基于內(nèi)部控制視角下對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的分析

馮海針 廣西自然博物館

基于內(nèi)部控制視角下對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的分析

馮海針 廣西自然博物館

現(xiàn)如今，行政事業(yè)單位是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一部分，在公共事務(wù)管理、監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。事業(yè)單位在發(fā)展中，其內(nèi)部控制效果好壞直接決定績(jī)效管理，且與我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展息息相關(guān)。但當(dāng)前，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在諸多不足，且對(duì)于內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理二者關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠深入，對(duì)于單位各項(xiàng)職能的發(fā)揮產(chǎn)生了負(fù)面影響，如何提高預(yù)算績(jī)效管理，規(guī)范事業(yè)單位各項(xiàng)工作，促使其服務(wù)職能得到充分發(fā)揮引起了廣泛關(guān)注。文章對(duì)內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理關(guān)系進(jìn)行分析，并結(jié)合當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問題，提出具體改善措施，為事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理改革提供參考。

內(nèi)部控制 事業(yè)單位 預(yù)算 績(jī)效管理

前言

近年來(lái)，我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，為了更好地推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)加快財(cái)政體制改革，使得行政事業(yè)單位在公共事務(wù)中的重要作用顯著提升。我國(guó)事業(yè)單位隊(duì)伍非常龐大，為了提高單位服務(wù)效率、保障資金安全，2012年財(cái)政部門正式下發(fā)了內(nèi)控規(guī)范，以強(qiáng)化單位內(nèi)部的控制。規(guī)范的出臺(tái)致使事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算績(jī)效管理暴露出很多問題，但也為績(jī)效管理改革指明了具體方向。因此，立足于內(nèi)部控制，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的研究具有現(xiàn)實(shí)意義，能夠促使事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益充分發(fā)揮。

一、內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理關(guān)系分析

內(nèi)部控制、預(yù)算績(jī)效管理看似毫無(wú)關(guān)系，事實(shí)上，在實(shí)踐中二者存在很多相同之處。也正因?yàn)榫哂羞@些相似點(diǎn)。其一，目標(biāo)一致性。內(nèi)部控制的最終目的是提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，而預(yù)算管理績(jī)效，要預(yù)算管理績(jī)效的目標(biāo)是優(yōu)化資源配置、控制成本，可見前者對(duì)后者的影響不容忽視，內(nèi)部控制效果好壞直接決定預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行效果。其二，全過(guò)程性。對(duì)于事業(yè)單位發(fā)展來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制務(wù)必要貫穿于其中，參與到?jīng)Q策、監(jiān)督等過(guò)程中，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高效控制。而針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理，同樣如此，要以績(jī)效為導(dǎo)向開展工作。故二者具有明顯的全過(guò)程性特點(diǎn)，且各項(xiàng)流程都要得到嚴(yán)格的控制[1]。其三，參與性。預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施需要部門的支持和配合，從上至下都要參與其中。同時(shí)，內(nèi)部控制也如此，并非某個(gè)人、某個(gè)部門的責(zé)任，而是整個(gè)單位都要參與其中，才能夠提高執(zhí)行有效性。

二、內(nèi)部控制下事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的不足之處

在內(nèi)控規(guī)范影響下，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作方向明確，且得到了明顯的改善，但從內(nèi)部角度思考，其中仍然存在很多缺陷與不足。

（一）內(nèi)控與績(jī)效管理割裂

從本質(zhì)角度來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理自身具有內(nèi)部控制思想，將內(nèi)控思想融入到實(shí)踐管理中具有可行性、科學(xué)性。但工作人員對(duì)二者之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)存在偏差，加上綜合執(zhí)行能力欠缺，在實(shí)踐工作中二者相互割裂，片面地的認(rèn)為只有執(zhí)行預(yù)算工作，便是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的關(guān)鍵。更有甚者認(rèn)為事業(yè)單位使用的是財(cái)政資金，過(guò)于追究預(yù)算績(jī)效、內(nèi)部控制毫無(wú)意義，正因這些認(rèn)知上的偏差，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制、績(jī)效管理的開展產(chǎn)生了阻礙。

