從深圳浦東經(jīng)驗(yàn)看雄安建設(shè)

熊湘怡+何欣榮

砥礪奮進(jìn)的五年·為了總書記的囑托

法治、改革、開放、創(chuàng)新等方面的做法，是深圳特區(qū)和浦東新區(qū)得以蓬勃發(fā)展的法寶，也是值得雄安借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

雄安新區(qū)如何立足新的時(shí)代起點(diǎn)、制度起點(diǎn)，使新區(qū)在帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展、打造改革樣本、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破方面揚(yáng)長(zhǎng)避短，成為擺在面前的緊迫課題。

作為發(fā)展的前沿、改革的標(biāo)桿，深圳特區(qū)和浦東新區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，值得雄安引為借鑒。

以法治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃

良好的法治和文明環(huán)境是城市吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素，也是建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化創(chuàng)新型城市的重要保障。

深圳在法治城市建設(shè)上積累了很多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。比如，深圳制定了300多項(xiàng)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，為深圳特區(qū)的改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。深圳在全國(guó)率先啟動(dòng)了非行政許可審批制度改革;率先推出了勞務(wù)工醫(yī)療保險(xiǎn)制度，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)走在了全國(guó)最前列，較好地解決了農(nóng)民工的社保問(wèn)題;率先實(shí)施商事登記制度改革……深圳已經(jīng)成為全國(guó)法治建設(shè)重要的試驗(yàn)田。

浦東新區(qū)創(chuàng)立較晚，但在法治化、規(guī)范化的路徑上起點(diǎn)更高、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)。1990年4月18日，黨中央向全世界宣布浦東開放開發(fā)，當(dāng)年的9月9日，浦東開放開發(fā)的第一批法規(guī)就用中、英、日三種語(yǔ)言向外公布，引起了強(qiáng)烈反響。

在法治化的基礎(chǔ)上，浦東的開放開發(fā)還有超前的規(guī)劃進(jìn)行引領(lǐng)。浦東跳出了“攤大餅”式的城市發(fā)展模式，創(chuàng)造性地按照功能定位進(jìn)行城市形態(tài)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃建立了陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)四個(gè)特色鮮明、功能各異的開發(fā)區(qū)。其中，陸家嘴中心區(qū)規(guī)劃實(shí)行的是全球招標(biāo)，科學(xué)性較高。而后來(lái)的建設(shè)者也始終沒有對(duì)陸家嘴的規(guī)劃進(jìn)行隨意修改，保證了一張藍(lán)圖干到底。

雄安新區(qū)是在我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面法治化的背景下設(shè)立的，理應(yīng)對(duì)表國(guó)際最先進(jìn)的制度設(shè)計(jì)和法治化水平。要以嚴(yán)格、科學(xué)的規(guī)劃引領(lǐng)雄安新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，在最大程度上避免“大城市病”、“新城病”、“空城病”。

以改革為根本，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)被稱為改革開放前沿，進(jìn)行了一系列影響全國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革。深圳土地使用權(quán)的拍賣，直接開啟了我國(guó)土地制度的改革并推動(dòng)我國(guó)憲法的修正。深圳特區(qū)經(jīng)濟(jì)改革的大致路徑是：價(jià)格體制改革—外匯體制改革—土地體制改革—國(guó)有企業(yè)改革—建立證券市場(chǎng)。深圳在市場(chǎng)化過(guò)程中首先遇到價(jià)格問(wèn)題，因此建立流通渠道、平抑物價(jià)、形成價(jià)格機(jī)制，成為特區(qū)最早的改革。深圳最早建立的市場(chǎng)之一是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)，隨后工業(yè)品市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、資本市場(chǎng)相繼出現(xiàn)，最后形成較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，資本、外匯、土地、產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。

浦東20多年來(lái)從探索生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置，到探索金融保險(xiǎn)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)ν忾_放，再到以自貿(mào)區(qū)為驅(qū)動(dòng)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，完善要素市場(chǎng)體系。比如，率先由政府成立開發(fā)公司，通過(guò)“資金空轉(zhuǎn)、土地實(shí)轉(zhuǎn)”的方式把土地注入開發(fā)公司，開發(fā)公司則利用土地資本籌集資金、進(jìn)行開發(fā)，由此開創(chuàng)了以企業(yè)為主體推進(jìn)浦東開發(fā)建設(shè)的全新模式。率先建立了上海證券交易所、期貨交易所等金融要素市場(chǎng)，集聚了500多家中外資金融機(jī)構(gòu)，為國(guó)內(nèi)外資本有序流動(dòng)、促進(jìn)科技與資本對(duì)接、外資和跨國(guó)并購(gòu)進(jìn)入等提供了重要的平臺(tái)。

