行政處罰證據(jù)來源研究

摘 要 隨著行政體制改革深入進行，規(guī)范行政執(zhí)法機構的執(zhí)法權顯得尤為必要，行政處罰是行政執(zhí)法權的核心，而證據(jù)又是行政處罰重要的根據(jù)，因此，規(guī)范行政處罰證據(jù)的來源，有助于規(guī)范行政執(zhí)法，有利于行政體制改革的深化。同時，評析公民提供的資料能否作為行政處罰的證據(jù)，更能規(guī)范公民參與社會治理，建設法治國家。

關鍵詞 行政處罰 證據(jù) 來源 公民提供 資料

作者簡介：葉飛龍，揚州大學法學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.334

2017年1月起，南昌交管部門通過多個渠道，上線了一項名為“隨手拍舉報”的活動。 即讓社會公眾參與到社會治理過程，以公眾提供的照片作為行政處罰的依據(jù)。今年3月下旬，上海市正式實施新版《上海市道路交通管理條例》，該條例六十三條第三款對公民提供的視聽資料等證據(jù)的效力作了具體規(guī)定，公眾對道路交通違法行為可以向公安機關舉報，公安機關對舉報材料調(diào)查核實后，可以對違法行為予以行政處罰。同樣是鼓勵公眾參與社會治理，不同地區(qū)不同做法導致行政處罰在來源問題上產(chǎn)生分歧。

筆者認為，作為行政處罰與行政相對人行為之間唯一有效的紐帶，證據(jù)是人權保障在行政法上的體現(xiàn)因素，對公民提供的資料能否作為行政處罰證據(jù)的問題探討，有利于統(tǒng)一行政執(zhí)法，減少我國當前存在的行政處罰亂象。

一、 行政處罰證據(jù)

（一）滿足證據(jù)三要素的程序材料

行政處罰證據(jù)在法律上無明確的定義，有學者認為，行政處罰證據(jù)是指行政機關和法律、法規(guī)授權的組織用來證明公民、法人或者其他組織違反行政法律規(guī)范并應受到行政處罰的一切客觀事實，即實施行政處罰的事實根據(jù)。 筆者對此較為贊同，行政處罰證據(jù)是證據(jù)的一種，是行政處罰主體在行使行政處罰權基礎上，通過一定的行政處罰程序，對違法者實施的行政處罰所必須依據(jù)的，能客觀地、真實地、合法地反映行政相對人違法事實的一切材料。行政處罰證據(jù)作為證據(jù)的一類，必須滿足證據(jù)三要素，即證據(jù)的關聯(lián)性、真實性、合法性。

（二）與行政訴訟中證據(jù)的關系

作為行政處罰的證據(jù)，它與訴訟中的證據(jù)有相似之處也有其特殊之處。作為證據(jù)的一種，行政處罰證據(jù)與行政訴訟中的證據(jù)具有共性，同樣應當包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄等七種證據(jù)類型。但兩者之間也有明顯不同。行政處罰證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的諸多區(qū)別都根源于二者作用的法律程序不同，行政處罰行為與行政訴訟活動有別，因而程序中具體制度也相異。

第一，證據(jù)所使用、支配的主體不同，行政處罰證據(jù)由行政主體使用，而行政訴訟中的證據(jù)由人民法院使用。

第二，證據(jù)所證明的對象不同，行政處罰證據(jù)證明的是行政相對人是否有實施違法行為，是否需要對其進行行政處罰，體現(xiàn)的是公權力對私權利的管理，而行政訴訟法的證據(jù)是證明行政行為是否合法，蘊含的是公權力對公權力的制衡。

第三，證據(jù)的適用范圍不同，行政處罰證據(jù)僅在處罰當事人的過程中適用，而行政訴訟法的證據(jù)貫穿整個訴訟活動。

第四，證據(jù)運用的要求不同，行政處罰證據(jù)是在處罰決定作出之前通過調(diào)查、取證得到，后期可以補充偵查，但行政訴訟法中的證據(jù)是在訴訟活動開始前所取得，后期不能再次收集。 在當前我國沒有明文規(guī)定行政證據(jù)的前提下，合理借用行政訴訟法的證據(jù)具有重要的現(xiàn)實性和實踐性。

（三）行政處罰證據(jù)的判斷標準

能否作為行政處罰的證據(jù)，必須符合證據(jù)三要件，即關聯(lián)性、真實性、合法性。通過對證據(jù)三要件的審查，行政主體可以判斷證據(jù)的證明力以及證明力大小，從而作出合法合理的行政處罰行為。

