京津冀三地協(xié)商的“規(guī)矩”

高曉東

京秦高速與北京大外環(huán)這兩條京津冀區(qū)域最后的“斷頭路”即將被打通。這背后的重要推動力就是京津冀協(xié)同發(fā)展以及交通一體化。

“修一條高速公路需要土地審批、環(huán)評等很多手續(xù)，以往一個手續(xù)辦理的時間非常長，而京津冀協(xié)同的大戰(zhàn)略讓這兩條路前期準(zhǔn)備工作的推進(jìn)速度明顯加快?！北本┦薪煌ㄎ瘑T會京津冀交通一體化協(xié)同處處長趙陽告訴《瞭望東方周刊》。

首發(fā)集團接受《瞭望東方周刊》采訪時也表示，京秦高速北京段是北京市第一個按照“一會三函”模式推進(jìn)前期工作的項目。

“原來需要辦理的20個行政審批事項簡化優(yōu)化成‘一會三函四個環(huán)節(jié)?！笔装l(fā)集團相關(guān)負(fù)責(zé)人說。不過，這并不意味著20多個行政審批已被取消，而是可以邊推進(jìn)邊辦理，加快項目啟動。

根據(jù)“一會三函”的模式，2016年9月底，京秦高速公路北京段取得北京市交通委路政局《施工登記意見書》，并于9月29日正式開工建設(shè)。

北京大外環(huán)北京段同樣按“一會三函”模式推進(jìn)，于2016年12月取得《施工登記意見書》后正式開工。

不過，除了推進(jìn)速度之外，更多的改變存在于三地之間的信息溝通、協(xié)同方面的強化。

一座大橋，如果出現(xiàn)在兩省份交界的河上，應(yīng)該由誰建，怎么建？一個省，按照本省規(guī)劃修好了公路，而鄰省在相鄰區(qū)域的規(guī)劃卻并不一致，應(yīng)該如何協(xié)調(diào)？這正是當(dāng)下京津冀交通一體化需要解決的現(xiàn)實問題。

一張圖上做規(guī)劃

在三地協(xié)調(diào)中，首先需做到的就是“規(guī)劃同圖”。

“各省份在做自己省內(nèi)道路規(guī)劃時，也需要跟鄰省在同一張圖紙上做規(guī)劃，事先考慮是否需要與臨近省份對接，而不是各省份只根據(jù)自己的需要做規(guī)劃。”趙陽說，否則出現(xiàn)相鄰區(qū)域功能規(guī)劃矛盾，交通基礎(chǔ)設(shè)施對接就會出現(xiàn)問題。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出后，京津冀設(shè)立了國家級、三省市政府部門和交通部門三級協(xié)調(diào)機構(gòu)。三地政府分別簽署合作備忘錄，共同參與編制了京津冀交通一體化規(guī)劃。

河北省交通運輸廳提供給《瞭望東方周刊》的信息顯示：截至目前，河北省交通運輸廳先后與京津交通部門進(jìn)行了30多次溝通對接。同時，還與京津互派掛職干部，加強三省市交通部門的溝通協(xié)作。

在北京大外環(huán)的前期規(guī)劃中，曾出現(xiàn)與所經(jīng)區(qū)域定位不符的情況。

根據(jù)河北省交通運輸廳提供的信息，大外環(huán)最早由河北方面提出。2008年12月，河北省和北京市共同上報國務(wù)院申請建設(shè)北京大外環(huán)高速公路。2009年10月，國家發(fā)展改革委復(fù)函京、冀兩省市政府，同意建設(shè)北京大外環(huán)高速公路。

建設(shè)北京大外環(huán)的原因，是為了緩解北京市過境交通壓力，增加可選擇的疏導(dǎo)繞行路線，改善首都空氣環(huán)境質(zhì)量。

最初，京冀兩地共同敲定的北京大外環(huán)全長940公里的線路，納入了很多先前已經(jīng)通車的路段，且部分新建線路要穿過北京市通州區(qū)。

2015年4月30日，中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中明確要聚焦通州，加快北京市行政副中心的規(guī)劃建設(shè)。

如此一來，作為疏解北京過境貨運車輛的北京大外環(huán)便不再符合通州定位，又由于與六環(huán)距離過近，疏解作用有限。而對過境貨運車輛本身而言，也并不方便，運行效率不太高。