浦東20多年來(lái)從探索生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置，到探索金融保險(xiǎn)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)ν忾_放，再到以自貿(mào)區(qū)為驅(qū)動(dòng)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。

現(xiàn)在很多人期待，雄安新區(qū)的設(shè)立，能打開新一輪改革的突破口，在經(jīng)濟(jì)體制改革上發(fā)揮引領(lǐng)性作用。

以開放為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展

深圳特區(qū)與浦東新區(qū)都是借助國(guó)際市場(chǎng)，打造開放型經(jīng)濟(jì)的典范。

深圳特區(qū)建立時(shí)，正是港澳及歐美等國(guó)家和地區(qū)加工業(yè)大轉(zhuǎn)移時(shí)。深圳堅(jiān)持?jǐn)U大對(duì)外開放和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，積極吸收和利用外商投資，擴(kuò)大出口，開展國(guó)際合作和交流，成為中國(guó)對(duì)外開放的重要窗口和與世界交往的重要門戶。依靠加工業(yè)有了初步經(jīng)濟(jì)實(shí)力后，深圳開始大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

目前，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為深圳第一產(chǎn)業(yè)，初步形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，涌現(xiàn)出華為、中興、比亞迪、騰迅等一批在國(guó)內(nèi)外有影響的創(chuàng)新型企業(yè)。

浦東則著眼于在開發(fā)開放中集聚世界經(jīng)濟(jì)的精華，推行金融貿(mào)易先行、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)先行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，精心挑選外資項(xiàng)目，大力培育和引進(jìn)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)和大企業(yè)。浦東引進(jìn)的1萬(wàn)多家外資企業(yè)中，絕大多數(shù)制造業(yè)的技術(shù)水平屬于國(guó)際先進(jìn)水平，使浦東越過(guò)“三來(lái)一補(bǔ)”的初級(jí)加工階段，直接發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)。2017年1月公布的浦東新區(qū)政府工作報(bào)告顯示，浦東各類金融機(jī)構(gòu)累計(jì)超過(guò)1.1萬(wàn)家，金融業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比例達(dá)到27%。

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成認(rèn)為，中國(guó)已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)內(nèi)資金、資源和產(chǎn)能豐富，足以支撐新區(qū)走內(nèi)生增長(zhǎng)的發(fā)展道路，因此雄安開放的重點(diǎn)不在于吸引外資，而在于參與創(chuàng)造更大的開放格局。雄安的誕生恰逢全球化進(jìn)程的節(jié)點(diǎn)來(lái)臨：在“一帶一路”倡議的帶動(dòng)下，中國(guó)正在成為全球經(jīng)濟(jì)的紐帶和增長(zhǎng)引擎，雄安借助這種高層次、全方位的開放，可以在全世界范圍內(nèi)進(jìn)行資源配置和產(chǎn)業(yè)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)從追隨者到引領(lǐng)者的角色身份轉(zhuǎn)變。

以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的活力主要來(lái)自于創(chuàng)新。深圳將創(chuàng)新上升為深圳精神，以創(chuàng)新為城市之魂，通過(guò)激發(fā)科技人員和企業(yè)家的創(chuàng)新活力，走出了一條以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新之路。

如今深圳已有研發(fā)中心1493家，其中90%的專利、人才、投入、研發(fā)機(jī)構(gòu)都在企業(yè)。為了緩解高科技企業(yè)資金缺乏的問(wèn)題，深圳還創(chuàng)下三個(gè)全國(guó)“第一”——成立了第一家技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易所、第一家高新技術(shù)企業(yè)擔(dān)保公司（高新投）、第一家全國(guó)性創(chuàng)業(yè)投資公司（深創(chuàng)投），為高新技術(shù)企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年，僅深圳高新投就為39000多個(gè)項(xiàng)目提供過(guò)擔(dān)保，為24000多家企業(yè)進(jìn)行過(guò)幫扶。而深創(chuàng)投扶持上市的創(chuàng)業(yè)公司就達(dá)到119家。

