測指標(biāo)體系成為主體監(jiān)管的難點(diǎn)。銀行主體監(jiān)測指標(biāo)體系不是不同條線監(jiān)測指標(biāo)的簡單疊加，而是基于外匯管理目標(biāo)及不同主體跨境資金流動(dòng)特點(diǎn)建立的多維度指標(biāo)體系。

（三）實(shí)施銀行主體監(jiān)管缺少綜合信息系統(tǒng)支撐

目前，跨境資金流動(dòng)監(jiān)測與分析系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合，主要的外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合到應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)在一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行外匯數(shù)據(jù)查詢，提升了服務(wù)和監(jiān)管的效率。但是相關(guān)系統(tǒng)仍難以滿足主體監(jiān)管要求，主要受制于以下兩個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量不一，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)的同一指標(biāo)數(shù)據(jù)可能不一致，對主體監(jiān)測干擾較大。二是外部監(jiān)管信息獲取不足。外匯局尚未與商務(wù)、海關(guān)、工商、稅務(wù)等部門建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)交流機(jī)制，影響主體監(jiān)測的全面性與有效性。

（四）分類監(jiān)管政策亟需完善

銀行主體監(jiān)管方面，雖然根據(jù)綜合評價(jià)考核結(jié)果將被考核銀行評定為A、B、C三類，并就銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況形成整體評估報(bào)告，但沒有規(guī)定針對銀行考核結(jié)果的后續(xù)獎(jiǎng)懲管理措施，考核評級結(jié)果與各銀行內(nèi)部的業(yè)績考核等沒有直接掛鉤，對銀行的激勵(lì)和約束效力十分有限。

（五）人員轉(zhuǎn)型尚需時(shí)日

銀行主體監(jiān)管要求外匯管理人員具備綜合多方信息、有效發(fā)現(xiàn)異常的能力，外匯管理人員的綜合素質(zhì)亟待提高。理念上，業(yè)務(wù)人員要從過去?“等業(yè)務(wù)上門”轉(zhuǎn)變至“主動(dòng)找事做”，技能上，業(yè)務(wù)人員不僅要掌握非現(xiàn)場分析、現(xiàn)場檢查技能，還要熟悉不同業(yè)務(wù)條線的管理政策，因此人員轉(zhuǎn)型需要一個(gè)過程。規(guī)范化的銀行主體監(jiān)管組織架構(gòu)和系統(tǒng)指標(biāo)體系尚未建成?；鶎油鈪R局在崗位重構(gòu)、流程再造和人員轉(zhuǎn)型等方面的工作尚未完成；目前開展主體監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)測主要依托跨境資金流動(dòng)監(jiān)測與分析系統(tǒng)，但該系統(tǒng)的主體監(jiān)測模塊主要針對企業(yè)，對銀行主體監(jiān)測功能尚不完備，也沒有相應(yīng)的銀行監(jiān)測指標(biāo)體系，難以滿足對銀行主體的非現(xiàn)場監(jiān)管需要。

二、當(dāng)前銀行外匯管理面臨的新常態(tài)

（一）銀行管理方式進(jìn)入由合規(guī)性向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的新常態(tài)

隨著外匯管理改革理念深入推進(jìn)及外匯管理方式的轉(zhuǎn)變，外匯局行政審批的管理方式逐步淡出，外匯管理法規(guī)中對具體業(yè)務(wù)的細(xì)化規(guī)定和要求越來越少，以真實(shí)性和一致性的合理審查為框架的原則化要求日益突出，以往以業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管為主的銀行外匯管理模式面臨挑戰(zhàn)，如何從以卡法規(guī)、卡政策、卡條文為主的合規(guī)性監(jiān)管向以銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況中的盡責(zé)性、有效性和合理性為主的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變是當(dāng)前亟需解決的問題之一。

（二）銀行管理重心進(jìn)入由全面化向重點(diǎn)化監(jiān)管轉(zhuǎn)移的新常態(tài)

具體可以從兩個(gè)層面來講：一是銀行對客戶管理需要從全面化向重點(diǎn)化轉(zhuǎn)移?！罢箻I(yè)三原則”提出后，銀行辦理外匯業(yè)務(wù)時(shí)審核環(huán)節(jié)已經(jīng)從收付單證審查外延至業(yè)務(wù)背景及客戶資信等方面，由此導(dǎo)致盡職審查工作量不斷加大，在此背景下，出于提高效率和節(jié)約成本的雙重考慮，銀行應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險(xiǎn)評估入手，建立起一套對自身外匯業(yè)務(wù)及客戶主體資信的風(fēng)險(xiǎn)綜合評估體系，通過對不同客戶和外匯業(yè)務(wù)類型所面臨的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評估，并在此基礎(chǔ)上決定有輕重、有主次地履行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)審查職責(zé)，有效監(jiān)控和防范潛在的外匯違規(guī)行為。二是外匯局對銀行管理需要從全面化向重點(diǎn)化轉(zhuǎn)變。在我國外匯市場主體大規(guī)模發(fā)展的情況下，全面監(jiān)管既不現(xiàn)實(shí)，也不符合外匯管理改革的便利化方向，因此必然要求篩選和確定外匯監(jiān)管的重點(diǎn)主體，合理分配監(jiān)管資源投入方向和比例，確保有限的監(jiān)管資源優(yōu)先投入到高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)防和打擊外匯違規(guī)活動(dòng)的目的。

