政府推行背景下的社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展困境及對策分析

何春華

[摘要]社區(qū)是我國現(xiàn)代城市社會治理的基本單元。社區(qū)中的公共服務(wù)供給的參與者有政府、市場和志愿服務(wù)組織。志愿服務(wù)組織有政府推行和民間自發(fā)組織兩種基本模式。政府推行的模式作為目前我國社區(qū)中志愿服務(wù)活動的主流，仍存在諸多不足，若能對其進(jìn)行合理管理，充分利用其資源，必將對我國現(xiàn)代城市社區(qū)治理產(chǎn)生積極的意義。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)；政府推行；志愿服務(wù)

0引言

建國后相當(dāng)長一段時間，“單位制”一直是我國對城市社會進(jìn)行管控的主要模式，在這種模式下，城市居民的生、老、病、死，甚至婚嫁等都由單位管理。改革開放后，社會發(fā)生轉(zhuǎn)型，由單位制解體所剝離出來的社會職能和由政府機(jī)構(gòu)改革所轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)已成為我國向城市居民提供公共服務(wù)的一個重要載體。隨著我國城市化進(jìn)程加快，以及人口老齡化、流動人口增多、家庭小型化等因素的影響，城市社區(qū)公共服務(wù)需求不斷增大。政府和市場在提供社區(qū)服務(wù)的過程中存在著諸多不足，而社區(qū)志愿服務(wù)正好可以彌補(bǔ)這一缺陷。我國社區(qū)志愿服務(wù)與發(fā)達(dá)國家相比起步較晚，但有自己的特色，目前主要有基于政府推行的社區(qū)志愿服務(wù)和民間自發(fā)開展社區(qū)志愿服務(wù)兩種發(fā)展形式，政府推行社區(qū)志愿服務(wù)作為我國目前社區(qū)志愿服務(wù)的主流，在社區(qū)公共服務(wù)供給中起到重要作用，但也存在著諸多需要完善的地方。

1具有政府背景社區(qū)志愿服務(wù)的主要形式

1.1民政部推行的社區(qū)志愿服務(wù)

民政部門推行的社區(qū)志愿服務(wù)模式由天津市和平區(qū)的社區(qū)志愿服務(wù)經(jīng)驗發(fā)展而來。1988年，天津市和平區(qū)新興街道朝陽里居委會13名積極分子自發(fā)成立為人民服務(wù)志愿者小組，標(biāo)志著我國現(xiàn)代意義上城市社區(qū)志愿服務(wù)的誕生。民政部充分意識到志愿行為在社區(qū)服務(wù)中的重要性，對天津市和平區(qū)社區(qū)志愿服務(wù)模式進(jìn)行推廣，其最主要的特點就是基于街道和居民委員會成立社區(qū)志愿組織，社區(qū)志愿組織在居委會和基層黨組織的直接指導(dǎo)下開展活動。民政部所發(fā)展的志愿者是我國最早的社區(qū)志愿者，也是傳統(tǒng)意義上的社區(qū)志愿者。

社區(qū)志愿者成為社區(qū)志愿服務(wù)中最大的一支志愿者隊伍，社區(qū)志愿者的具體管理工作由中國社會工作者協(xié)會進(jìn)行，民政部負(fù)責(zé)指導(dǎo)。在2007年以前，我國對社區(qū)志愿者的管理基本處于空白狀態(tài)，社區(qū)志愿組織在各自的居委會和街道辦指導(dǎo)下自主開展活動，雖然如此，各社區(qū)中的志愿組織一般都制定有自己的管理章程，對社區(qū)志愿者的義務(wù)責(zé)任、準(zhǔn)入準(zhǔn)出、獎懲等進(jìn)行規(guī)定。2007年，民政部開始推行社區(qū)志愿者注冊登記制度，把原來概念模糊的、沒有身份界定的社區(qū)志愿者納入統(tǒng)一管理范疇。

1.2準(zhǔn)政府組織推行的社區(qū)志愿服務(wù)

共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會等準(zhǔn)政府組織發(fā)起的志愿服務(wù)活動雖然不是專門針對社區(qū)的，但他們開展的活動大多依托于社區(qū)而進(jìn)行，服務(wù)內(nèi)容廣泛涉及社區(qū)事務(wù)。準(zhǔn)政府組織開展的志愿活動獨立于民政部門，對志愿者的管理也是獨立進(jìn)行。

青年志愿者行動由共青團(tuán)中央于1993年發(fā)起，具體管理工作由中國青年志愿者協(xié)會進(jìn)行，共青團(tuán)中央負(fù)責(zé)指導(dǎo)。青年志愿者開展社區(qū)志愿服務(wù)有自己的形式，一般由共青團(tuán)中央根據(jù)社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的具體需求，以專項服務(wù)活動的形式在全國發(fā)起號召，地方團(tuán)委和青年志愿者協(xié)會負(fù)責(zé)具體工作的實施。青年志愿者是我國目前僅次于民政系統(tǒng)社區(qū)志愿者的第二大城市社區(qū)志愿服務(wù)來源。

