契合我國國情的保障房新體制研究

馬先標(biāo)

?馬先標(biāo)：南昌大學(xué)教授

新時期繼續(xù)深化房改的目標(biāo)，是建立兩房協(xié)調(diào)的住房新體制。顯然，從過程中的體制視閾出發(fā)，兩房體制即保障房體制和商品房體制。本文則重點(diǎn)闡述如何革新國內(nèi)現(xiàn)有的保障房體制（也稱為保障房舊體制），以建立契合國情的保障房新體制這一命題。

一、與保障房體制相關(guān)的基本概念

較長一段時期以來，學(xué)業(yè)兩界在相當(dāng)程度上忽視了對與保障房體制改革相關(guān)的核心概念作準(zhǔn)確界定，由此導(dǎo)致國內(nèi)保障房體制研究的成果質(zhì)量不高，以及相應(yīng)的政策偏誤較普遍存在和保障房體制的不完善。鑒于保障房體制核心概念含義界定對體制理論研究和體制建構(gòu)實(shí)踐的基礎(chǔ)性重要意義，顯然需要明晰相關(guān)概念的含義乃至概念之間的邏輯關(guān)系，為該領(lǐng)域理論研究的精準(zhǔn)度奠定統(tǒng)一和諧的概念基礎(chǔ)，進(jìn)而為評述保障房現(xiàn)有體制的弊端和構(gòu)建實(shí)踐層面的保障房新體制提供理論基礎(chǔ)。這些需重新界定的核心概念有：

1.保障房的功能與適用群體

保障房的功能問題是保障房之所以產(chǎn)生的邏輯根據(jù)。簡言之，其功能就是通過向中低收入群體供給該類住房，破解其居住不足乃至存在的房困問題，并與商品房形成完整的結(jié)構(gòu)化供給住房的格局，實(shí)現(xiàn)人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊?/p>

對于保障房適用群體的爭議與界定，在保障房破解房困這一點(diǎn)上各界具有共識，但其所面對的群體是低收入階層還是中低收入階層，對此的看法和表述存在較大差異。相關(guān)研究與現(xiàn)實(shí)表明，國內(nèi)保障房適用群體是中低收入階層這個群體，而不局限于低收入階層（馬先標(biāo)，2009）。當(dāng)然，即使在發(fā)達(dá)國家，公共住房適用對象也不局限于低收入階層，存在低收入階層和中低收入階層兩個主導(dǎo)類別。例如，日本的公團(tuán)住宅和公營住宅作為一般意義上的公共住房，其中，隸屬于中央政府的住宅整備公團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)“公團(tuán)住宅”，主要負(fù)責(zé)資助解決中心城市中等偏下收入家庭的住房問題；而隸屬于地方政府的住宅供應(yīng)公社，主要負(fù)責(zé)建設(shè)本地區(qū)低收入者的公營住宅（李莉，2008）。

2.對現(xiàn)有保障房種類的存廢與歸并

國內(nèi)先后出現(xiàn)過多種類別的保障房，如經(jīng)適房、廉租房、限價房、公租房、人才房等。如此看來，不但住房是多板塊結(jié)構(gòu)，保障房本身也是由“多個兒女”組成的規(guī)模化家庭，不過現(xiàn)有的這些多類別保障房在內(nèi)涵上相互重疊交叉，有的與保障房的使命不相吻合，導(dǎo)致保障房發(fā)展中存在各種亂象，因此，需重新確立保障房的種類并給予恰當(dāng)稱謂。

綜合各方面的研究和決策層的認(rèn)識，對保障房種類的存廢與歸并作如下約定：一是新時期需要將廉租房和公租房歸并為統(tǒng)一的公租房；二是保留經(jīng)適房種類，但需將經(jīng)適房的屬性從“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”改為“具有適度商品性的政策性保障房”；三是改造限價房，轉(zhuǎn)為重點(diǎn)發(fā)展高層次人才保障房①在目前的實(shí)踐操作層面，限價房主要面向中等收入群體或中偏高收入群體，因而稱其為“限價普通商品住房”比較符合實(shí)際。顯然，限價房在消費(fèi)的排他性和競爭性方面均比較強(qiáng)烈，是準(zhǔn)私有性住房而不能稱為公共住房。從未來發(fā)展看，限價房板塊可重點(diǎn)轉(zhuǎn)型為人才保障房，主要向高層次人才供給，為實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國家筑巢。。