三、新常態(tài)下銀行主體監(jiān)管的綜合評估及分類

（一）建立以風(fēng)險(xiǎn)評估為主的綜合評價(jià)體系

對銀行外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，即全面了解銀行執(zhí)行外匯政策中存在的問題，分析查找產(chǎn)生違規(guī)問題的深層次原因及其內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，在此基礎(chǔ)上對銀行外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出全面客觀的整體評估，并根據(jù)評估結(jié)果實(shí)行差別化管理，提高銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定的自覺性和有效性。

一是銀行外匯管理政策執(zhí)行情況的綜合風(fēng)險(xiǎn)評估。隨著外匯收支業(yè)務(wù)中真實(shí)性、一致性及合理性審查職責(zé)從外匯管理部門向銀行層面的不斷轉(zhuǎn)移和集中，銀行外匯管理的監(jiān)管重點(diǎn)在于其執(zhí)行外匯管理政策過程中對所面臨外匯違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、和處置是否到位。因此，對銀行主體綜合評估的一個(gè)重要內(nèi)容就是其外匯業(yè)務(wù)合規(guī)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)，即按照預(yù)先設(shè)定的外匯業(yè)務(wù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，對銀行機(jī)構(gòu)通過實(shí)施外匯業(yè)務(wù)合規(guī)管理活動(dòng)，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)及其工作人員控制外匯違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的有效性進(jìn)行評估。具體衡量因素可包括：銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性、外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制有效性等。二是銀行自身對區(qū)域外匯收支平衡度影響的宏觀審慎風(fēng)險(xiǎn)評估。通過對單個(gè)銀行主體外匯收支的總量性指標(biāo)與區(qū)域整體外匯收支平衡度的偏離情況進(jìn)行考量，發(fā)現(xiàn)存在加劇國際收支失衡風(fēng)險(xiǎn)行為的主體，并通過窗口指導(dǎo)、規(guī)模性控制等宏觀調(diào)控手段來達(dá)到敦促其回歸合理區(qū)間、促進(jìn)總體平衡的最終目的。

表1 宏觀審慎管理指標(biāo)

（二）建立以系統(tǒng)性重要銀行為主要對象的分類監(jiān)管體系

根據(jù)帕累托的“二八法則”，只要能控制具有重要性的少數(shù)因子，便可以控制住全局。目前，貨物貿(mào)易改革后的主體分類便是基于這一法則理念，通過便利大多數(shù)、嚴(yán)管極少數(shù)的方式來達(dá)到“促便利、防風(fēng)險(xiǎn)”的管理目標(biāo)。但作為未來資本項(xiàng)目可兌換后跨境資金流動(dòng)監(jiān)管的主要抓手和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，銀行主體分類不能簡單地模仿企業(yè)以主體數(shù)量進(jìn)行“二八分類”的做法，而是應(yīng)當(dāng)從銀行外匯業(yè)務(wù)總量角度出發(fā)，通過分類實(shí)現(xiàn)關(guān)注少數(shù)業(yè)務(wù)規(guī)模大、影響程度高的系統(tǒng)重要性主體，以避免現(xiàn)行貨物貿(mào)易倒金字塔型分類管理模式下A類企業(yè)占絕對多數(shù)時(shí)思想及行為進(jìn)步動(dòng)力不足的現(xiàn)象。因此，我們預(yù)想的銀行主體監(jiān)管是按照紡錘型進(jìn)行評級分類，即呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)銀行與異常銀行為少數(shù)，正常銀行為多數(shù)的“兩頭小，中間大”的分類構(gòu)架，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，將銀行分為三大類：A級優(yōu)秀類、B級正常類和C級風(fēng)險(xiǎn)類，并實(shí)施差別化管理措施，原則上對優(yōu)秀類主體提供最大化便利，對正常類主體繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策，對風(fēng)險(xiǎn)類主體行為予以適當(dāng)限制并嚴(yán)格管理，真正體現(xiàn)“區(qū)別對待、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”。

