始于土儲：地方專項債升級之旅

劉琳+楊光

推出這一強(qiáng)調(diào)項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，是地方政府舉債融資機(jī)制改革和保障土地儲備融資需求的一個重要舉措。

近日，財政部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），決定在地方政府土地儲備領(lǐng)域率先發(fā)行專項債券?！掇k法》規(guī)定，土地儲備債券必須對應(yīng)項目實施，并要求有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

這是今年試點按政府性基金收入項目分類發(fā)行的第一個專項債券。

實際上，地方政府發(fā)行專項債券并非新事。2015年4月，財政部發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，自此，地方政府就開始了專項債發(fā)行之旅。近兩年，很多地方發(fā)行的地方政府專項債就包含了土地儲備業(yè)務(wù)。

土地儲備債券成為財政部為地方融資“擴(kuò)明渠”的積極嘗試。

那么，財政部為何選擇當(dāng)前這一時點，將土地儲備債券作為一個獨立的專項債品種推出？繼土地儲備債之后，未來地方專項債還將有哪些新的動作？

重要當(dāng)口

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，財政部、國土資源部此時推出土地儲備債券，起碼有兩重考慮。

一是地方融資“明渠”急需擴(kuò)張。進(jìn)入2017年以來，配合金融防風(fēng)險、監(jiān)管地方債違規(guī)舉債融資，就成為財政部最重要的工作之一，通過發(fā)布一系列規(guī)范文件和開展地方巡查，急堵地方違規(guī)融資暗道。

“被堵住暗道的地方融資需求，急需更多的明路來疏導(dǎo)，地方基建既是當(dāng)?shù)匦枨?，也是中央穩(wěn)增長的手段?！敝袊斦茖W(xué)研究院研究員王朝才表示，在這種背景下，土地儲備債券成為財政部為地方融資“擴(kuò)明渠”的積極嘗試。

為何過去兩年的專項債難以滿足地方融資的胃口？中央財經(jīng)大學(xué)教授王雍君對記者表示，過去兩年專項債的發(fā)行較為籠統(tǒng)，雖然規(guī)定與項目對應(yīng)，但債券發(fā)行很少明確具體項目，涉及土地儲備的，也多以“用于土地收儲項目”等模糊的表述概括。

市場普遍認(rèn)為省級政府對一般債券和專項債券的責(zé)任沒有實質(zhì)差別，省級政府就是專項債真正的償還人。由于一般債券要靠一般財政預(yù)算收入還本付息，每年發(fā)行規(guī)?；居沙嘧致舒i定，因此專項債券的規(guī)模就跟地方債券后續(xù)的增量籌資形成了直接掛鉤的關(guān)系。但如果專項債券的償還主體默認(rèn)還是省級財政，這導(dǎo)致地方專項債券確定發(fā)行規(guī)模時，還是會參考省級一般財政預(yù)算，這就嚴(yán)重限制了專項債的發(fā)行規(guī)模，跟不上地方融資需求。

“財政部希望把專項債做大，如果能夠確保以項目收益作為專項債的償還來源，也許就能在一定程度上突破赤字和債務(wù)余額管理的限制，專項債的融資規(guī)模就能跟上去?！币晃唤咏斦康娜耸繉τ浾弑硎?。

正是在這樣的思路下，由于土地儲備的收入比較容易和特定土地資產(chǎn)相對應(yīng)，因此財政部以此為突破口，開始推出專項債新品種。

財政部此時推出土地儲備專項債券還有另一重考慮：2018年地方債務(wù)置換將逐漸走入尾聲，這為專項債券明確與項目掛鉤，提供了現(xiàn)實可能。

2015年至2017年，是財政部集中推進(jìn)地方債務(wù)置換的三年，在此期間，地方專項債中置換債一直占主要位置。以2016年為例，全年共2.51萬億元人民幣的地方專項債券，置換債占2.11萬億元，新增專項債僅四千億元。

