國土資源政策創(chuàng)新與助推脫貧攻堅的效果探析

劉子仁

摘要 四川省巴中市國土資源系統用好用活國土資源政策，走出了一條以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地整治、地質災害避險搬遷三大項目助推脫貧攻堅的探索之路。針對類似巴中這種貧困地區(qū)在運用國土資源政策中面臨的問題，從指標易地流轉、統籌增減掛鉤和易地扶貧搬遷等角度提出了政策完善建議。

關鍵詞 脫貧攻堅；國土資源政策；創(chuàng)新；巴中市

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）01-0243-02

Land and Resources Policy Innovation and the Effect of Boosting Poverty Alleviation Program—Based on the Practice Exploration of Bazhong City，Sichuan Province

LIU Ziren

（The Bureau of Land and Resources Bazhong，Bazhong，Sichuan 636000）

Abstract With a good living use land and resources policy， the land and resources system of Bazhoug City， Sichuan Province got out of a way of exploration with urban and rural construction land linked to increase or decrease， land remediation， geological disaster avoidance relocation of three projects to boost poverty alleviation program. Aiming at the problems in implementing land and resources policy in povertystricken areas like Bazhong，this paper put forward some suggestions on perfecting the policy from perspectives of the indicators transfer， the linkage of the increase and decrease and the relocation of poverty alleviation.

Key words Poverty alleviation program；Land and resources policy；Innovation；Bazhong City

為解決貧困這一世界性難題，中央要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”。巴中市國土資源系統在國土資源部和四川省國土資源廳傾力支持下，集中行業(yè)優(yōu)勢，充分發(fā)揮政策扶貧效應，走出了一條以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地整治、地質災害避險搬遷三大項目助推脫貧攻堅之路。筆者根據巴中市國土資源政策扶貧概況，分析了巴中市貧困地區(qū)在運用國土資源政策扶貧中面臨的問題，提出了相應的政策建議。

1 巴中市國土資源政策扶貧概況

巴中市曾是歷史上第二大蘇區(qū)——川陜革命根據地的核心區(qū)域，境內山高谷深、地形地貌復雜、地質災害頻發(fā)，所轄3縣2區(qū)均為貧困縣（區(qū)），集革命老區(qū)、邊遠山區(qū)、貧困地區(qū)于一體?！笆濉逼谀?，全市貧困村占比高達30%；貧困人口87.10萬，貧困發(fā)生率達27.20%，全市地方一般公共預算收入仍只有39.05億元，但支出高達24595億元[1]，財政支持脫貧攻堅能力嚴重不足。巴中市國土資源系統立足貧困現狀和區(qū)域特征，發(fā)揚“苦干實干、創(chuàng)新創(chuàng)造”的脫貧攻堅精神，認真貫徹落實國土資源部超常規(guī)支持政策特別是針對巴中的6條“訂單式”扶貧措施，堅持依法依規(guī)，充分用活市場力量，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地整治、地質災害避險搬遷三大國土資源政策為支撐平臺，精準發(fā)力，產生了積極的政策扶貧效應。

1.1 創(chuàng)新項目投入模式，推進投資帶動脫貧

巴中市將實施增減掛鉤、土地整治和地質災害避險搬遷三大項目作為國土資源政策助推脫貧攻堅的主要抓手，在“十二五”期間爭取中央和省級財政投入17.27億元用于土地整治和地質災害治理。為加大投資拉動脫貧的力度，在爭取財政無償投入的同時，創(chuàng)新項目投入模式，充分用活國家針對貧困地區(qū)出臺的增減掛鉤節(jié)余指標和耕地占補平衡指標易地流轉政策，撬動社會資金投入3170億元實施增減掛鉤項目和土地整治項目。通過近50億元的投資有效拉動了項目區(qū)的脫貧進程，建設了250余個農民搬遷安置區(qū)，搬遷了超過6.40萬名受地質災害威脅群眾，建設高標準農田超過1200萬hm2，新增耕地超過120萬hm2，項目區(qū)農村基礎設施、公共配套設施、搬遷群眾的居住環(huán)境和生產生活條件得到顯著改善，耕地質量和糧食產能普遍得到提升，扶貧效果十分明顯。