（二）評(píng)級(jí)指標(biāo)不夠具體

現(xiàn)如今，事業(yè)單位所處的社會(huì)環(huán)境較為復(fù)雜，在內(nèi)部控制中，從具體業(yè)務(wù)層面上提出了具體的風(fēng)險(xiǎn)防范、執(zhí)行措施。雖然我國(guó)財(cái)政部門已經(jīng)設(shè)計(jì)了完善、詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但由于其績(jī)效指標(biāo)解釋過(guò)于籠統(tǒng)，可行性不高，最終導(dǎo)致評(píng)價(jià)流于形式，沒有對(duì)預(yù)算績(jī)效工作予以全面、客觀的評(píng)價(jià)，致使單位難以實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)難以體現(xiàn)出對(duì)財(cái)政資金的控制，進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)價(jià)工作沒有發(fā)揮實(shí)際價(jià)值。

（三）績(jī)效管理參與度偏低

內(nèi)部控制視角下，為了降低和避免事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)，要重視對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)注，做好事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并采取可行性措施予以防范。為此，事業(yè)單位要建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行客觀評(píng)估。在績(jī)效管理中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，逐步完善內(nèi)部控制工作[2]。但事業(yè)單位自身決定了其績(jī)效編制主體集中在領(lǐng)導(dǎo)手中，在財(cái)政部門的壓力下不得不對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行預(yù)算編制，而在執(zhí)行時(shí)，沒有進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，且與具體業(yè)務(wù)聯(lián)系不夠密切。時(shí)至今日，我國(guó)多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理還執(zhí)行“自上而下”流程操作，極少落實(shí)“自下而上”管理模式，導(dǎo)致單位的風(fēng)險(xiǎn)控制能力較為薄弱。

三、基于內(nèi)部控制加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理措施

（一）加強(qiáng)內(nèi)部宣傳，消除錯(cuò)誤認(rèn)知

人員是事業(yè)單位內(nèi)部控制、預(yù)算績(jī)效管理的核心，其對(duì)于工作的認(rèn)識(shí)直接決定工作效果。面對(duì)新形勢(shì)，事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部宣傳，側(cè)重對(duì)財(cái)政資金本質(zhì)的講解，以此來(lái)扭轉(zhuǎn)人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，讓人員明確認(rèn)識(shí)到財(cái)政資金的使用是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，要嚴(yán)格按照內(nèi)控規(guī)范、預(yù)算績(jī)效規(guī)劃要求開展工作，并深刻理解國(guó)家頒布法律法規(guī)的動(dòng)機(jī)，從意識(shí)層面引導(dǎo)人員工作，真正意義上做好依法管理。同時(shí)，還要重視培訓(xùn)工作的開展，將培訓(xùn)工作落實(shí)到細(xì)節(jié)中，加大對(duì)內(nèi)控、財(cái)務(wù)等機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，還要引導(dǎo)人員掌握相關(guān)知識(shí)，提升人員業(yè)務(wù)能力，能夠高效處理資金管理，確保預(yù)算績(jī)效管理能夠在內(nèi)部控制工作指導(dǎo)下有序開展。信息時(shí)代下，事業(yè)單位在各項(xiàng)工作的開展中，要借助網(wǎng)絡(luò)媒體、政府網(wǎng)站宣傳預(yù)算管理理念，增強(qiáng)人員責(zé)任意識(shí)，能夠充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控規(guī)范的提出，是為了將兩項(xiàng)工作更好地融合到一起，而非單純工作量的增加，主要是為了提高單位工作有效性，優(yōu)化現(xiàn)有資源，提高資源利用率。

