生態(tài)補(bǔ)償制度

文｜張?jiān)骑w

在生態(tài)文明制度建設(shè)的系統(tǒng)工程中，生態(tài)補(bǔ)償制度是必不可少的一項(xiàng)基礎(chǔ)性內(nèi)容。生態(tài)補(bǔ)償制度不同于環(huán)境污染損害賠償制度，相較于后者，生態(tài)補(bǔ)償制度指的是人類生產(chǎn)或生活活動(dòng)所產(chǎn)生的之于生態(tài)環(huán)境的正的外部性的補(bǔ)償，也就是生態(tài)服務(wù)或產(chǎn)品的受益者對提供者所給予的經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。這樣，一方面，由于我國是自然資源公有或國有制度，那么，國家對于開發(fā)利用自然資源的主體進(jìn)行收費(fèi)，以體現(xiàn)所有者的權(quán)益；并對費(fèi)用進(jìn)行合理安排，用于生態(tài)恢復(fù)或生態(tài)修復(fù)，從而實(shí)現(xiàn)對于自然資源或環(huán)境因開采而受損的補(bǔ)償。另一方面，對于保護(hù)資源或環(huán)境者進(jìn)行補(bǔ)償，或以此鼓勵(lì)并實(shí)現(xiàn)對于資源和環(huán)境保護(hù)的目的。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，生態(tài)補(bǔ)償制度有利于將資源和環(huán)境責(zé)任與受益進(jìn)一步市場化，通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)生態(tài)行為，進(jìn)行生態(tài)調(diào)控。

我國所提出的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，部分上類似于國外的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)制度（Payment for Ecosystem Service，PES），即，以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)為基礎(chǔ)，通過經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)整生態(tài)保護(hù)者和受益者在生態(tài)和環(huán)境方面的利益。在美國，政府有關(guān)保護(hù)和環(huán)境管理的規(guī)劃歷史顯示，其政策已經(jīng)從維護(hù)農(nóng)場生產(chǎn)力轉(zhuǎn)向獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民自愿保護(hù)和提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。因此，雖然美國還沒有達(dá)到高效的PES系統(tǒng)的狀態(tài)，但是已經(jīng)在類似于PES系統(tǒng)的政策上走了很長的實(shí)踐道路。20世紀(jì)30年代的“黑風(fēng)暴”危機(jī)使美國開始了水土資源保護(hù)的政策，這些政策已經(jīng)在近些年有了顯著的發(fā)展。早期環(huán)境保護(hù)計(jì)劃主要關(guān)注通過控制水土流失保有土地生產(chǎn)力，對于采用這些政策的農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助，采用土壤保護(hù)行為也會(huì)受到商業(yè)補(bǔ)貼。1985年的《農(nóng)場法案》（Farm Bill）采用了一些新規(guī)定，開始從關(guān)注農(nóng)場生產(chǎn)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)場環(huán)境效益。它建立了保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃（Conservation Reserve Program， CRP），由生產(chǎn)者將環(huán)境敏感的農(nóng)田轉(zhuǎn)為保護(hù)性使用，為期十到十五年，政府向其提供補(bǔ)償。法案也適用于其他符合條款的草地和濕地?fù)碛姓撸灰诖嗳跬恋貙?shí)施土地和濕地保護(hù)計(jì)劃的都會(huì)獲得以與農(nóng)場相應(yīng)價(jià)格和收入支持的資格。1990年《農(nóng)場法案》繼續(xù)實(shí)施并創(chuàng)立了“濕地保護(hù)區(qū)計(jì)劃”（Wetland Reserve Program， WRP），以恢復(fù)和放置濕地保護(hù)地役權(quán)。此外，它還授權(quán)了“水質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”（Water Quality Incentives Program， WQIP）。除了美國的生態(tài)補(bǔ)償政策和實(shí)踐，英國、加拿大等其他國家的水域生態(tài)補(bǔ)償?shù)日咭仓档梦覀冊诮⑸鷳B(tài)補(bǔ)償制度時(shí)予以參考和借鑒。