雄安要發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，可以因地因時(shí)探索自己的創(chuàng)新模式。在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心首席研究員張燕生看來(lái)，北京的高校和科研院所居全國(guó)之首，但由于企業(yè)參與程度低，因此成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化較弱;深圳的科技成果轉(zhuǎn)化能力很強(qiáng)，但是基礎(chǔ)研究薄弱。建議雄安在背靠北京科研院所資源的基礎(chǔ)上，充分借鑒以企業(yè)為創(chuàng)新主體的深圳模式，從而在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)上兼具北京和深圳之長(zhǎng)。

以轉(zhuǎn)變職能為抓手，完善綜合營(yíng)商環(huán)境

政府的職能設(shè)置要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段需要相適應(yīng)，其中關(guān)鍵是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，不斷提高政府的行政效率和透明度，建立完善的綜合營(yíng)商環(huán)境。

浦東、深圳發(fā)展到如今，土地、商務(wù)成本都非常高，但仍能吸引大量創(chuàng)新要素的集聚，關(guān)鍵原因就在于綜合營(yíng)商環(huán)境。比如，上海張江通過(guò)建設(shè)跨境科創(chuàng)服務(wù)中心，推動(dòng)海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫等部門聯(lián)合設(shè)立監(jiān)管區(qū)域，把機(jī)場(chǎng)貨站和監(jiān)管倉(cāng)庫(kù)的功能延伸到了高科技園區(qū)。這使得創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)口研發(fā)設(shè)備和材料的通關(guān)時(shí)間，由原來(lái)的2-3個(gè)工作日，縮短為6-10小時(shí)，從而更好地融入全球創(chuàng)新鏈條。

德勤公司的一項(xiàng)調(diào)查顯示，外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)后的平均成功率是1/3，在浦東是2/3。許多歸國(guó)創(chuàng)業(yè)者反映，雖然浦東的辦公室、公寓租金相對(duì)要貴，但還是選擇這里創(chuàng)業(yè)，因?yàn)槌晒β矢?。比如新藥研發(fā)，浦東在全國(guó)處于領(lǐng)先位置。背后的原因，就是因?yàn)榍靶┠晟虾Ｊ锌莆c浦東新區(qū)政府合作，在張江高科技園區(qū)設(shè)立了多個(gè)公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)。上海張江平臺(tái)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)陳煒說(shuō);“理論上講，一個(gè)人只要有研制新藥的點(diǎn)子，不必花上千萬(wàn)元買設(shè)備和試劑、租實(shí)驗(yàn)室，背個(gè)書包就能來(lái)張江創(chuàng)業(yè)?！?/p>

目前，浦東區(qū)政府職能局?jǐn)?shù)量和每萬(wàn)人行政編制數(shù)，僅為上海全市均值的半數(shù)，浦東也成為上海乃至全國(guó)行政審批事項(xiàng)較少、整體審批效率較高的地區(qū)之一。

張燕生認(rèn)為，在成熟的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)于雄安新區(qū)一級(jí)的政府來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)中心任務(wù)是打造一個(gè)公共服務(wù)型的政府，降低創(chuàng)業(yè)門檻，降低創(chuàng)新成本，使之成為政府成本低、社會(huì)效益高、綜合效益突出的治理之域。

舉全國(guó)之力，融世界智慧

在浦東的主干道世紀(jì)大道，可以看見一系列地標(biāo)建筑：由原外經(jīng)貿(mào)部下屬企業(yè)建造的金茂大廈、由日本森大廈株式會(huì)社建設(shè)的環(huán)球金融中心、由山東省政府建設(shè)的齊魯大廈、由安徽省政府建設(shè)的裕安大廈等等。

全國(guó)政協(xié)常委、上海市政協(xié)副主席周漢民認(rèn)為，浦東的開放開發(fā)集合了全國(guó)之力，這對(duì)雄安的建設(shè)也有積極意義，尤其是在功能性項(xiàng)目的建設(shè)中，要善于調(diào)動(dòng)各方資源。

中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開忠認(rèn)為，在公共產(chǎn)品和服務(wù)提供中充分運(yùn)用PPP模式，應(yīng)該是未來(lái)的重要方向，這是深圳和浦東最初建設(shè)時(shí)都不曾具有的有利條件。

周漢民建議，雄安新區(qū)在啟動(dòng)建設(shè)后，盡快召開高規(guī)格的國(guó)際論壇，組織國(guó)內(nèi)外專家進(jìn)行研究，“要敢于把中國(guó)建設(shè)雄安新區(qū)的決心、對(duì)各方的承諾，放到國(guó)際舞臺(tái)上展示，從一開始就契入世界發(fā)展的中心議程?！?