“所以，北京大外環(huán)東部地區(qū)的走向仍在論證過程中?！壁w陽告訴本刊記者。

2016年年底，38公里長的北京大外環(huán)北京段開工，2017年年底將主體建成。趙陽說：“按照預(yù)想，通車后，北京段只允許走小汽車?！?/p>

由于類似的原因，規(guī)劃的北京大外環(huán)高速公路組成部分——承平高速公路也不再充當(dāng)貨運通道。

拆分工程也是拆分責(zé)任

前期經(jīng)過各方協(xié)商敲定的規(guī)劃，具體到工程建設(shè)，仍需協(xié)商。

“需要省際對接的項目，為了避免規(guī)劃同圖的情況下，建設(shè)不同步，形成新的‘?dāng)囝^路，我們需要倒排工期——不一定同時開始施工，但是需要保證基本同時建成?！壁w陽說。

實際上，這不僅僅是時間上的同步，更深一層則是責(zé)任的分承。

以京秦高速為例，在北京市與河北省交界處需建一座特大橋——潮白河大橋，橋長739.5米。這座橋一部分歸屬北京市管轄，一部分歸屬河北省管轄。普通的公路建設(shè)，雙方可以各自施工，完成對接。但這種方式卻并不適用于橋梁，因為橋梁需要統(tǒng)一設(shè)計、施工。

2014年1月，北京市交通委與河北省交通運輸廳召開第一次會議，簽署相關(guān)協(xié)議，大橋作為一個整體項目，由北京市負(fù)責(zé)立項、設(shè)計、建設(shè)。但受轄區(qū)所限，對于潮白河大橋河北段，北京市規(guī)劃、國土、環(huán)保部門無法進(jìn)行審批。

隨后，北京市交通委與河北省交通運輸廳的規(guī)劃部門進(jìn)行了第二次會議，簽署協(xié)議，確定了橋梁的橋型和結(jié)構(gòu)，長度和各自投資比例等。河北段則以委托代建的方式由北京完成施工建設(shè)。

雖然是座技術(shù)不復(fù)雜的橋，一旦跨省，由一方負(fù)責(zé)建設(shè)，也會涉及一些法律問題。

趙陽告訴本刊記者，這座橋的后期維護方案需要盡快確定。因為這涉及橋梁后期出現(xiàn)問題后的責(zé)任分擔(dān)。比如，交通肇事、安全責(zé)任、質(zhì)量問題等橋梁使用過程中可能產(chǎn)生的問題，都要明確責(zé)任主體。

此外，收費站、綜合檢查站也是京冀交界處需要處理的問題。

京秦高速公路北京段只有6.3公里，如果單設(shè)收費站，會影響行駛速度。首發(fā)集團接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，經(jīng)過協(xié)商，最終決定，在河北省設(shè)立收費站。京秦高速公路北京段和河北北三縣段均被納入北京市高速公路聯(lián)網(wǎng)收費系統(tǒng)，再按比例拆分賬款。

北京大外環(huán)在河北與北京臨界段也采取了類似的收費拆賬方式。

隨著京津冀交通一體化的推進(jìn)，需要跨越行政邊界，同時無法拆分的交通項目越來越多，橋梁只是其中之一。趙陽說：“聯(lián)合施工過程中的監(jiān)控系統(tǒng)、三地數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)等，都是開發(fā)運行階段無法拆分、分別負(fù)責(zé)的項目?！?

協(xié)商逐漸傾向標(biāo)準(zhǔn)化

京津冀交通一體化項目的不斷增加，也在推動解決方式的改變。

自2014年開始，京津冀三地交通部門就成立了“京津冀三省市區(qū)域交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組”，建立了聯(lián)席會議機制，每年至少舉行一次聯(lián)席會議。

“任何原先已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化了的東西，放在京津冀區(qū)域里面都是新問題?！壁w陽說。

她告訴本刊記者，他們的協(xié)商內(nèi)容繁多，既可以大到一條公路的規(guī)劃，一座橋的建設(shè)施工，建設(shè)工序的安排，也可以小到兩地接線位置的選擇。

北京大外環(huán)高速公路原規(guī)劃線路承平高速公路，北京與河北省的接線位置就是在2016年6月3日，京津冀三省市區(qū)域交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組第3次聯(lián)席會議上商定的。

時間一長，也會發(fā)現(xiàn)一些問題。

“京津冀交通一體化提出之前，需要兩方甚至三方協(xié)商的項目很少。但如今項目增多，內(nèi)容類似的情況下，難免影響效率?！壁w陽說，這就需要一套解決問題的參考標(biāo)準(zhǔn)。