（三）新常態(tài)下銀行主體分類管理措施

在紡錘形三類分級的基礎(chǔ)上，圍繞當(dāng)前銀行外匯管理框架的五大支柱，堅(jiān)持“約束與激勵(lì)相結(jié)合”，外匯總局與分局之間可按照“總對總、分對分”的原則，同時(shí)兼顧與人民銀行的政策協(xié)調(diào)，根據(jù)政策規(guī)定的權(quán)限劃分和管轄區(qū)域，通過銀行市場準(zhǔn)入資格核準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)模指標(biāo)核定、日常業(yè)務(wù)考核、核查檢查頻率、窗口指導(dǎo)力度等，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估分類結(jié)果，對不同級別銀行實(shí)施差別化管理，做到獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，增強(qiáng)銀行執(zhí)行外匯政策法規(guī)的自覺性，提高外匯監(jiān)管效能。目前各地外匯局對銀行主體的分類管理主要針對的是銀行合規(guī)性管理，而且現(xiàn)在的分類管理措施基本上已經(jīng)能夠滿足督促銀行不斷提高和改進(jìn)合規(guī)性的要求，所需要加強(qiáng)的就是將銀行分類結(jié)果的擴(kuò)展運(yùn)用到整個(gè)本外幣的管理，甚至與外部管理聯(lián)動(dòng)起來。一是建立金融機(jī)構(gòu)信用評級制度，將外匯局的銀行分類信息與金融機(jī)構(gòu)的信用評級聯(lián)系起來，配套設(shè)立金融信息披露制度，將外匯局與人民銀行的工作有機(jī)結(jié)合起來，提高中央銀行的整體工作效率。對外匯主體分類中的A類優(yōu)秀行，在金融機(jī)構(gòu)信用評級中可適當(dāng)給予加分或提高信用等級，而對于外匯主體分類的C類風(fēng)險(xiǎn)行，在金融機(jī)構(gòu)信用評級中給予扣分或降低信用等級的處理。外匯主體分類中的分支行等級與其上級行的信用評級也需有聯(lián)動(dòng)機(jī)制，分支行評級中的差評的直接影響總行的信用評價(jià)。在人民銀行的管理措施中，可對不同信用評級的銀行，采取不同的管理措施，如繳納不同比例的存款準(zhǔn)備金，在存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后按不同的保險(xiǎn)費(fèi)率繳納存款保險(xiǎn)等。二是實(shí)現(xiàn)銀行外匯主體分類結(jié)果在其他外部監(jiān)管部門的應(yīng)用。目前很多銀行傾向于向綜合經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，業(yè)務(wù)可能涉及證券、保險(xiǎn)、信托等不同內(nèi)容，涉及銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等多個(gè)監(jiān)管部門，此外國家稅務(wù)機(jī)關(guān)、工商管理等部門對銀行也有不同的監(jiān)管內(nèi)容，將外匯主體分類的結(jié)果擴(kuò)展運(yùn)用到外部監(jiān)管部門，將更加突出外匯監(jiān)管的效果，對銀行有更大的威懾作用。對于外匯主體分類的C類風(fēng)險(xiǎn)行，可考慮強(qiáng)化管制，采取限制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，控制金融產(chǎn)品價(jià)格，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)檢查，加大對違法行為處罰力度等措施。三是加強(qiáng)銀行外匯主體分類結(jié)果在應(yīng)急管理中的應(yīng)用。在國際收支出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)時(shí)，考慮自下而上的實(shí)施資本管制措施，先對評級較差的C類銀行，限定資本流動(dòng)的規(guī)模，征收外匯交易稅、短期銀行貸款稅。

[1]國家外匯管理局遼寧省分局.“外匯管理主體監(jiān)管指標(biāo)設(shè)計(jì)及分類管理研究”.

[2]陳志遠(yuǎn).“我國外匯主體監(jiān)管問題與對策研究——以甘肅省為例”[D].蘭州大學(xué).

[3]許芯.“構(gòu)建外匯指定銀行主體監(jiān)管模式”[J].中國外匯,2013.09: 64-65.

[4]于洋.“構(gòu)建銀行主體監(jiān)管思路及政策設(shè)想”[J].科技信息.2012.12:126-127.

[5]劉雪梅.“中國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范及預(yù)警指標(biāo)體系的探討”[D].安徽大學(xué).

[6]國家外匯管理局福建省分局.“新形勢下完善銀行外匯監(jiān)管研究”.

[7]國家外匯管理局福建省分局.“當(dāng)前外匯主體監(jiān)管面臨的主要問題及政策建議”.

[8]國家外匯管理局山東省分局.“以風(fēng)險(xiǎn)評估推進(jìn)銀行外匯主體監(jiān)管的探索與實(shí)踐”.

賀坤（1977-），女，漢族，山東日照人，碩士研究生學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)金融。