婦聯(lián)及工會組織的志愿活動主要有“中華巾幗志愿者”和工會志愿者?！爸腥A巾幗志愿者”行動由全國婦聯(lián)于2001年發(fā)起，旨在通過組織發(fā)動各族各界婦女群眾成立志愿者隊伍，開展針對婦女兒童的扶貧助困、法律援助、就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、文化教育等活動。工會志愿者是各地工會組織針對國有企業(yè)改革導(dǎo)致的社區(qū)中下崗職工眾多，生活困難等情況，依托工會開展志愿服務(wù)，重點對下崗職工等弱勢群體進(jìn)行幫扶活動。工會組織開展的志愿服務(wù)活動近幾年也逐漸成為社區(qū)志愿服務(wù)的重要參與力量。

諸如團(tuán)委、婦聯(lián)、工會等準(zhǔn)政府組織開展的志愿活動，政治性動員比較強(qiáng)，這一點跟民政部門推行的社區(qū)志愿服務(wù)一致。但與民政部門推行的社區(qū)志愿服務(wù)相比，共青團(tuán)等準(zhǔn)政府組織開展的志愿活動在組織性、資金來源上要有優(yōu)勢。

2政府推行社區(qū)志愿服務(wù)模式的發(fā)展困境分析

2.1社區(qū)志愿服務(wù)管理體制不健全

社區(qū)志愿服務(wù)管理體制的不健全首先體現(xiàn)在整體的組織管理結(jié)構(gòu)混亂上。我國目前對志愿者的管理是基于發(fā)起部門而進(jìn)行的，民政部借助中國社會工作者協(xié)會對社區(qū)志愿者進(jìn)行指導(dǎo)與管理，共青團(tuán)中央通過中國青年志愿者協(xié)會對青年志愿者進(jìn)行指導(dǎo)與管理，婦聯(lián)、工會等則依托自身的組織管理體系對志愿者進(jìn)行管理?；谶@種管理架構(gòu)看似清晰，實際上卻容易導(dǎo)致民眾對志愿者身份認(rèn)識的混亂。因為這些志愿服務(wù)活動很多都會涉及社區(qū)志愿服務(wù)，在這種多頭管理的模式下，一個想在社區(qū)中進(jìn)行志愿服務(wù)的青年人，他到底應(yīng)該注冊成青年志愿者，還是成為社區(qū)志愿者，或者是干脆兩個都注冊？組織結(jié)構(gòu)的混亂在造成志愿者身份混亂的同時，也不利于社區(qū)志愿資源的整合協(xié)調(diào)，基于政府推行的志愿服務(wù)都有一個缺陷，即若有重大節(jié)日或活動的時候便會有大規(guī)模的志愿服務(wù)活動開展，但日常生活中志愿服務(wù)活動的開展可能就沒有那么火熱，直接導(dǎo)致社區(qū)志愿資源得不到有效的協(xié)調(diào)，志愿服務(wù)缺乏長效運行機(jī)制。另外，對志愿者管理結(jié)構(gòu)的混亂也不利于建立統(tǒng)一規(guī)范的激勵及獎懲制度，吸引和維系更多的志愿者資源。

2.2信息協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失

社區(qū)志愿服務(wù)管理體制的不健全還體現(xiàn)在志愿服務(wù)開展過程中信息資源協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失上。2007年我國開始推行社區(qū)志愿者注冊登記制度，但注冊登記也僅僅是對社區(qū)志愿者進(jìn)行檔案登記，而具體的社區(qū)志愿供求信息協(xié)調(diào)機(jī)制卻沒有建立。無論是政府推行的社區(qū)志愿組織還是民間自發(fā)成立的社區(qū)志愿組織，他們在活動過程中都需要進(jìn)行信息資源的協(xié)調(diào)。目前在我國城市社區(qū)志愿服務(wù)中，信息資源的協(xié)調(diào)工作一般由社區(qū)志愿組織進(jìn)行，志愿服務(wù)供求信息的獲取一般都是通過熟人朋友、居委會或一些網(wǎng)站中的公益板塊等方式來實現(xiàn)，缺乏更高層次的統(tǒng)一、權(quán)威的供求信息協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2.3社區(qū)志愿服務(wù)效率低

