新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府行為的轉(zhuǎn)向

盧崇建 江蘇省高郵市委黨校

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府行為的轉(zhuǎn)向

盧崇建 江蘇省高郵市委黨校

“新型城鎮(zhèn)化”在中共十八大的報(bào)告中正式提出，是執(zhí)政黨在未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出的“轉(zhuǎn)型”新信號(hào)，這也預(yù)示著政府行為在未來(lái)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中將區(qū)別于以往城鎮(zhèn)化歷程而發(fā)生新的轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)向主要體現(xiàn)在：主導(dǎo)權(quán)上讓位于市場(chǎng)，理念上更加注重“以人為本”、“公平正義”與“生態(tài)和諧”，政策制定上突出重點(diǎn)難點(diǎn)，執(zhí)行上更注重科學(xué)化、專業(yè)化。

新型城鎮(zhèn)化 政府行為 轉(zhuǎn)向

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。十八大之前，對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)，十六大提出了“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”，十七大的進(jìn)一步補(bǔ)充是，“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，并將之作為專有名詞，這在很大程度上為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號(hào)”。

在十八大提出新型城鎮(zhèn)化之前，全國(guó)城鎮(zhèn)化基本走的都是由政府主導(dǎo)的“高速度、低質(zhì)量”的發(fā)展模式，地方政府偏重追求的是大投資、多占地，背后是對(duì)土地財(cái)政的極度依賴；中央對(duì)地方政府、領(lǐng)導(dǎo)官員的考核，主要是看GDP、稅收有多少，正是這樣的發(fā)展導(dǎo)向，以致全國(guó)城鎮(zhèn)化率雖歷年增速迅猛，但普遍“虛弱”，城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量并不高。中共十八大正式將“新型城鎮(zhèn)化”作為任務(wù)和方向提出來(lái)，并且在十八屆二中、三中全會(huì)以及2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上不斷得到明確。無(wú)論是對(duì)執(zhí)政黨和中央政府關(guān)于“新型城鎮(zhèn)化”理論的研判，還是在對(duì)歷史進(jìn)行考察、梳理、總結(jié)后因應(yīng)現(xiàn)實(shí)的考量，我們都不難得出結(jié)論：在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府行為一定會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)向，而這種轉(zhuǎn)向其實(shí)是歷史的必然、現(xiàn)實(shí)的應(yīng)然。

一、主導(dǎo)權(quán)讓位于市場(chǎng)，政府做好服務(wù)

一改以往“政府主導(dǎo)”狀態(tài)，將市場(chǎng)作為新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量，是新型城鎮(zhèn)化政府行為的最大最明顯的轉(zhuǎn)變。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平明確指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既要堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。自2002到2012年，國(guó)務(wù)院已經(jīng)分六批共取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)2497項(xiàng)。十八大后新一屆政府在成立兩個(gè)多月的時(shí)間里，就已經(jīng)下放取消133項(xiàng)審批權(quán)，截至2014年初，已經(jīng)取消和下放行政審批等事項(xiàng)334項(xiàng)，并且還在研究繼續(xù)取消和下放審批權(quán)?？偟膩?lái)說(shuō)，就是要繼續(xù)向市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)放權(quán)，在更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

目前市場(chǎng)化推動(dòng)下的城鎮(zhèn)化，遇到的最大障礙，不是簡(jiǎn)單的城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)展問(wèn)題，而是城市的市場(chǎng)化發(fā)展程度不夠的問(wèn)題。[1]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府在城鎮(zhèn)化中的最大作用是生成、催化與提升市場(chǎng)力量，政府在城鎮(zhèn)化中的作用只能建立在充分尊重和發(fā)揮市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上。[2]在正常的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要讓市場(chǎng)去選擇，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。[3]將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)等諸多原本屬于政府干預(yù)較多的領(lǐng)域交給市場(chǎng)之后，人口流動(dòng)將更加自由，將城鎮(zhèn)化成本問(wèn)題部分交給市場(chǎng)解決，見(jiàn)解促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、提升了生產(chǎn)效率。未來(lái)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，更多采取的將是市場(chǎng)化的方式，中央將允許地方政府通過(guò)發(fā)債等方式拓寬融資渠道，允許民間資本更多參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，企業(yè)將成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，政府主要負(fù)責(zé)的是對(duì)城市建設(shè)的管理創(chuàng)新。政府與市場(chǎng)的分工、中央與地方的分工，將劃分得更為明確。今后還需進(jìn)一步研究和擺正政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以及各自作用的領(lǐng)域。政府需從市場(chǎng)能發(fā)揮好作用的領(lǐng)域中退出，減少政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的過(guò)度干預(yù)，把投資決策權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源配置的自主權(quán)交給企業(yè)。凡是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以解決、但通過(guò)中介機(jī)構(gòu)能夠解決的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)中介機(jī)構(gòu)去解決，政府應(yīng)當(dāng)解決和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府應(yīng)該在提供公共物品、制定市場(chǎng)規(guī)則、提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量、城市布局和規(guī)劃、社會(huì)公平、保護(hù)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加就業(yè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、法制建設(shè)、制度創(chuàng)新等方面履行自己的責(zé)任，重點(diǎn)提高提供公共服務(wù)和宏觀調(diào)控能力。

