關(guān)于民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理研究文獻(xiàn)綜述

張?chǎng)巍⌒撂?/p>

[摘要]近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)民族地區(qū)已然成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。而在公共管理學(xué)領(lǐng)域國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府應(yīng)急管理的研究也漸趨成熟，在此背景下，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)我們獨(dú)具中國(guó)特色的民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究仍處于一個(gè)探索階段，研究成果較少。本文對(duì)2005-2015年間國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)領(lǐng)域民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理相關(guān)的研究進(jìn)行了分析，將22篇核心期刊、論文中有關(guān)民族地區(qū)應(yīng)急管理的文獻(xiàn)作為研究樣本，對(duì)不同的研究視角進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，概述了主要涉及的4個(gè)主題，最后評(píng)述了目前學(xué)術(shù)界對(duì)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理研究存在的不足，并提出了未來(lái)研究的建議。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；政府應(yīng)急管理；文獻(xiàn)綜述

0引言

近年來(lái)，突發(fā)公共事件發(fā)生頻率逐漸增加，影響程度也日漸增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此做過(guò)頗多研究，而關(guān)于民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究成果卻比較少。目前，有關(guān)政府應(yīng)急管理的研究多從宏觀上、政府層面上及城市范圍內(nèi)人手，難以適用于文化多樣、地理復(fù)雜的民族地區(qū)。因此，急需進(jìn)一步深化對(duì)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究。

我國(guó)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究起步較晚，2005年楊安華發(fā)表《近年來(lái)我國(guó)公共危機(jī)管理研究綜述》一文，指出我國(guó)廣大民族地區(qū)公共危機(jī)管理研究仍然較少人涉及。截至2012年3月，在中國(guó)知網(wǎng)輸入“民族地區(qū)政府應(yīng)急管理”關(guān)鍵詞時(shí)，僅11篇文章，且最早的發(fā)表日期是2005年7月，這表明我國(guó)關(guān)于民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究仍處于探索階段。11篇文章中有5篇來(lái)自吉首大學(xué)學(xué)者楊安華，占研究成果的45.5%，這表明現(xiàn)有研究成果較為集中，研究者數(shù)量較少。本文將在閱讀文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，對(duì)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)進(jìn)行一個(gè)總結(jié)，最后為未來(lái)研究提出建議。

1關(guān)于“民族地區(qū)”的界定

關(guān)于“民族地區(qū)”的界定，學(xué)者基本意見(jiàn)一致。石路認(rèn)為民族地區(qū)一般是指我國(guó)的少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱(chēng)。但是，從省級(jí)行政單位上看，通常將內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、云南、貴州、青海等八個(gè)省區(qū)視為少數(shù)民族地區(qū)；也有部分學(xué)者將少數(shù)民族人口較多的四川、甘肅和重慶等省市視為少數(shù)民族地區(qū)。因此，廣義上，民族地區(qū)不僅包括我國(guó)五大民族自治區(qū)及云南、貴州、青海在內(nèi)的八個(gè)省區(qū)，還包括其他所有少數(shù)民族自治州、自治縣。羅安平認(rèn)為我國(guó)的民族地區(qū)，特指少數(shù)民族地區(qū)，主要分布在內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、貴州、云南、青海等欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)。李樹(shù)林、莎日娜認(rèn)為我國(guó)民族地區(qū)一般是指我國(guó)的少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱(chēng)。

2關(guān)于民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

通過(guò)歸納現(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)，公共管理學(xué)科領(lǐng)域有關(guān)我國(guó)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理現(xiàn)狀的分析大致從以下四個(gè)視角進(jìn)行研究。

2.1基于政府機(jī)制構(gòu)建的視角

石路提出，應(yīng)該建立民族地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，通過(guò)研究民族地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的可操作性，提出建立民族地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急防范和預(yù)警機(jī)制的方法，說(shuō)明了建立合理有效的應(yīng)急防范和預(yù)警機(jī)制是我國(guó)民族地區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。楊安華則對(duì)民族地區(qū)文化差異、宗教異化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性進(jìn)行了研究，在《民族地區(qū)突發(fā)事件與危機(jī)管理機(jī)制研究》一文中，對(duì)我國(guó)民族地區(qū)危機(jī)產(chǎn)生的原因以及我國(guó)民族地區(qū)政府在危機(jī)管理中存在的缺陷、缺位等問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析，指出了引發(fā)民族地區(qū)突發(fā)公共事件的特殊性及控制難度，提出了建立民族地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急和預(yù)警機(jī)制的基本思路。王亞楠認(rèn)為應(yīng)對(duì)預(yù)警機(jī)制單一，難以面對(duì)各種復(fù)雜的突發(fā)公共事件的管理，解決措施以及各種應(yīng)對(duì)方案，可以通過(guò)不同身份參加到應(yīng)急管理中來(lái)，要把被動(dòng)變成主動(dòng)，建立一個(gè)能夠順利傳遞危機(jī)信息的溝通機(jī)制渠道把這些信息傳遞到政府部門(mén)，政府部門(mén)將危機(jī)信息向社會(huì)公眾提前發(fā)出。