（二）細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，規(guī)范預(yù)算管理

績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的重要組成部分，科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，有利于提高預(yù)算績(jī)效管理有效性。近年來(lái)，隨著內(nèi)控規(guī)范不斷實(shí)施，提出了具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但由于評(píng)價(jià)體系過(guò)于籠統(tǒng)，且缺乏針對(duì)性，故導(dǎo)致評(píng)價(jià)效果不盡人意，缺乏客觀性。因此要充分結(jié)合事業(yè)單位內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)，確定事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的優(yōu)化和調(diào)整[3]。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目決策時(shí)，項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定要在政府職能范圍內(nèi)，且議事機(jī)制要采用集體研究、專家論證等方式，針對(duì)比重較大的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，要以集體決策等方式，提高決策科學(xué)性，然后將其落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中。對(duì)于項(xiàng)目管理，要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，并以合同管理制度為基礎(chǔ)，加大對(duì)預(yù)算管理的跟蹤和監(jiān)管力度，避免資金浪費(fèi)，且能夠達(dá)到內(nèi)控管理目標(biāo)。不但如此，單位要加強(qiáng)對(duì)考核指標(biāo)的細(xì)化，做到動(dòng)態(tài)化評(píng)估，將預(yù)算績(jī)效管理提升到日常管理工作中，確保預(yù)算與各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作高度契合，提高自身公共服務(wù)水平。

（三）革新預(yù)算執(zhí)行，鼓勵(lì)全員參與

基于內(nèi)部控制視角，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理，要從根本上摒棄“自上而下”的程式化操作，革新預(yù)算執(zhí)行，并鼓勵(lì)員工積極參與。同時(shí)，還要重視對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程的管理，實(shí)施跟蹤制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)踐工作存在的漏洞，以免出現(xiàn)問題對(duì)事業(yè)單位產(chǎn)生不良影響。通過(guò)這種方式，還能夠加強(qiáng)單位內(nèi)部人員之間的溝通和交流，促使績(jī)效管理的激勵(lì)和約束作用發(fā)揮到最佳效果[4]。預(yù)算執(zhí)行是一個(gè)長(zhǎng)期性過(guò)程，稍有疏忽極易出現(xiàn)問題。故在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，如若發(fā)現(xiàn)與預(yù)期績(jī)效目標(biāo)存在較大偏差，事業(yè)單位應(yīng)激勵(lì)安排人員圍繞著目標(biāo)進(jìn)行偏離度分析，并以分析結(jié)果為依據(jù)制定針對(duì)性糾正措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)，以此來(lái)促使預(yù)算執(zhí)行積極作用的發(fā)揮。

除此之外，事業(yè)單位要加強(qiáng)與科研學(xué)院的之間的合作，盡快開發(fā)出符合事業(yè)單位特點(diǎn)的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)。促使系統(tǒng)能夠發(fā)揮績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)制定等功能，通過(guò)信息化手段獲取更多有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的數(shù)據(jù)，并借助計(jì)算機(jī)軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行高效分析和處理，發(fā)揮信息系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，提高決策科學(xué)性，從而促進(jìn)事業(yè)單位進(jìn)一步發(fā)展。

四、結(jié)論

根據(jù)上文所述，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代完全不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)下，事業(yè)單位自身重要地位愈發(fā)突出，是公共服務(wù)提供者，也是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵。但受到諸多因素的影響，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在很多不足之處。我國(guó)財(cái)務(wù)部門提出內(nèi)控規(guī)范，以促進(jìn)其與預(yù)算績(jī)效管理工作的融合，因此在實(shí)踐中，事業(yè)單位要積極響應(yīng)財(cái)政部門的號(hào)召，并加強(qiáng)內(nèi)部宣傳，通過(guò)培訓(xùn)等手段，消除錯(cuò)誤人員的錯(cuò)誤認(rèn)知，促使他們能夠端正態(tài)度。同時(shí)，細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，使得評(píng)價(jià)指標(biāo)更具可行性，規(guī)范預(yù)算管理工作，在預(yù)算規(guī)范指導(dǎo)下開展工作。還要調(diào)動(dòng)人員參與管理，提高決策科學(xué)性，積極引入信息技術(shù)，不但優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理工作，從而促進(jìn)事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

[1]張英慧，李曉明等.內(nèi)部控制體系下事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)探析[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù),2016,(07):20-21.

[2]燕美榮.內(nèi)部控制視角下對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí),2016,(09):26+28.

[3]王又平.內(nèi)部控制視角下對(duì)行政單位預(yù)算績(jī)效管理的思考[J].現(xiàn)代國(guó)企研究,2016,(08):70.

[4]夏筱波.內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)思考[J].中國(guó)國(guó)際財(cái)經(jīng)(中英文),2017,(04):89-90.