促進(jìn)科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的問題及建議

丁淑芬

促進(jìn)科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的問題及建議

丁淑芬

一、我國對促進(jìn)科技創(chuàng)新中科技人員的鼓勵政策

（一）從法律法規(guī)上激勵科技人員從事科技創(chuàng)新的積極性

1.制定法律法規(guī)給予科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)有轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化科技成果的處置權(quán)、收益權(quán)。一是2015年國家對《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》進(jìn)行了修正。本次修正對我國職務(wù)發(fā)明法律體系的完善具有重要的意義。本修正案主要包括：“職務(wù)科技成果”與“職務(wù)發(fā)明”之定義、獎勵與報酬并行等。2015年10月1日，習(xí)近平主席親自簽署了修訂后的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》。二是2016年3月2日，李克強(qiáng)總理簽批了《實施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》，《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)要打通科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的通道，鼓勵研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校、企業(yè)等創(chuàng)新主體及科技人員轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化科技成果，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級?！兑?guī)定》明確：對在研究開發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化中作出主要貢獻(xiàn)的人員，要從科技成果轉(zhuǎn)化獎勵總額中拿出不低于50%的比例，對其給予獎勵。明確了擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科技人員獲得科技成果轉(zhuǎn)化收益的形式。三是2016年4月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《促進(jìn)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》。《方案》著重強(qiáng)調(diào)了：“要通過科技成果轉(zhuǎn)化實現(xiàn)科技人員‘名利雙收’。無論是在獎勵和股權(quán)方面，還是在學(xué)校和研究院所的科研、教學(xué)任務(wù)等方面，科技成果轉(zhuǎn)化都成為一個重點指標(biāo)?？蒲腥藛T離崗后還可以保留三年教學(xué)或研究崗位，如果科技成果轉(zhuǎn)化失敗，還可以回來繼續(xù)工作”，免除了科研人員的后顧之憂。這個由科技部會同18個部門制定的方案，與修訂《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，出臺《實施〈促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)法〉若干規(guī)定》，形成了從修訂法律條款、制定配套細(xì)則到部署具體任務(wù)的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作“三部曲”。

2.在資金管理上進(jìn)一步放權(quán)、松綁。一是簡化預(yù)算編制科目，下放調(diào)劑權(quán)限。將直接費(fèi)用中會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)合并為一個科目，合并后的總費(fèi)用如果不超過直接費(fèi)用的10%，就不用提供預(yù)算測算依據(jù)，下放科研項目預(yù)算調(diào)劑權(quán)。二是提高間接費(fèi)用比重，加大績效激勵力度。項目承擔(dān)單位可以在核定的間接費(fèi)用比例范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排績效支出，并與科研人員在項目工作中的實際貢獻(xiàn)掛鉤，以加大對科研人員激勵力度。三是明確勞務(wù)費(fèi)開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)。重申勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制。四是改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式。五是自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)。2016年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》,這個文件主要是針對我國科研人員的實際貢獻(xiàn)與收入分配不完全匹配的問題，提出了明確分配導(dǎo)向完善分配機(jī)制的七個方面，21條的改革部署，它的基本思路是構(gòu)建基本工資、績效工資和科技成果轉(zhuǎn)化性收入的三元薪酬體系，使科研人員的收入與崗位的責(zé)任、工作的業(yè)績和實際的貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系，在具體的措施上突出了推動形成體現(xiàn)知識價值的收入分配機(jī)制，擴(kuò)大高校、科研院所在收入分配上的自主權(quán)，發(fā)揮科研資金、項目資金的激勵引導(dǎo)作用，加強(qiáng)科技成果產(chǎn)權(quán)對科技人員的長期激勵作用。