社區(qū)志愿服務(wù)效率低下首先體現(xiàn)在，社區(qū)中雖然發(fā)展了大量的社區(qū)志愿者，但真正經(jīng)常開展服務(wù)活動的比例并不是很高，不少社區(qū)干脆就流于形式。歸其原因，居委會“準(zhǔn)政府”組織的性質(zhì)讓社區(qū)工作人員更多地從事計化生育管理、流動人員登記、政策宣傳等行政工作，無更多的精力和時間來指導(dǎo)社區(qū)志愿服務(wù)工作的開展。同時，基于居委會成立的社區(qū)志愿組織，其活動的開展強(qiáng)烈依賴基層工作人員的責(zé)任心和工作能力，而并不是所有的社區(qū)工作者都有比較強(qiáng)的責(zé)任心和工作能力。因此，我國民政部門在推廣社區(qū)志愿服務(wù)的過程中，存在社區(qū)志愿者注冊多，但整體活動效率卻不高的現(xiàn)象。

社區(qū)志愿服務(wù)效率低還體現(xiàn)在社區(qū)志愿者和社區(qū)志愿組織數(shù)據(jù)的真實性上。在不少考核城市、城區(qū)或社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)中，城市社區(qū)志愿服務(wù)都被當(dāng)作一項重要的考量因素，如全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和全國文明城市的測評體系。在這樣的管理模式下，不少城市為達(dá)到一定指標(biāo)，從居委會自下而上上報的社區(qū)志愿者和志愿組織數(shù)據(jù)往往容易失真，不能很好地體現(xiàn)社區(qū)志愿服務(wù)的水平。

2.4行政化傾向強(qiáng)

基于社區(qū)基層黨組織和居民委員會建立的志愿組織，其工作是在居委會的直接指導(dǎo)下進(jìn)行，受政府行政力的影響明顯。一些政府工作人員和社區(qū)工作者常把志愿服務(wù)當(dāng)成可以隨便利用的資源，不尊重志愿者的服務(wù)意愿，讓志愿者從事對政府有利，但不一定對社區(qū)居民有利的工作，最終讓社區(qū)志愿者組織逐步演化成為政府行政工作的助手。這種現(xiàn)象極大地?fù)p壞了社區(qū)志愿者的服務(wù)積極性，導(dǎo)致社區(qū)志愿服務(wù)資源的流失。這也就是為什么我國推行了近三十年的社區(qū)志愿服務(wù)后，很多基于居委會成立的社區(qū)志愿組織流于形式，而社區(qū)中其他民間自發(fā)成立的志愿組織卻蓬勃發(fā)展的原因。

3社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展的相關(guān)建議

3.1完善社區(qū)志愿服務(wù)的組織管理制度

社區(qū)志愿服務(wù)是整個志愿服務(wù)體系中的一部分，對社區(qū)志愿服務(wù)的管理應(yīng)該納入到整個志愿服務(wù)管理體系中來。我國社區(qū)志愿服務(wù)的志愿者來源廣泛，除了民政部推行的傳統(tǒng)的社區(qū)志愿者外，還有青年志愿者、巾幗志愿者、工會志愿者等，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理。事實上，無論是傳統(tǒng)的社區(qū)志愿者還是其他類型的志愿者，他們活動的發(fā)起都有一定的時代背景，相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)也都是基于當(dāng)時的背景而成立的，有一定的局限性。現(xiàn)代意義上的志愿服務(wù)涉及領(lǐng)域廣泛，其效能的充分發(fā)揮不是幾個主管部門聯(lián)合協(xié)作就能有效解決的，有必要成立一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)組織，譬如成立全國性的志愿服務(wù)工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，然后在這一機(jī)構(gòu)下再開展志愿服務(wù)的相關(guān)工作。如針對青少年培養(yǎng)其志愿服務(wù)意識、針對民間志愿組織扶持其發(fā)展壯大等。社區(qū)志愿服務(wù)只有在統(tǒng)一管理下，才可以協(xié)調(diào)各種資源，減少重復(fù)與浪費。在與政府協(xié)調(diào)的問題上，與志愿服務(wù)關(guān)系密切的部門應(yīng)該進(jìn)行必要的協(xié)助與指導(dǎo)，如民政部門對社區(qū)志愿服務(wù)應(yīng)給予物質(zhì)及政策支持，而共青團(tuán)則側(cè)重于青少年志愿服務(wù)意識的培養(yǎng)等。完善的組織管理制度，不僅能防止資源浪費，還能增進(jìn)人們對志愿服務(wù)管理架構(gòu)的了解，有利于志愿服務(wù)知識的普及。