置換債的初衷，就是把省市縣各級融資平臺的未償舊債都置換到省級財政，這也是過去兩年市場上天然將專項債視為省財政兜底的根本原因。在這種背景下，僅占很小比例的新增專項債，難有規(guī)范發(fā)展壯大的條件。

據(jù)記者了解，至2018年債務(wù)置換總規(guī)模將收縮至1萬億元左右，并在2018年8月前完成全部置換，專項置換債規(guī)模也將隨之大幅下降。這將為地方專項債券的獨立運轉(zhuǎn)提供更多的現(xiàn)實空間。

四個拓展方向

作為探路之舉，土地儲備債券的推出開啟了地方專項債的升級之旅。據(jù)記者了解，下一步地方專項債券可能將在四個方面進(jìn)一步拓展。

首先是地方專項債券的品種將更加豐富。在用途分類上，能源建設(shè)專項債券、機(jī)場建設(shè)專項債券、污水處理、區(qū)域電網(wǎng)乃至收費大學(xué)生宿舍等，都是未來可能推出的選項。

新品種推出的步伐正在加快。記者了解到，財政部與交通部可能將在近期推出收費公路專項債，兩部委正在制定有關(guān)收費公路專項債管理條例。

在期限分類上，目前專項債券有 1、2、3、5、7 和 10 年等種類?！拔磥磉€可考慮發(fā)行 1 年期內(nèi)的短期債券以及 15、20 年期的長期債券?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)教授、中財—鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成說。1 年期內(nèi)的短期債券可以是地方政府周轉(zhuǎn)性資金，長期債券可為地方大型建設(shè)項目提供資金，且滿足保險公司、養(yǎng)老基金等投資者的需要。

二是專項債券的規(guī)模比例還將調(diào)整。最近幾年，地方政府新增發(fā)行的專項和一般債券的規(guī)模比例快步縮小，2015年新增地方專項債僅為一般債券規(guī)模的五分之一，而在2017年財政預(yù)算中，二者新增規(guī)模都設(shè)在8000億元左右，已幾乎達(dá)到1：1。

“未來專項債券規(guī)模的發(fā)行規(guī)模可能會逐步超過一般債券。”上述接近財政部的人士表示，尤其對于那些以往還本付息情況好、高質(zhì)量項目比較多的發(fā)達(dá)地區(qū)，專項債券占地方債的比例可以考慮提高到70%左右。

三是專項債券發(fā)行主體的級別，將在條件許可的情況下擴(kuò)展至地級市?！捌鋵崯o論是一般債還是專項債，發(fā)行主體都應(yīng)可以考慮有所擴(kuò)大，但專項債直接跟項目掛鉤，所以需求更加明顯?！睖貋沓烧f，部分專項債券甚至可以考慮擴(kuò)大到財政經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的縣級市。

但溫來成同時認(rèn)為，相對于擴(kuò)大發(fā)行品種和規(guī)模而言，擴(kuò)大發(fā)行主體仍是長期之舉。這需要一系列的機(jī)制建設(shè)先行，比如實行省級政府對市級政府債務(wù)不救助的原則，完善市級政府的債務(wù)風(fēng)險責(zé)任追究制度等等。

四是構(gòu)建償債保障機(jī)制。過去兩年由于專項債大多為置換債，似乎不用考慮債券到期“還不上”的問題。但伴隨土地儲備債券的推出，違約機(jī)制的安排便不可回避。如何避免專項債走上政府隱形兜底的老路？

“目前對專項債的定位，是省級政府承擔(dān)有限責(zé)任的擔(dān)保?！蓖跤壕硎?，有限擔(dān)保方式是購買債券保險，或設(shè)立擔(dān)?；穑瑩?dān)保基金的資金來源主要是專項債券所建項目產(chǎn)生的定期收益劃撥，專戶運作。

“專項債面向銀行和券商發(fā)行流通，其中一部分可能形成金融產(chǎn)品甚至是理財產(chǎn)品流向市場，確實存在違約風(fēng)險，政府并非全權(quán)擔(dān)保，因此它的利率也會比一般債券高，這是市場需要認(rèn)識到的?！蓖跤壕f。