二、現(xiàn)行稅收政策中促進(jìn)科技創(chuàng)新優(yōu)惠政策及存在的問題

（一）優(yōu)惠政策

1.轉(zhuǎn)讓技術(shù)所得的稅收優(yōu)惠政策?！稜I業(yè)稅改征增值稅試點過渡政策》財稅［2013］106號附件三第一條規(guī)定，符合一定條件的試點納稅人提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)的，免征增值稅。《企業(yè)所得稅法》第二十七條第四項規(guī)定，符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，可以免征、減征企業(yè)所得稅?！镀髽I(yè)所得稅法實施條例》第九十條規(guī)定，符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得免征、減征企業(yè)所得稅，是指一個納稅年度內(nèi)，居民企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅。2015年國家稅務(wù)總局公告2015年第82號就許可使用權(quán)技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅規(guī)定：自2015年10月1日起，全國范圍內(nèi)的居民企業(yè)轉(zhuǎn)讓5年以上非獨(dú)占許可使用權(quán)取得的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，納入享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得范圍。居民企業(yè)的年度技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅。

2.支持科普事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。外國組織頒發(fā)的科學(xué)、教育、技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)等方面的獎金，免征個人所得稅。

3.將中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)稅收試點政策推廣至全國。2015年6月9日，稅務(wù)總局出臺了《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于推廣中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)稅收試點政策有關(guān)問題的通知》（財稅［2015］62號）文件，將有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)所得稅政策、技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅政策、企業(yè)轉(zhuǎn)增股本個人所得稅政策、股權(quán)獎勵個人所得稅政策等四項中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點政策推廣至國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合實驗區(qū)和綿陽科技城實施。2015年10月23日，又發(fā)布《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅［2015］116號）文件，進(jìn)一步將上述四項稅收試點政策推廣至全國范圍實施。

4.關(guān)于加計扣除問題。財政部、國家稅務(wù)總局、科技部于2015年11月2日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善研究開發(fā)費(fèi)用稅前加計扣除政策的通知》（財稅［2015］119號），并自2016年1月1日起實施。通知所指的可以加計扣除的研發(fā)費(fèi)用中人工費(fèi)用包括：直接從事研發(fā)活動人員的工資薪金、基本養(yǎng)老保險費(fèi)、基本醫(yī)療保險費(fèi)、失業(yè)保險費(fèi)、工傷保險費(fèi)、生育保險費(fèi)和住房公積金，以及外聘研發(fā)人員的勞務(wù)費(fèi)用。

5.完善股權(quán)激勵的稅收政策?！秶叶悇?wù)總局關(guān)于股權(quán)獎勵和轉(zhuǎn)增股本個人所得稅征管問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2015年第80號）規(guī)定：非上市的中小高新技術(shù)企業(yè)或未在全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌的中小高新技術(shù)企業(yè)以未分配利潤、盈余公積、資本公積向個人股東轉(zhuǎn)增股本，并且個人股東一次繳納個人所得稅確有困難的，可以分期繳納個人所得稅。

《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于完善股權(quán)激勵和技術(shù)入股有關(guān)所得稅政策的通知》財稅［2016］101號進(jìn)一步對符合條件的非上市公司股票期權(quán)、股權(quán)期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵實行遞延納稅政策。包括：一是非上市公司授予本公司員工的股票期權(quán)、股權(quán)期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵，符合規(guī)定條件的，經(jīng)向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案，可實行遞延納稅政策，即員工在取得股權(quán)激勵時可暫不納稅，遞延至轉(zhuǎn)讓該股權(quán)時納稅；股權(quán)轉(zhuǎn)讓時，按照股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入減除股權(quán)取得成本以及合理稅費(fèi)后的差額，適用“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”項目，按照20%的稅率計算繳納個人所得稅。二是對上市公司股票期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵適當(dāng)延長納稅期限。上市公司授予個人的股票期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵，經(jīng)向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案，個人可自股票期權(quán)行權(quán)、限制性股票解禁或取得股權(quán)獎勵之日起，在不超過12個月的期限內(nèi)繳納個人所得稅。三是對技術(shù)成果投資入股實施選擇性稅收優(yōu)惠政策。企業(yè)或個人以技術(shù)成果投資入股到境內(nèi)居民企業(yè)，被投資企業(yè)支付的對價全部為股票（權(quán)）的，企業(yè)或個人可選擇繼續(xù)按現(xiàn)行有關(guān)稅收政策執(zhí)行，也可選擇適用遞延納稅優(yōu)惠政策。選擇技術(shù)成果投資入股遞延納稅政策的，經(jīng)向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案，投資入股當(dāng)期可暫不納稅，允許遞延至轉(zhuǎn)讓股權(quán)時，按股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入減去技術(shù)成果原值和合理稅費(fèi)后的差額計算繳納所得稅。企業(yè)或個人選擇適用上述任一項政策，均允許被投資企業(yè)按技術(shù)成果投資入股時的評估值入賬并在企業(yè)所得稅前攤銷扣除。