二、理念上更加注重“以人為本”、“公平正義”和“生態(tài)和諧”

新型城鎮(zhèn)化對(duì)以往過(guò)度片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和造成運(yùn)動(dòng)的城鎮(zhèn)化歷程進(jìn)行了深刻反思，特別是重點(diǎn)對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目的進(jìn)行了深刻思考。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)要“以人為本”，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量為根本，要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民帶來(lái)更多福祉，為全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)作出更大貢獻(xiàn)。

新型城鎮(zhèn)化要求更加注重“公平正義”。公平主要指權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平。包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)村土地集體所有和城市土地國(guó)有的土地享有同地、同權(quán)、同價(jià)的權(quán)利，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民享受同等城市福利的權(quán)利；包括合理空間占有和空間分配的空間公平權(quán)利，新型城鎮(zhèn)化要求在城市要?jiǎng)澏總€(gè)城市特別是特大城市開(kāi)發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民，在鄉(xiāng)村注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件；此外，還包括當(dāng)代與未來(lái)同等享受發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)力的公平。正義主要指發(fā)展的目標(biāo)正義，路徑正義和方式正義。新型城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)要以人為本，以提高要鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量為根本，城鎮(zhèn)化過(guò)程中要注重公平，注重人與自然和諧共處，發(fā)展方式上要求取之有道，用之有度，走可持續(xù)發(fā)展道路。

新型城鎮(zhèn)化注重發(fā)展的“生態(tài)和諧”。要堅(jiān)持生態(tài)文明，注重發(fā)展的生態(tài)成本，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。切實(shí)提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強(qiáng)度；高度重視生態(tài)安全，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量；不斷改善環(huán)境質(zhì)量，減少主要污染物排放總量，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，增強(qiáng)抵御和減緩自然災(zāi)害能力，提高歷史文物保護(hù)水平。

三、政策制定上狠抓重點(diǎn)難點(diǎn)

十八大以后，政府在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中找準(zhǔn)幾個(gè)著力點(diǎn)，政策制定和創(chuàng)新上力圖從土地制度、戶籍制度和財(cái)稅制度等幾個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)尋求突破。

土地制度方面，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確：“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”。以確權(quán)為核心，即要明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地物權(quán)，要讓農(nóng)民充分享有土地用益物權(quán)，并提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。要求按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。嚴(yán)守耕地、生態(tài)兩條紅線。耕地紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。劃定生態(tài)紅線。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。要求按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革。

戶籍制度方面，新型城鎮(zhèn)化主要通過(guò)逐步剝離戶籍上的諸多福利差別，著力動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，并且明確確立在2020年要形成新的戶籍制度。改革路線清晰，目標(biāo)明確，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題第一次真正意義上可能得到徹底解決。公安部副部長(zhǎng)黃明指出，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平”，其目的就是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，逐步縮小常住人口、戶籍人口兩個(gè)城鎮(zhèn)化率之間的差距，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正實(shí)現(xiàn)市民化，融入城市社會(huì)，提升人民生活水平和質(zhì)量。要加快戶籍制度改革，應(yīng)抓緊建立和完善三項(xiàng)制度：一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，為消除城鄉(xiāng)壁壘、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造有利條件。二是建立實(shí)施居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道。三是健全實(shí)際居住人口登記制度，建設(shè)和完善覆蓋全國(guó)人口的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，為跨地區(qū)人口流動(dòng)服務(wù)和管理提供支撐，努力做到人口流動(dòng)到哪里，服務(wù)和管理就跟進(jìn)到哪里。