關聯(lián)性指行政處罰證據(jù)必須直接或間接反映違法者的違法事實。如果證據(jù)與違法事實毫無關聯(lián)，那么即使合法取得了證據(jù)也是浪費行政資源的體現(xiàn)，違反了行政法便民高效的原則。行政處罰證據(jù)與違法事實的關聯(lián)性其實質(zhì)是探求違法行為與違法后果之間的因果關系，即通過確認行政處罰證據(jù)與具體的違法行為存在關聯(lián)性求證違法行為與后果存在法律上的因果聯(lián)系。

真實性指行政處罰證據(jù)必須是客觀存在的，而不是臆想的、推測的。這就要求行政主體必須對證據(jù)的真實性作出評判，從而進行行政處罰。真實性首先體現(xiàn)為行政處罰證據(jù)的客觀性，即排除以偽造手段設立的虛假證據(jù)；真實性也體現(xiàn)為行政處罰證據(jù)的全面性，即不能以截取部分材料作為行政處罰活動的證據(jù)使用，而應綜合全部材料判斷行為主體是否違法。

合法性指行政處罰證據(jù)必須是符合法律法規(guī)并且有法律效力的，包括行政處罰證據(jù)取得的主體合法、程序合法、內(nèi)容合法、效力合法等。合法性是行政處罰證據(jù)能否作為行政處罰依據(jù)的基石，行政處罰中證據(jù)的來源往往在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多問題，本文主要從這一屬性對行政處罰的證據(jù)進行探討。

二、 公民提供的資料能否作為行政處罰的證據(jù)

（一）公民提供的資料

公民提供的資料包括公民所拍攝的視頻、照片、電話錄音、電子數(shù)據(jù)等一系列能反映違法者違法事實的證明。對這些資料，是否可以直接作為行政處罰的依據(jù)，我國行政實踐給出了不同的答案，南昌市的“隨手拍”活動將公民提供的資料作為行政處罰的證據(jù)。而早在2003年，賴某訴廣州市公安交管局交通違章處罰案因為行政訴訟敗訴，“隨手拍”材料至今沒有成為行政處罰的證據(jù)。公民提供的資料究竟能否成為行政處罰的證據(jù)，理清這個問題，對于協(xié)調(diào)行政執(zhí)法沖突有著重要價值。

（二）公民提供的資料作為行政處罰證據(jù)無法可尋

筆者認為，公民提供的資料不能作為行政處罰的證據(jù)。行政處罰不是為了處罰而處罰，處罰不是目的，而是手段的一種，行政主體通過行政處罰最終實施有效的行政管理，維護社會公共利益與良好的社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法利益，但不可否認，行政處罰對公民個人的法益存在侵犯的潛在危險。

因此，必須嚴格控制作為行政處罰行為的證據(jù)來源。從證據(jù)三屬性來看，公民提供的往往是真實并與違法者違法事實密切相關資料，但從合法性來看，公民提供的資料不能作為行政處罰的依據(jù)。

1. 法律沒有明文規(guī)定公民提供的資料可以作為行政處罰的證據(jù)。行政法最核心的價值是“法無明文規(guī)定即違法”，把現(xiàn)代政府的權力關在籠子里，要求行政主體在實行行政行為時嚴格按照法律規(guī)定，當然也包括運用證據(jù)必須依法進行。在我國目前的行政法體系中，沒有規(guī)定公民提供的資料可以作為行政處罰的證據(jù)，如果行政主體將公民提供的資料直接作為行政處罰的證據(jù)，其行為不僅無效，更因違反行政法規(guī)定而應承擔法律責任。

2. 主體不合法。行政法處罰的證據(jù)，其收集的主體只能是行政法律法規(guī)規(guī)定的主體，而不能未經(jīng)法律規(guī)定委托給公民，《行政處罰法》第36、37條明文規(guī)定，調(diào)查、收集有關證據(jù)只能由行政機關行使，行政執(zhí)法人員具體進行調(diào)查取證，調(diào)查取證是行政機關行使行政處罰權的重要一環(huán)，不能在沒有法律明文規(guī)定的情況下私自委托給公民進行調(diào)查取證，因此公民所提供的資料不能作為行政處罰的證據(jù)。