與以往在科技成果確定股權(quán)的過程中分兩步納稅，還沒有現(xiàn)金收入就要交很大一筆稅款，稅率最高到45%不同的是，101號文件把兩步納稅合并成一步納稅，在上市進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，或者沒上市進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得現(xiàn)金的時候納稅。而且特別明確了科研人員和機(jī)構(gòu)有選擇是否延遲繳稅的權(quán)利，如果選擇延遲納稅的話，稅率按20%執(zhí)行，該政策將對支持創(chuàng)新、激勵科研成果起到一定的作用。有資料分析，這項政策可能使科研人員科技成果轉(zhuǎn)化納稅比例由原來的40%左右下降到20%，下降幅度大約超過了一半。

（二）存在的問題

1.政策依據(jù)的層級不高。目前我國的科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的法律層級不高，除《企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》是以法律形式進(jìn)行規(guī)定外，大多數(shù)的稅收優(yōu)惠都是通過規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件予以規(guī)定，與“稅收法定”的原則相悖，優(yōu)惠政策嚴(yán)肅性和公信力不足。同時，各地都制定了針對本地區(qū)的優(yōu)惠政策，有損于稅法的統(tǒng)一性，對市場的公平性也造成損害。

2.稅制設(shè)計漏洞導(dǎo)致的不公。由計稅方式導(dǎo)致的按月計征的稅目，月收入不均衡的納稅人其實際稅負(fù)要高于月收入較均衡的納稅人；按次計征的稅目，單次取得收入的實際稅負(fù)要高于多次取得但是一次性發(fā)放的收入。

3.對高科技后續(xù)人才的培養(yǎng)激勵不足?？萍几偁帉嶋H上就是人才的競爭，所以發(fā)達(dá)國家普遍重視對高科技后續(xù)人才的培養(yǎng)，鼓勵企業(yè)加大人才培訓(xùn)教育投入。我國政府也制定了提高職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除比例的政策，以引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)職工培訓(xùn)力度，為企業(yè)科技創(chuàng)新提供智力資源，但是實際上企業(yè)利用該政策積極性不高。對于一些企業(yè)來說，其更重視能夠帶來直接收益的稅收優(yōu)惠，對于僅給予成本補(bǔ)償?shù)亩愂諆?yōu)惠興趣不大。主要原因：一是職工教育經(jīng)費(fèi)對于企業(yè)來說加大了成本的支出，特別是中小企業(yè)出于人員流動頻繁的風(fēng)險考慮，不愿意在人力資本上有過多的投入。二是從優(yōu)惠力度上來說，目前只有軟件企業(yè)可全額列支職工教育經(jīng)費(fèi)支出，其他企業(yè)只能按不超過工資總額2.5%扣除。三是政策覆蓋面和優(yōu)惠手段單一，對用人企業(yè)加大人力資本投入的激勵效果不明顯，難以調(diào)動企業(yè)對高科技后續(xù)人才的培養(yǎng)，與許多國家允許培訓(xùn)費(fèi)用全額從所得稅稅前扣除甚至加計扣除相比，我國優(yōu)惠力度明顯不足。