目前，這套標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在路上。由交通運輸部牽頭，三地正參與一項課題：專門針對京津冀交通一體化中的跨界項目，制定一套標(biāo)準(zhǔn)，給三地公路對接建立“章法”。

據(jù)趙陽透露，針對跨界橋梁等“共建主體，無法拆分”的項目，目前正在研究是否可以建立一個責(zé)任主體，從前期建設(shè)到后期養(yǎng)護，全部由這個主體承擔(dān)。如此一來，后期責(zé)任認(rèn)定難的問題也可迎刃而解。

其實，京津冀三省市區(qū)域交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組也一直在制定規(guī)則。

2016年6月，這個小組召開了第3次聯(lián)席會議。根據(jù)當(dāng)時透露的信息，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制了《京津冀一體化交通基礎(chǔ)設(shè)施（公路）項目庫管理辦法》，擬建立項目管理平臺體系，讓公路項目的管理更加流程化、規(guī)范化。

路通之后，往哪兒走

2015年11月，國家發(fā)展改革委與交通運輸部制定的《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃（2014 —2020年）》獲批。根據(jù)這一規(guī)劃，京津冀國家高速公路的所有“斷頭路”將在2017年打通。

“骨架”基本上搭起來了，下一步做什么？

根據(jù)京津冀交通一體化規(guī)劃的任務(wù)分割：2015～2017年的第一個階段，主要任務(wù)就是搭建區(qū)域交通“骨架”，具體到哪條公路要建成，哪條公路要通車；2018～2020年的第二個階段，則要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，通過交通引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

不過，就目前而言，三地共享交通流量、安全事故、危險品運輸?shù)冉煌ㄐ畔ⅲ锹吠ㄖ蟮闹匾徊健?/p>

比如，交通流量信息，長期以來以行政區(qū)劃為界，各省市只掌握自己轄區(qū)內(nèi)的部分。因而，常常出現(xiàn)一種狀況，一條高速公路橫穿幾個省，前面的省區(qū)因某些原因，已經(jīng)出現(xiàn)擁堵，卻仍舊有車輛不斷涌過來。如果京津冀三地能夠共享交通流量信息，就可以在車輛進(jìn)入擁堵路段之前，得到疏導(dǎo)。

“目前，在京津冀區(qū)域部分，京港澳高速公路的車流量信息，已經(jīng)開始試點三省市共享。以后會逐步推廣至整個區(qū)域內(nèi)的全部高速公路上。”趙陽說。

此外，三地也曾嘗試建立一個適用于京津冀區(qū)域的法規(guī)體系。比如，由三地人大分別對存在差異的地方法規(guī)進(jìn)行修正，使其統(tǒng)一。如此一來，雖然三地仍按照各自的地方法規(guī)執(zhí)法，卻能達(dá)成同樣的結(jié)果。

“在國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之下，三地會根據(jù)地方道路實際情況進(jìn)行限定，各有側(cè)重。在河北受到的處罰與在北京就不一致?，F(xiàn)在要做的就是要統(tǒng)一三地規(guī)定。不論按照哪一方的規(guī)定執(zhí)法，都是同樣的結(jié)果。如此一來，才能保證整個區(qū)域之內(nèi)的治理效果。”趙陽說。

而對于地方政府而言，高速公路的想象空間更大。

河北省唐山市下轄的遵化市西距北京市區(qū)158公里，產(chǎn)業(yè)集中在采選礦、礦山機械、建筑建材。這個曾經(jīng)的全國百強縣，2013年至2015年主要經(jīng)濟指標(biāo)連續(xù)三年兩位數(shù)下滑。

河北省遵化市副市長李國向告訴《瞭望東方周刊》，遵化市正在尋求轉(zhuǎn)型。而西起北京東六環(huán)，東至秦皇島，經(jīng)遵化市的京秦高速公路給當(dāng)?shù)貛砹诵碌乃悸贰?/p>

作為2016年國家旅游局公布的第二批國家全域旅游示范區(qū)之一，遵化市境內(nèi)有清東陵、古長城兩處世界文化遺產(chǎn)。“當(dāng)年，住在北京的清朝皇帝拜謁祖陵得花多長時間。京秦高速公路通車之后，北京、天津市民來旅游才需要多長時間。”李國向說。