2.2基于政府法律、規(guī)范的視角

石路在《論民族地區(qū)突發(fā)公共事件的預(yù)警與防范機(jī)制》一文中提出，突發(fā)公共事件響應(yīng)機(jī)制應(yīng)由硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)組成。而其中，綜合體現(xiàn)民族地區(qū)突發(fā)性公共事件響應(yīng)機(jī)制的硬件和軟件系統(tǒng)的核心內(nèi)容的是法律法規(guī)、規(guī)章制度、組織架構(gòu)、技術(shù)支持和心理引導(dǎo)。高歌提出邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件表現(xiàn)形態(tài)復(fù)雜、孕育爆發(fā)隱蔽、單一突發(fā)事件容易衍生為社會(huì)安全事件或政治事件、具有國(guó)際性和跨境性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的不足主要在于應(yīng)對(duì)組織體系不健全，應(yīng)急預(yù)案與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)，缺乏單行法和上位法的銜接，應(yīng)急預(yù)案要求不明確而事前準(zhǔn)備工作缺乏保障性措施，邊疆民族自治地區(qū)應(yīng)發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性、積極性，協(xié)調(diào)與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律、法規(guī)的關(guān)系，依法處置突發(fā)事件。石正義認(rèn)為長(zhǎng)久以來(lái)，民族地區(qū)一直存在因民族、宗教問(wèn)題而超越國(guó)家法律、因社會(huì)習(xí)俗的固守而沖破各種制度和基本政策約束、因涉外因素而提出特殊要求的情況。因此，培育法律意識(shí)與邊疆民族地區(qū)社會(huì)規(guī)范是解決民族地區(qū)突發(fā)公共事件的重要手段。

2.3基于政府責(zé)任的視角

廖馨認(rèn)為政府作為國(guó)家意志和權(quán)力的執(zhí)行者，在公共危機(jī)管理中必須承擔(dān)主要責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用。他指出長(zhǎng)期以來(lái)，在歷史和現(xiàn)實(shí)的種種因素的共同作用下，民族自治地方政府在公共危機(jī)管理中存在一系列急需解決的問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題中政府責(zé)任進(jìn)行深入的研究，從而針對(duì)如何完善民族自治地區(qū)公共危機(jī)管理中的政府責(zé)任提出了一些建議。石蕊則通過(guò)對(duì)危機(jī)預(yù)警的科學(xué)定義、構(gòu)成要素、功能、責(zé)任主體等問(wèn)題的研究，明確提出政府責(zé)任在突發(fā)事件預(yù)警階段的重要性，他認(rèn)為我國(guó)中央和省、自治區(qū)各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合本國(guó)和各地區(qū)的實(shí)際情況，真正樹(shù)立“公仆”意識(shí)，增強(qiáng)“為人民服務(wù)”的責(zé)任心，科學(xué)制定預(yù)警方案并嚴(yán)格落實(shí)實(shí)施，提高對(duì)危機(jī)信息的搜集、傳送與評(píng)估能力。

2.4基于政府能力的視角

李默然、吳開(kāi)松從民族地區(qū)政府能力的視角研究民族地區(qū)突發(fā)公共事件，認(rèn)為地方政府領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)對(duì)能力直接關(guān)系到事件的處置成效。而其特殊性導(dǎo)致了僵化的應(yīng)對(duì)方式，表現(xiàn)在應(yīng)對(duì)量度缺失化、處置目標(biāo)剛性化、處理手段簡(jiǎn)單化。而民族地區(qū)的法律規(guī)定、行政特色和政治環(huán)境則為權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。民族地區(qū)地方政府應(yīng)從制度建設(shè)、人本管理、學(xué)習(xí)積累三方面來(lái)提升權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力。賈又衡指出西部民族地區(qū)政府突發(fā)公共事件的管理模式單一，預(yù)警機(jī)制不健全，信息不通暢，突發(fā)公共事件可能給其帶來(lái)不可預(yù)料的損失。在此情況下，西部民族地區(qū)一定要加強(qiáng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力建設(shè)，主要從突發(fā)公共事件的事前預(yù)防能力、事中控制能力和事后恢復(fù)能力三個(gè)方面入手，并制定系統(tǒng)的應(yīng)急措施。楊照東則以定量和定性的研究方法對(duì)民族地區(qū)突發(fā)公共事件的預(yù)警能力進(jìn)行了歸類(lèi)整理，得到了一些關(guān)于預(yù)警能力測(cè)量的指標(biāo)，為今后民族地區(qū)政府增加突發(fā)公共事件的預(yù)警能力研究提供了一種新的思路和視角。李冰心通過(guò)分析近年來(lái)發(fā)生在我國(guó)西部民族地區(qū)的突發(fā)公共事件，更清晰地揭示了如何科學(xué)地預(yù)防和妥善處理突發(fā)公共事件，成為西部民族地區(qū)地方政府急需解決的問(wèn)題。作為社會(huì)管理重要主體之一的我國(guó)西部民族地區(qū)的地方政府，其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力如何，直接影響到社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。