4.對科技人才的技術(shù)獎勵免稅門檻較高。只有取得省級人民政府、國家政府、國際組織頒發(fā)的科學(xué)等方面的獎金以及按國務(wù)院規(guī)定發(fā)放的政府特殊津貼才享受免交個人所得稅的待遇，而對省級以下政府與企業(yè)頒發(fā)的科技進(jìn)步獎則要征稅，此政策不利于調(diào)動科技創(chuàng)新。

5.收入日趨多元化，征管難度大。第一，我國個人所得稅的稅目主要包括工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得勞務(wù)收入、財產(chǎn)收益等11個稅目。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會公眾收入日趨多元化，如何全面了解和區(qū)分各種收入，兼顧國民納稅意識和促進(jìn)高科技人才在取得較高收入時能夠刺激高科技人才創(chuàng)新的積極性將是一個迫切需要解決的難題。而科學(xué)設(shè)計稅前費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，將是發(fā)揮稅收分配功能和保護(hù)科技創(chuàng)新人才創(chuàng)新積極性的重要方面。第二，如何搞好稅收征管，加大反偷稅的力度。在國家制定一系列高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策后，個別企業(yè)也存在渾水摸魚，騙取稅收優(yōu)惠的現(xiàn)象。一是通過虛假研發(fā)立項來套取稅收優(yōu)惠。二是通過擴(kuò)大研發(fā)費(fèi)用的歸集范圍，混淆生產(chǎn)性開發(fā)活動與研究性開發(fā)活動，將生產(chǎn)性項目歸為研發(fā)性項目。三是超范圍歸集人工費(fèi)用，將非全時研發(fā)人員，甚至非研發(fā)人員的薪酬費(fèi)用全部歸入研發(fā)費(fèi)用以達(dá)到超范圍享受稅收優(yōu)惠政策的目的。一些省市和地區(qū)稅務(wù)局在稅收征管實務(wù)中確實發(fā)現(xiàn)了上述問題。這種現(xiàn)象在信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等特定企業(yè)的表現(xiàn)尤其突出。第三，如何利用大數(shù)據(jù)，應(yīng)收盡收。目前受信息嚴(yán)重不對稱客觀條件制約的影響，也存在個人實際取得的收入與實際繳稅收入嚴(yán)重不符的現(xiàn)象。一方面由于一些個人取得的收入全部以現(xiàn)金支付；另一方面跨部門信息交互制度的缺失，為信息比對帶來困難。現(xiàn)金交易獨(dú)立于金融體系之外使稅務(wù)機(jī)關(guān)難以監(jiān)控，是反偷稅的最大瓶頸，僅靠稅務(wù)部門一家在短期內(nèi)難以解決，只有銀行等金融機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門聯(lián)手，在國家明確規(guī)定任何單位不得以現(xiàn)金方式發(fā)放工資獎金津貼，勞務(wù)報酬必須采取轉(zhuǎn)賬方式，否則將處以嚴(yán)厲處罰措施的情況下。及時搞好信息交換，才能避免個人所得稅流失。