1.2 用活增減掛鉤政策，推進易地搬遷脫貧

“安居才能樂業(yè)”，巴中市將改善貧困群眾的住居條件作為脫貧攻堅的首要任務，以增減掛鉤項目為主要政策依托，對居住在安全隱患區(qū)、基礎設施配套困難區(qū)等自然條件惡劣區(qū)域的群眾實施易地搬遷，符合條件的疊加實施地質災害避險搬遷。項目實施中綜合考慮拆舊房屋和附屬設施的建筑類型、面積等因素給予建房補助，著力解決了搬遷群眾建房資金缺乏問題；對鰥寡孤獨和因病、因殘、因災等原因造成的特殊貧困戶，則通過配建農村廉租房供其免費入住，實現“應搬盡搬”。搬遷安置點注重弘揚川東北優(yōu)良民風民俗，結合原有生態(tài)要素、村落風貌和民居風格打造成各具特色的產業(yè)新村、旅游新村、文化新村和田園新村，為減輕群眾負擔基礎設施和公共服務設施全部納入增減掛鉤項目建設成本，提升了搬遷農戶的生活品質和幸福指數。

1.3 配套培育特色產業(yè)，推進產業(yè)發(fā)展脫貧

為幫助貧困群眾改善產業(yè)發(fā)展條件，將土地整治項目跟進增減掛鉤項目布局，將“安居”與“興業(yè)”同步，根據原有生態(tài)要素、村落風貌和民居風格打造各具特色的產業(yè)新村、旅游新村、文化新村和田園新村，把搬遷群眾鉚在產業(yè)鏈上，形成“新村圍繞產業(yè)建”“產業(yè)圍繞新村轉”的發(fā)展態(tài)勢。項目實施圍繞產業(yè)發(fā)展建設，完工后通過有序引導將整理成片的耕地流轉給新型農業(yè)經營主體發(fā)展有機果蔬、生態(tài)養(yǎng)殖等特色產業(yè)，增加項目區(qū)群眾收入；不具備流轉條件的通過經濟幫扶、政策鼓勵等措施扶持農戶大力發(fā)展特色種植業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、特色林業(yè)、休閑觀光農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，努力讓搬遷戶找到就業(yè)出路和致富門路，提升農村的可持續(xù)發(fā)展能力。

1.4 多措并舉促就業(yè)，推進自力更生脫貧

在國土資源項目推進過程中積極探索實施方式改革試點，充分給項目區(qū)群眾創(chuàng)造就業(yè)機會。在項目實施階段，采取“以獎代補”“定額補助”等方式，按照村務公開程序，將農民可承擔的簡單房屋建筑、土地平整、農田水利建設、田間道路建設等工程，直接交給項目區(qū)農民群眾自行組織實施，增加群眾務工收入。項目實施后，將項目后期管護費、地力培肥費等納入項目預算，采取定額補助的形式直接撥付給承包農民，包干使用。同時將項目區(qū)群眾納入技能型人才、創(chuàng)業(yè)型人才、農村勞動力轉移、農村實用技術和再就業(yè)“五大培訓工程”，引導農民群眾進園區(qū)、進社區(qū)，從傳統農民向農業(yè)工人轉變，確保每人能掌握實用的職業(yè)技能或農村實用技術，使其有穩(wěn)定的土地承包收入或工資收入。

1.5 用好特殊支持政策，推進指標流轉脫貧

為實現國土資源項目的持續(xù)推進，巴中市利用耕地后備資源豐富，閑置、粗放利用的農村宅基地較多的特點，利用支持政策將自然條件的劣勢轉化為優(yōu)勢，以增減掛鉤節(jié)余指標和耕地占補平衡指標為紐帶與經濟發(fā)達地區(qū)聯姻，在緩解“先富”地區(qū)建設用地指標不足的同時，又緩解了自身脫貧攻堅“錢從哪來”的壓力。在四川省國土資源廳支持下，巴中市與成都市、攀枝花市聯手在全省率先開展耕地占補平衡指標省內易地流轉，目前規(guī)模已達0.29萬hm2，金額8.6億元。2016年3月，巴中市政府與成都高新區(qū)達成了300 hm2增減掛鉤節(jié)余指標流轉協議，單價達442.5萬元/hm2，成為國土資源部出臺國土資規(guī)〔2016〕2號文[2]后全國第一個落實相關政策的地區(qū)。巴中市通過增減掛鉤節(jié)余指標和耕地占補平衡指標的流轉，為貧困地區(qū)探索了一條脫貧致富的新路子。