3.2完善社區(qū)志愿服務(wù)供求信息的協(xié)調(diào)機(jī)制

社區(qū)志愿服務(wù)中的供求信息只有得到充分協(xié)調(diào)才能讓其效益得到最大程度的發(fā)揮，社區(qū)志愿服務(wù)供求信息的協(xié)調(diào)涉及兩個基本的因素，一個是志愿服務(wù)供給資源的權(quán)威性，另一個是志愿服務(wù)需求信息的準(zhǔn)確性，目前基層社區(qū)志愿服務(wù)開展過程中這兩方面都難以實現(xiàn)。2007年我國開始推行社區(qū)志愿者注冊登記制度，但注冊工作是在各社區(qū)志愿組織中獨立進(jìn)行的，各個城市可以在這一基礎(chǔ)上，對已注冊的社區(qū)志愿者信息進(jìn)行統(tǒng)一整合，以獲取權(quán)威的社區(qū)志愿者信息來源，并依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，統(tǒng)一發(fā)布社區(qū)志愿服務(wù)供求信息。如此不但節(jié)約成本，而且志愿者與服務(wù)對象之間配對速度快，效率高，可以充分發(fā)揮社區(qū)志愿服務(wù)的效益。

3.3理順政府與社區(qū)志愿服務(wù)之間的關(guān)系

政府是宏觀調(diào)控者，市場是資源的自然調(diào)節(jié)者，而城市社區(qū)志愿服務(wù)對政府和市場在社區(qū)服務(wù)中的不足起到拾遺補(bǔ)漏的作用。政府行政力過強(qiáng)，行政范圍過廣，不但自身負(fù)擔(dān)加重，服務(wù)質(zhì)量不高，同時也會壓縮社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展空間。政府在參與城市社區(qū)治理的過程中，除了履行好自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任外，還應(yīng)注意為社區(qū)志愿服務(wù)提供良好的發(fā)展環(huán)境，政府對社區(qū)志愿服務(wù)的管理應(yīng)該以引導(dǎo)、扶持為主，切忌對其具體事務(wù)進(jìn)行干涉，只有這樣才能真正使社區(qū)志愿組織成為政府和民眾之間的協(xié)調(diào)者。

對于民政部所推行的依托街道建立的城市社區(qū)志愿組織行政化過強(qiáng)的現(xiàn)象，首先是加強(qiáng)宣傳教育，讓行政人員，特別是街道一級的基層行政人員充分認(rèn)識社區(qū)志愿服務(wù)的性質(zhì)，在主觀上不主動要求社區(qū)志愿組織參加其不愿意參加的活動。其次，完善街道、社區(qū)一級的規(guī)章管理制度，明確社區(qū)志愿組織在社區(qū)活動中的中立地位，社區(qū)志愿組織和行政部門可以互相監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)行政部門越權(quán)，或者發(fā)現(xiàn)社區(qū)志愿組織違紀(jì)，均可上報各自主管部門進(jìn)行相應(yīng)懲罰。只有讓社區(qū)志愿組織實現(xiàn)真正意義上的獨立，才可能充分發(fā)揮其在社區(qū)服務(wù)中靈活性、創(chuàng)造性的特點。

3.4建立高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊伍

民政部門推行的社區(qū)志愿組織依托于居委會和基層黨組織開展活動，其活動效率的高低、服務(wù)質(zhì)量的好壞與社區(qū)工作者的素質(zhì)息息相關(guān)，優(yōu)秀的社區(qū)工作人員往往能在社區(qū)中形成一定的凝聚力，組織社區(qū)居民開展志愿服務(wù)活動。高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊伍可以通過以下形式來實現(xiàn)：一是提高專業(yè)社區(qū)工作者的待遇，吸引優(yōu)秀人才參與社區(qū)工作。社區(qū)工作者頻繁與基層民眾接觸，工作異常煩瑣，但我國很多基層社區(qū)工作者并不屬于公務(wù)員范疇，待遇普遍偏低，只有提高他們的待遇，才能吸引高素質(zhì)的人才，同時提高他們開展社區(qū)志愿服務(wù)的積極性。二是加強(qiáng)現(xiàn)存社區(qū)工作者的素質(zhì)培訓(xùn)。作為社區(qū)中的民間自治組織，居委會的工作人員不在國家編制體制之內(nèi)，培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會少。通過加強(qiáng)培訓(xùn)，或是與先進(jìn)社區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗交流等方式，讓現(xiàn)行的社區(qū)工作者掌握現(xiàn)代城市社區(qū)管理的前沿理念，提高他們在社區(qū)工作中的能力。

需要提出的是，社區(qū)工作者素質(zhì)的提高不是社區(qū)志愿服務(wù)活動開展活躍的充分條件，而只是必要條件。社區(qū)工作者只有擺脫政府行政工作的影響才能全身心開展社區(qū)志愿服務(wù)的組織協(xié)調(diào)工作。目前我國許多政策在基層的執(zhí)行還需要通過社區(qū)居民委員會來實現(xiàn)，作為社區(qū)自治組織的居民委員會不可避免地出現(xiàn)了行政化，但并不意味著其功能的全部行政化，可以通過設(shè)置專門人員或?qū)I(yè)志愿者的方式對社區(qū)志愿服務(wù)活動進(jìn)行指導(dǎo)。