三、完善我國科技創(chuàng)新個人所得稅稅收政策的建議

（一）落實稅收法定，提升政策法律層級

第一，加快稅收法定進(jìn)程，盡快將以條例、規(guī)章形式確定的稅收優(yōu)惠政策上升為法律，提高政策層級。明確制定稅收優(yōu)惠的設(shè)立原則，明確稅收優(yōu)惠的制定權(quán)、優(yōu)惠范圍和優(yōu)惠幅度，及時梳理、修改和廢止規(guī)章及以下法律性文件的相關(guān)規(guī)定，保障法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。第二，為了更好的推進(jìn)科技創(chuàng)新個人所得稅優(yōu)惠政策的落實，建議將科技創(chuàng)新有關(guān)的稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一收錄歸集，每年更新出版，方便納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握和應(yīng)用，提高政策落實效應(yīng)。第三，在修訂個人所得稅法律中加大稅前扣除的力度。一是對包括基本扣除，如贍養(yǎng)扣除、醫(yī)療費(fèi)用扣除、教育費(fèi)用扣除在基本寬免額的基礎(chǔ)上，按照個人具體支出情況，允許按照實際發(fā)生費(fèi)用扣除。扣除額充分考慮納稅人的基本生活情況以及通貨膨脹的影響，每年實行常規(guī)化調(diào)整。二是制定專項扣除項目，特別對科技人員的社保稅和個人參股費(fèi)用給予更大力度的稅收優(yōu)惠政策。使稅制更加公平、調(diào)節(jié)收入分配的力度更大，通過合理的稅前扣除減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。第四，發(fā)揮扶持作用，促進(jìn)創(chuàng)新人才的培訓(xùn)與儲備。一是放寬企業(yè)對科研人員和職工教育培訓(xùn)費(fèi)的列支標(biāo)準(zhǔn)，允許企業(yè)、科研院所科研人員教育、培訓(xùn)等方面的支出據(jù)實稅前列支，并適當(dāng)提高社會對于科研教育機(jī)構(gòu)捐贈支出的扣除比例；在個人所得稅中，允許扣除家庭對于教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)支出等。第五，完善科技人才的激勵機(jī)制。一是建議加大對科研人員科技成果轉(zhuǎn)化的支持力度，將科研成果轉(zhuǎn)化優(yōu)惠政策適用范圍，從股權(quán)獎勵擴(kuò)大至貨幣獎勵，同時股權(quán)或貨幣獎勵均比照企業(yè)所得稅政策享受低稅率或減免稅優(yōu)惠。二是加大對科研人員自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的激勵程度，對以自行研發(fā)的專利或非專利技術(shù)等非貨幣性資產(chǎn)投資創(chuàng)業(yè)的，在計算個人所得稅時允許按非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入的30%-40%扣除原值。三是適當(dāng)擴(kuò)大免稅科技獎金范圍，對于高校及科研機(jī)構(gòu)給予科研人員承擔(dān)國家或部委立項科研項目計劃中明確的個人獎勵，為引進(jìn)或留住人才發(fā)放的創(chuàng)業(yè)啟動資金、住房補(bǔ)貼、科研獎勵，產(chǎn)學(xué)研項目中取得的科研酬金等，參照國家、省部級科技獎金明確優(yōu)惠政策或允許扣除一定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)后，并入正常工薪所得計稅。

（二）加強(qiáng)稅收管理，打擊騙取稅收優(yōu)惠的行為

第一，加強(qiáng)對企業(yè)的宣傳輔導(dǎo)。全力做好優(yōu)惠政策的貫徹落實，確保符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科技創(chuàng)新企業(yè)中能享受到稅收優(yōu)惠的政策，支持企業(yè)的創(chuàng)新活動。第二，設(shè)計出簡潔、易于納稅人掌握的個人所得稅申報表。從而增強(qiáng)個人所得稅稅源管理的效率。第三，加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化后續(xù)管理，實施責(zé)任追究。在加強(qiáng)稅收優(yōu)惠的同時，還要注意防止個別人、個別企業(yè)以科技創(chuàng)新的名義行偷稅、漏稅、騙稅之實的行為。加強(qiáng)與金融系統(tǒng)的信息交換工作，防止偷漏稅。第四，建立稅務(wù)部門與科技部門的聯(lián)合工作機(jī)制，結(jié)合知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，對科技創(chuàng)新實施精準(zhǔn)扶持，強(qiáng)化稅務(wù)、科技、工商等部門的合作和信息交換，對科技創(chuàng)新活動進(jìn)行跟蹤管理。第五，應(yīng)定期對各類稅收優(yōu)惠開展后續(xù)跟蹤核查，通過建立常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制，對弄虛作假、騙取稅收優(yōu)惠的行為，除了要補(bǔ)繳稅款和滯納金外，還要處以一定金額的罰款。第五，對偷漏稅的企業(yè)和有關(guān)人員的違法行為納入社會誠信系統(tǒng)。并納入稅務(wù)系統(tǒng)的“黑名單”；對于逃避繳納稅款金額較大，情節(jié)惡劣的，依法追究刑事責(zé)任。（作者單位：國家稅務(wù)總局科研所）