2 當前國土資源政策扶貧面臨的主要問題

2.1 指標流轉機制有待完善

盡管巴中市在耕地占補平衡指標和增減掛鉤指標流轉方面均在四川率先實現突破，但目前全市庫存耕地占補平衡指標仍達0.533萬hm2。根據國土資源部的政策，四川省還有45個貧困縣節(jié)余的掛鉤周轉指標可在省域范圍內使用，而全省具備增減掛鉤和占補平衡兩類指標購買能力的主要需求方只有成都市，且本輪（2006—2020年）土地利用總體規(guī)劃調整完善開展后成都市購買指標數量將大幅下降，指標輸出“供大于求”的形勢十分嚴峻。同時，成都市購買耕地占補平衡指標采用市場化機制，通過交易平臺公開競價交易，因貧困地區(qū)的土地整治和增減掛鉤項目承載了太多的扶貧功能，導致指標產生成本較高，缺乏市場競爭力，指標流轉渠道將逐漸變窄。另一方面，采用市場化方式流轉指標會促使各地為提高指標競爭優(yōu)勢而降低項目投入，最終將影響工程質量和損害群眾的利益，從而有違國土資源部出臺增減掛鉤、占補平衡等專項扶貧政策用于脫貧攻堅的初衷。

2.2 增減掛鉤助推易地扶貧搬遷政策結合欠佳

易地扶貧搬遷推進中面臨著用地保障難、貧與非貧協調難、拆舊復墾到位難、基礎設施配套難、貸款償還難等問題，若將其納入增減掛鉤范圍統籌實施則能很好解決。但貧困地區(qū)的易地扶貧搬遷貧困戶一般都存在數量大、點位散的特點，難以與現行增減掛鉤項目計劃控制、拆舊復墾集中連片等要求結合。以巴中市通江縣為例，2016年度計劃搬遷建檔立卡貧困人口8 732人，分布在42個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）142個村，搬遷人口過度分散，按增減掛鉤項目管理規(guī)定在實踐操作中難以統籌結合，亟需創(chuàng)新項目管理方式。目前，貴州省政府出臺的增減掛鉤支持易地扶貧搬遷政策為其他地區(qū)提供了一個創(chuàng)新政策的思路[3-4]。

2.3 指標流轉面臨占補平衡政策障礙

耕地占補平衡“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田、數量質量并重”的要求使貧困地區(qū)的耕地占補平衡指標和增減掛鉤節(jié)余指標易地流轉面臨困難。由于指標流入地一般都是經濟發(fā)達地區(qū)，耕地質量等別較高，而貧困地區(qū)由于基礎條件差，加之無財力投入大量資金用于耕地質量建設，新增耕地質量等別難以達到指標流入地要求，易地流轉使用面臨耕地質量等別不匹配問題，致使指標流轉受限，嚴重影響扶貧效果。

3 對策與建議

中央提出“精準扶貧”的工作思路，不僅體現在對貧困人口的識別與建檔立卡上，更體現在要找準貧困地區(qū)需求、精準發(fā)力，通過“雪中送炭”建立扶貧長效機制。在國家、省層面需要進一步精準施策，創(chuàng)新、優(yōu)化國土資源支持政策。

3.1 進一步研究指標易地流轉使用政策

3.1.1

探索建立省域內節(jié)余指標易地對口使用機制。結合本輪土地利用總體規(guī)劃調整完善中主要規(guī)劃指標調整情況，參照生態(tài)補償機制的相關原則，探索試行減少耕地保有量、增加建設用地總規(guī)模的經濟發(fā)達市（州）對口使用耕地保有量增加的欠發(fā)達市（州）的增減掛鉤節(jié)余指標和耕地占補平衡指標，指標使用價格由雙方政府協商確定，不宜采用市場化機制。

3.1.2 建立東西部結對幫扶地區(qū)指標流轉機制。貫徹習近平總書記在寧夏銀川主持召開的東西部扶貧協作座談會上的講話精神[5]，探索構建東西部地區(qū)之間通過結對幫扶方式建立增減掛鉤節(jié)余指標和耕地占補平衡指標對口流轉使用機制，實現資源互補、共同發(fā)展，將區(qū)域合作轉化為助推脫貧的“真金白銀”。