生態(tài)補(bǔ)償制度政策的建立上，目前已經(jīng)進(jìn)行了不少有益的探索。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》當(dāng)中首次提出，按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2007年，黨的十七大報(bào)告中提出，要實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。2012年，十八大報(bào)告進(jìn)一步指出，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系，要深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明的意見》強(qiáng)調(diào)要健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。要求科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。結(jié)合深化財(cái)稅體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，歸并和規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償渠道，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高其基本公共服務(wù)水平。建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償。建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度。隨后，《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，逐步增加對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。制定橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法，以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持?！斗桨浮饭膭?lì)各地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，推動(dòng)在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江-韓江等開展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在長江流域水環(huán)境敏感地區(qū)探索開展流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2016年11月，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》要求加快建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，向生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)、流域傾斜，推進(jìn)有關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配與生態(tài)保護(hù)成效掛鉤，探索資金、政策、產(chǎn)業(yè)及技術(shù)等多元互補(bǔ)方式。《規(guī)劃》要求在“十三五”期間，進(jìn)一步完善補(bǔ)償范圍，逐步實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、河流、海洋和耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域全覆蓋。中央財(cái)政支持引導(dǎo)建立跨省域的生態(tài)受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游的橫向補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)省級區(qū)域內(nèi)橫向補(bǔ)償。在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。深入推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，推動(dòng)在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。到2017年，建立京津冀區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，將北京、天津支持河北開展生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)制度化。通過試點(diǎn)地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立，探索我國生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)，進(jìn)而推向全國。

在法律層面，我國也陸續(xù)進(jìn)行了一些修訂和改革。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)》第31條明確規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。這樣，在環(huán)境保護(hù)立法方面，生態(tài)補(bǔ)償制度具有了基本的法律保障。我國在一些生態(tài)保護(hù)基本領(lǐng)域也進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償法條的相應(yīng)探索?！渡址ā返诎藯l規(guī)定，根據(jù)國家和地方人民政府有關(guān)規(guī)定，對集體和個(gè)人造林、育林給予經(jīng)濟(jì)扶持或者長期貸款；煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林；國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)和補(bǔ)償資金的投入等方面，以及森林、草原、濕地等具體生態(tài)領(lǐng)域，我國都進(jìn)行了大力的探索，并取得了一定的成果。

當(dāng)然，生態(tài)補(bǔ)償制度的建立不是一朝一夕能夠完成的，涉及多個(gè)領(lǐng)域，是資源、環(huán)境、市場、民生、法治等多個(gè)領(lǐng)域的交叉工程，尤其是其法制基礎(chǔ)的建立，需要長期的研究和探索。盡管我國在《環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)中對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立予以強(qiáng)調(diào)，但我國還沒有生態(tài)補(bǔ)償方面的專門立法，亟需生態(tài)補(bǔ)償基本條例的出臺。事實(shí)上，我國于2010年就將研究和制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入了立法計(jì)劃，但遲遲沒有出臺。此外，生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者的權(quán)責(zé)落實(shí)不到位，受益者履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和意識不明確，而對于生態(tài)保護(hù)者的合理補(bǔ)償不到位，等等。這些都是在生態(tài)補(bǔ)償制度建立過程中亟需解決的問題。

未來，探索生態(tài)補(bǔ)償制度的建立，還需要從以下幾個(gè)方面著手。第一，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償力度。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)一步提升、補(bǔ)償范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著市場價(jià)格機(jī)制有所調(diào)整，不能讓保護(hù)者吃虧。我國補(bǔ)償領(lǐng)域之前僅限于森林、草原、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，未來還應(yīng)擴(kuò)展到濕地、海洋等階段。第二，加快完善生態(tài)補(bǔ)償配套基礎(chǔ)制度。要完善主體功能區(qū)建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、建立生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算體系等。第三，完善多元的生態(tài)補(bǔ)償方案，建立健全橫向、縱向生態(tài)補(bǔ)償平臺和機(jī)制。第四，進(jìn)一步完善受益者和保護(hù)者的權(quán)、責(zé)、利，加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)暮侠磉\(yùn)行機(jī)制。