3.程序不合法。行政處罰程序是指在法律規(guī)定下，行政執(zhí)法主體在行使行政處罰權所必須遵循或履行的法定步驟、順序、方式和時限?！缎姓幜P法》第37條對此予以了相應的規(guī)定，行政機關至少應派兩名執(zhí)法人員對具體案件進行調(diào)查或者進行檢查，在調(diào)查過程中應向當事人或者有關人員出示證件以表明身份。公民提供的資料是由公民自行收集的，沒有按照法定的程序進行，無法取得行政處罰法上證據(jù)的效力，不能被行政機關直接采納作為處罰依據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第 57條將嚴重違反法定程序收集的證據(jù)材料排除在定案依據(jù)外。行政訴訟中嚴重違反法定程序收集的證據(jù)不能作為定案依據(jù)。 借鑒行政訴訟法中關于證據(jù)的規(guī)定，同樣我們可以認為行政處罰證據(jù)也必須符合程序規(guī)定，不符合程序即不符合法律，屬于形式違法。

4.效力不合法。作為行政處罰證據(jù)，必須能達到證據(jù)充分的要求，否則就不能單獨作為認定案件事實的根據(jù)。 公民不是職業(yè)的調(diào)查取證人員，沒有專業(yè)的訓練，所提供的資料往往是孤證，無法直接作為處罰依據(jù)對當事人進行處罰。

（三）公民提供的資料作為行政處罰證據(jù)不符情理

鼓勵公眾參與社會治理并非只有鼓勵市民拍照這一種手法，如果把公民提供的個人資料作為行政處罰的證據(jù)，會造成行政處罰權力的無形擴大，引起新的社會問題。同時間接鼓勵偷拍、偷錄、竊取信息等方式取得資料，會引起公民人人自危，造成更大法益的侵害。也有不法之徒可以利用此來賺錢、整蠱。 比如，把別人的車牌給遮了，再拍下照片去舉報，顯示的“證據(jù)”完全“真實”，政府行政部門卻無法進行有力認證。再比如，路邊違章停車要罰錢，不法之徒拍照兜售給車主，威脅去舉報，這種情況下，本來是交通違法者輕微違法，最終會演化為不法分子的嚴重違法甚至犯罪。

（四）不合法不符理并不意味著無法使用

法網(wǎng)恢恢，疏而不漏，公民提供的資料不能成為行政處罰的證據(jù)，但并不代表應放任違法行為，不代表無法處罰違法行為。

1. 作為線索重新調(diào)查取證。公民不是適格的調(diào)查取證主體，但公民提供的資料完全可以作為行政機關調(diào)查的重要線索，行政執(zhí)法機關可以根據(jù)公民提供的資料深入調(diào)查，通過調(diào)取電子監(jiān)控等多種手段取得合法的證據(jù)，對違法行為進行合法處罰。雖然“電子眼”證據(jù)作為行政處罰證據(jù)，存在單一性、剝奪了當事人申辯的權力、缺乏質(zhì)證、無法正確體現(xiàn)執(zhí)法精神、無法及時糾正違章違法行為、不能正確判斷違法行為是否輕微、無法承擔告知義務等缺陷。 但兩者結合能彌補缺陷，即以公民提供的資料為線索，用“電子眼”證據(jù)相互印證，這種提高證據(jù)證明力的方式在現(xiàn)實層面較為可行。

2.通知當事人主動說明相關情況。對公民提供的資料的關聯(lián)性沒有懷疑，通過技術手段對其真實性確認后，作為行政執(zhí)法機關，積極實施法律賦予的管理權，應當通知違法者主動到執(zhí)法機關說明相關情況，利用手頭掌握的相關線索讓違法者自我陳述，根據(jù)其自我陳述對其進行相應的處罰。違法者如果拒不承認其違法行為，執(zhí)法機關可進行調(diào)查取證，此時，提供資料的公民所述就可以作為證人證言，他們的證言有時能全面、準確地反映了違法行為的真實情況，其提供的資料也可轉(zhuǎn)化成執(zhí)法機關所收集的證據(jù)，再通過各種方式收集旁證資料，從而對違法行為進行處罰。

三、公民提供行政處罰證據(jù)的完善

公眾參與社會治理尤其是參與行政處罰證據(jù)的提供不僅能夠健全公民的主體意識，維護公民自身合法權益不受侵害，消除歧視，保障正義，還能加強對公權力的制約與監(jiān)督，推動國家向公民社會發(fā)展。 但公民提供行政處罰的證據(jù)不能隨意進行，必須建立一套完整的規(guī)則體系加以約束，否則不僅給政府增加了極大的行政負擔，導致行政效率低下，更會造成公民之間相互舉報，造成人權侵害的混亂局面。加強公眾參與提供行政處罰證據(jù)，建設“大社會，小政府”必須使政府瘦身，剝離一部分權力，為實現(xiàn)公眾的自我管理創(chuàng)造條件，而這一切都要由法律予以確定。