3.1.3

國家統籌指標用于東部發(fā)達地區(qū)。結合國家重大項目耕地占補平衡全國統籌試點，建議國家根據易地扶貧搬遷任務，統籌安排革命老區(qū)、集中連片貧困地區(qū)的增減掛鉤節(jié)余指標和耕地占補平衡指標用于東部發(fā)達地區(qū)。

3.2 更大力度統籌增減掛鉤和易地扶貧搬遷

3.2.1 建立易地扶貧搬遷保障機制。

國土資源部和省級層面在常規(guī)增減掛鉤指標之外，針對集中連片特困地區(qū)，按發(fā)改、扶貧部門審定的年度搬遷人數下達易地扶貧搬遷專項掛鉤指標，保障貧困地區(qū)易地扶貧搬遷工作需要。對易地扶貧搬遷中中央、省投放的有償資金建議由現行的直接撥付資金方式調整為向易地扶貧搬遷任務縣（區(qū)）收購節(jié)余掛鉤指標方式落實。

3.2.2 優(yōu)化增減掛鉤項目區(qū)設置改革。

針對貧困地區(qū)存在的貧困戶數量多、分布廣、安置散等特點，為提高增減掛鉤助推脫貧攻堅及易地扶貧搬遷的精準度，建議在貧困地區(qū)和易地扶貧搬遷區(qū)實行“固定建新區(qū)、不固定拆舊區(qū)”掛鉤試點，農民集中安置區(qū)在申報時固定點位，拆舊地塊在批準地域范圍、面積規(guī)模內根據脫貧攻堅計劃及群眾意愿統籌安排。

3.2.3 探索增減掛鉤扶貧項目管理方式改革。

為解決易地扶貧搬遷時間要求緊和增減掛鉤項目審批時限長的矛盾，將拆舊搬遷農戶全部納入增減掛鉤范圍，建議優(yōu)化項目管理改革，實行“先建新拆舊復墾，后立項驗收”，將項目監(jiān)管重點放到驗收環(huán)節(jié)。易地扶貧搬遷的農民集中安置區(qū)使用年度計劃指標先行建設，在鎖定相關影像證據后開展拆舊復墾，待增減掛鉤項目立項驗收時將已拆舊復墾的地塊納入核算，顯化節(jié)余的建設用地指標經濟價值用于脫貧攻堅。

3.3 創(chuàng)新耕地占補平衡政策落實路徑

要以超常規(guī)舉措持續(xù)助推脫貧攻堅，不斷創(chuàng)新完善國土資源扶貧政策[6]。建議在堅持耕地占補平衡數量與質量并重的基本原則下，針對貧困地區(qū)指標流轉創(chuàng)新耕地占補平衡政策落實措施。若貧困地區(qū)指標等別低于流入地耕地質量等別的，可由指標流出縣（區(qū)）人民政府書面承諾，在一定期限內利用流轉指標收益資金在原土地整治或增減掛鉤項目區(qū)通過提質改造實現耕地質量等別對等，從而全面落實好耕地占補平衡任務[7]。

參考文獻

[1] 巴中市統計局.2015年巴中市國民經濟和社會發(fā)展統計公報[R].2016.

[2] 國土資源部.國土資源部關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知[A].2016.

[3] 貴州省人民政府辦公廳.關于用好用活增減掛鉤政策積極支持易地扶貧搬遷的實施意見[A].2016.

[4] 貴州省人民政府辦公廳.省人民政府辦公廳關于印發(fā)《貴州省易地扶貧搬遷對象識別登記辦法》等易地扶貧搬遷工作政策措施的通知[A].2016.

[5] 認清形勢聚焦精準深化幫扶確保實效 切實做好新形勢下東西部扶貧協作工作[N].人民日報，2016-07-22（001）.

[6] 吳璟，龐峰偉.土地政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷培訓班開班[N].四川日報，2016-05-17（1）.

[7] 黃興國，王海玫，王丹.耕地占補平衡項目補充耕地質量評定研究[J].安徽農業(yè)科學，2015，43（24）：249-250.