3關(guān)于民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理研究評(píng)述

通過(guò)以上分析，民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理的研究是有一定的成果的，但也存在著問(wèn)題。

3.1研究的角度仍然過(guò)于單一

對(duì)于民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究仍然局限在危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立，而沒(méi)有運(yùn)用多學(xué)科的理論知識(shí)來(lái)分析和研究民族地區(qū)的政府應(yīng)急管理。楊安華在其論文《近年來(lái)我國(guó)公共危機(jī)管理研究綜述》一文中就已經(jīng)指出，目前筆者所接觸到的文章中，僅有少數(shù)的幾篇視角獨(dú)特。如云健等的論文《蟻群聚類(lèi)在民族突發(fā)事件應(yīng)急決策中的應(yīng)用》是僅有的一篇從計(jì)算機(jī)科學(xué)學(xué)科來(lái)研究民族地區(qū)突發(fā)事件的文章。缺少?gòu)膫鞑W(xué)、政治學(xué)、民族學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)等學(xué)科與行政學(xué)交叉研究的成果。

3.2研究的地域過(guò)于單一

現(xiàn)有研究成果中，民族地區(qū)政府應(yīng)急管理研究對(duì)象較為空泛，不具有針對(duì)性。研究新疆地區(qū)突發(fā)事件的成果較多，其他民族地區(qū)較少。這與新疆獨(dú)特的地理位置和政治地緣分不開(kāi)，而且新疆的突發(fā)公共事件也極具代表性，同時(shí)也是廣大新疆研究者的勤奮和努力的成果。

新疆的突發(fā)公共事件也極具特殊性，而且我國(guó)民族地區(qū)地域廣闊，且各個(gè)地區(qū)的民族風(fēng)俗、地域情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族個(gè)性也不一樣，因此對(duì)突發(fā)公共事件的政府應(yīng)急管理也不盡相同。而在目前的研究中，仍然缺乏對(duì)于其他民族地區(qū)突發(fā)公共事件個(gè)案的研究，缺乏針對(duì)性。

3.3研究方法過(guò)于單一

現(xiàn)有研究成果中較少有研究者運(yùn)用定量的研究方法，而較多地運(yùn)用定性的研究方法，除郭宇彤等幾位在撰寫(xiě)碩士畢業(yè)論文時(shí)有問(wèn)卷調(diào)查外，其他大部分文章都只是做了泛泛論述，不能給出強(qiáng)有力的令人說(shuō)服的實(shí)際調(diào)查證據(jù)，這也是一大缺憾。

4關(guān)于未來(lái)研究民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的建議

在對(duì)目前國(guó)內(nèi)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理研究的現(xiàn)狀做出分析之后，筆者認(rèn)為民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究在我國(guó)方興未艾，該研究方向下的許多領(lǐng)域和層面在我國(guó)發(fā)展的前景十分廣闊，還有很多基本問(wèn)題有待學(xué)者進(jìn)一步研究，也有許多有意義的空白等待后來(lái)者去填補(bǔ)。結(jié)合本文綜述的內(nèi)容，未來(lái)的研究可以從以下幾個(gè)方面深入：

第一，注重對(duì)完善民族地區(qū)政府應(yīng)急管理機(jī)制的研究。危機(jī)管理體系的建設(shè)主要涉及的是：①優(yōu)化民族地區(qū)地方政府常態(tài)管理，著力構(gòu)建全過(guò)程的危機(jī)管理系統(tǒng)；②加強(qiáng)民族地區(qū)地方政府應(yīng)急管理法制建設(shè)；③加強(qiáng)民族地區(qū)地方政府應(yīng)急預(yù)案建設(shè)；④建立有效的危機(jī)管理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；⑤強(qiáng)化信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機(jī)制建設(shè)；⑥加強(qiáng)應(yīng)急管理社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè)。

第二，構(gòu)建并完善較為全面、系統(tǒng)的一般性政府應(yīng)急管理理論，扎實(shí)理論基礎(chǔ)，同時(shí)注重民族地區(qū)的特殊性，尤其是高海拔民族地區(qū)的獨(dú)特性，重視對(duì)其自然、文化習(xí)俗的研究，并用一般性理論來(lái)指導(dǎo)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的實(shí)踐。

第三，有必要加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理應(yīng)用層面的研究和實(shí)證研究，對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，注重定量分析與定性分析相結(jié)合，這對(duì)提升我國(guó)民族地區(qū)的應(yīng)急管理水平更具現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

第四，研究民族地區(qū)的政府應(yīng)急管理要結(jié)合當(dāng)?shù)氐氖。▍^(qū)）情、州情、縣情的特色，對(duì)特殊的民族、宗教、自然、地理、文化、習(xí)俗等因素要進(jìn)行整合考慮。應(yīng)重視民族文化建設(shè)的研究，培養(yǎng)懂民族語(yǔ)言、知曉民族風(fēng)俗的專(zhuān)業(yè)人才，注重研究民族自治地區(qū)地方政府新聞發(fā)言人制度，培養(yǎng)少數(shù)民族新聞發(fā)言人。