（一） 證據(jù)制度規(guī)范化

有關行政訴訟的規(guī)范雖然已經(jīng)在一定程度上為行政證據(jù)的合法、有效奠定了一定的基礎，但畢竟還需要從行政行為本身的角度對行政證據(jù)問題作出規(guī)定，以進一步完善我國的行政證據(jù)法律制度。 為節(jié)省我國立法資源，優(yōu)化立法質(zhì)量，減少立法沖突，加強立法適用，我國在證據(jù)立法上不應單獨制定多部《證據(jù)法》，而應該制定統(tǒng)一適用的《中華人民共和國證據(jù)法》，在《證據(jù)法》行政處罰一章中授予公民提供行政處罰證據(jù)的權利。

1.《證據(jù)法》不能僅規(guī)定證據(jù)在司法程序中使用，而應該同時具備在行政執(zhí)法過程中使用的特性。通過《證據(jù)法》讓渡政府的一部分調(diào)查取證權，把公民提供證據(jù)的途徑、規(guī)則、方式、種類、范圍、證明條件、法律后果等詳細規(guī)定。在程序上對公民提供證據(jù)進行規(guī)范，明確公民取得證據(jù)應負的義務，明確公民取證的證明效力，規(guī)范取證主體的行為。

2.通過《證據(jù)法》明確證據(jù)審核的政府機關，規(guī)定由相應的部門審核公民所提供的證據(jù)，同時規(guī)定審核證據(jù)所應具備的條件與技術規(guī)范，嚴格對公民提供資料的審查，綜合審查該證據(jù)的來源、形成時間、地點、手段等，對于其中合法有效的證據(jù)來源進行一定的褒獎；對于其中無效的證據(jù)進行回復；對于其中違法的相關證據(jù)進行駁回并批評證據(jù)提供者，如再侵犯他人權利將采取一定的措施，比如記錄誠信檔案等方式予以處罰；對于犯罪的證據(jù)移交司法機關進行處理。

（二）行政處罰程序司法化

行政處罰司法化指享有行政處罰權的主體在實施行政處罰的過程中，借鑒司法程序的規(guī)范，以保障行政處罰的程序性公平和正義的過程。 行政處罰司法化并非要求行政處罰嚴格按照司法訴訟程序進行，而是在遵循行政處罰效率的原則下，追求形式正義與實質(zhì)正義的結合。

與我國《證據(jù)法》配套，行政處罰程序司法化意味著我國應制定《行政處罰程序法》，對行政處罰的相關程序問題進行相應的法律規(guī)制。與公民提供資料作為證據(jù)程序相類似，我國目前對行政處罰的程序規(guī)定還有待強化，即使是交通部門對“瞬間違法行為的處罰”也遭受過諸多質(zhì)疑，當事人常以處罰違反《中華人民共和國行政處罰法》為理由，請求人民法院撤銷對其的行政處罰。幸有學者用《立法法》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第四十一條第一款和四十二條，認為對違法行為人處以警告或者二百元以下罰款的，可以適用簡易程序，而適用簡易程序處罰的，可以由一名交通警察作出，以此來承認簡易程序的效力。針對此種問題，現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的概率并不低，其意義不僅局限于對道路交通行政處罰，同樣它對于實施簡易程序的諸多行政執(zhí)法行為，具有較為普遍的意義。 而簡易程序只有在法規(guī)或者規(guī)章層面予以規(guī)定，在使用時常陷入尷尬局面，因此，應精心設置行政處罰的程序性規(guī)定，讓行政處罰按著程序?qū)崿F(xiàn)正義。

四、 結論

構建法治國家必須強化依法行政，健全行政執(zhí)法的體制與程序。近年，行政體制改革如火如荼，規(guī)范行政執(zhí)法不僅有利于加快我國的法治進程，也有利于保障公民個人合法權利不受政府公權力的侵害。行政處罰作為與公民切身利益最緊密相關的行政行為，如果不能依法行使，將給公民個人合法權益造成巨大損害。在深化行政改革的過程中，把管理權交給社會固然是好，但在目前沒有明確的法律規(guī)范之下，涉及公民切身利益的權力不能委托給公眾，行政處罰的證據(jù)必須由法律規(guī)定的執(zhí)法機關和組織調(diào)查取得，不能交由公民個人自行取得。公民提供的資料不僅主體、程序、效力不合法，其所包含隱性地對公民其他合法權益如隱私權的侵害不容忽視，這更是無形中擴大行政機關的行政處罰權，不利于我國依法治國，限制公權力行使的大潮流。

注釋：

來自中國新聞網(wǎng)：http：//www.chinanews.com/sh/2017/01-07/8116487.shtml.

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