財(cái)稅制度方面，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），在財(cái)稅改革方面寫下了濃墨重彩的一筆?！稕Q定》用專門的一個(gè)部分論述“深化財(cái)稅體制改革”，且位居各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)改革之首，這在黨的中央全會(huì)文件中尚屬首次。同時(shí)，《決定》突破了將財(cái)政視作單純經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的舊思維，創(chuàng)造性地將其提升到“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，體現(xiàn)出對(duì)財(cái)稅改革的空前重視和治國(guó)理念上的重大轉(zhuǎn)型。而在新一輪財(cái)稅改革的全局中，構(gòu)建科學(xué)的中央與地方財(cái)稅體制是至關(guān)重要的一步棋。對(duì)此，《決定》提出了“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”等新要求，清晰地勾勒出了財(cái)稅體制改革的新使命、新思維與新路徑。未來(lái)逐步立起來(lái)的事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅制度和進(jìn)一步理順的中央和地方收入劃分，有助于解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金難題。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步明確指出，要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，為新型城鎮(zhèn)化建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

四、執(zhí)行上更注重科學(xué)化、專業(yè)化

新型城鎮(zhèn)化要求政府行為更注重提升科學(xué)化、專業(yè)化水平。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出“城鎮(zhèn)化是長(zhǎng)期的歷史進(jìn)程，要科學(xué)有序、積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)”，特別強(qiáng)調(diào)“要一張藍(lán)圖干到底”。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)，要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性?？茖W(xué)設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，盡快把每個(gè)城市特別是特大城市開(kāi)發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。要制定實(shí)施好國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強(qiáng)重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)要研究提出符合實(shí)際的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展意見(jiàn)。十八大以后，政府更加注重市公眾參與，特別是在環(huán)境立法中對(duì)公眾參與的方式、獲取信息的途徑和渠道都等做出明確規(guī)定，鼓勵(lì)和支持社會(huì)公眾觀法參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等活動(dòng)。目前，各地各級(jí)別，包括縣域“十二五”城鎮(zhèn)化規(guī)劃都召開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)，特別是縣市級(jí)的城市，很多都是首次因?yàn)榉课莶疬w問(wèn)題召開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)。專家指出，為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民主規(guī)劃，就必須圍繞“有序”與“有效”兩個(gè)維度設(shè)計(jì)公眾參與機(jī)制。其中，有序是保障規(guī)劃決策民主性的前提，有效則是保障規(guī)劃決策民主性的關(guān)鍵。離開(kāi)了有序參與，公眾就如同一盤散沙，其零散意見(jiàn)就不足以影響決策者；缺乏有效性的參與，公眾的意見(jiàn)必然陷入“說(shuō)了也白說(shuō)”的尷尬境地，反過(guò)來(lái)又挫傷了公眾參與的積極性。[4]城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出，要培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市。建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式更多轉(zhuǎn)向市場(chǎng)后，對(duì)地方政府官員的考核也將更加專業(yè)化、科學(xué)化。中央將根據(jù)不同區(qū)域、不同城市的主體功能定位，實(shí)行差別化考核，由過(guò)去過(guò)多考量GDP權(quán)重，轉(zhuǎn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大氣污染治理等方面的評(píng)估，大幅增加體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況指標(biāo)的考核權(quán)重，并著力推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制、問(wèn)責(zé)制和終身追究制。

[1]張孝德，錢書法.中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“政府悖論”[J]，國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(5).

[2]陳甬軍，景普秋.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論及發(fā)展目標(biāo)預(yù)測(cè)[J]，經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2008(9).

[3]劉福坦.加速城鎮(zhèn)化：政府該做些啥[J]，今日浙江，2001(5).

[4]章志遠(yuǎn).穿行于科學(xué)與民主之間——城鎮(zhèn)化進(jìn)程中規(guī)劃決策的專家參與及公眾參與[J]，蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011(1).

盧崇建（1984-），男，江蘇高郵人，江蘇高郵市委黨校助教，研究方向：法治理論、中國(guó)特色社會(huì)主義理論教學(xué)與研究。