3.保障房的屬性問題

它包括保障房理論的學(xué)科屬性和保障房物品屬性兩個維度。

這又需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和政治學(xué)基本原理，領(lǐng)會三個學(xué)科對相似內(nèi)容有差異的表述方式。保障房是中國式術(shù)語，其稱謂的產(chǎn)生有特定的學(xué)科背景和國別習(xí)慣，與其相對應(yīng)的國外稱謂有新加坡的公共組屋、日本的公營住房和公團(tuán)住房、英國的市(郡)議會住房和合作住房、美國和瑞典的公共住房等，從保障社會成員最基本的居住權(quán)和生存條件來看，這類住房有利于促進(jìn)居住公平、縮小居住條件差距、維護(hù)社會穩(wěn)定，因而社會學(xué)理論稱其為保障房。而從這類住房應(yīng)由公共部門或政府部門主導(dǎo)運(yùn)營以破解房困的視角來看，政治學(xué)理論稱其為“公共住房”。但嚴(yán)格地講，這類住房整體上的使用屬性不同于博物館、廣場等公共建筑，即不嚴(yán)格具備純公共性，而大體上具有消費(fèi)上的非排他性和非競爭性，因此經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論又往往稱其為“準(zhǔn)公共住房”。

在上述分學(xué)科解讀保障房、公共住房和準(zhǔn)公共住房之間關(guān)系的復(fù)合式認(rèn)知模式下，保障房理論的學(xué)科屬性也具有多重特征，即是社會學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的共同研究對象，跨學(xué)科特征顯著。

綜上所述，國內(nèi)的保障房物品體系②這里之所以稱保障房為物品體系，主要在于其兼具產(chǎn)品和商品的混合特性，對此需達(dá)成共識。需要指出，在一次房改的特定氛圍下，“住房”所指對象往往為“商品房”，因而一些政策文件出現(xiàn)“住房是商品”是可以理解的。參見：馬先標(biāo)，《兩房協(xié)調(diào)的新住房體制構(gòu)建問題探討》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2013年第4期。整體上不能稱為公共品，屬于準(zhǔn)公共品，具有準(zhǔn)公共性；保障房理論也非僅屬于社會學(xué)或政治學(xué)，它也是經(jīng)濟(jì)理論的勢力范圍，具有跨學(xué)科屬性。

4.保障房的含義界定

在對上述相關(guān)概念進(jìn)行重新界定的基礎(chǔ)上，對保障房的含義或什么是保障房的問題有了更為清晰準(zhǔn)確的認(rèn)知，即保障房是由公共部門主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營、面向中低收入群體的準(zhǔn)公共住房。

5.保障房體制的含義

在構(gòu)建保障房體制前，需交待保障房體制的內(nèi)涵，而這又始于體制這一概念。

何謂體制？體制是制度或制度安排的集合體，在新制度理論領(lǐng)域，組織機(jī)構(gòu)作為有形制度而存在，使機(jī)構(gòu)職能得以實(shí)現(xiàn)的若干規(guī)則或相關(guān)政策被稱為無形制度，兩者構(gòu)成體制的基本框架。依此思路并從住房建設(shè)運(yùn)行的“生產(chǎn)性”過程展開，保障房體制的內(nèi)涵體現(xiàn)為：由作為有形制度的保障房社會公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及與機(jī)構(gòu)職能相關(guān)的保障房建設(shè)制度、融投資制度、土地供給與規(guī)劃制度、實(shí)名制等核心制度構(gòu)成保障房體制。

6.保障房體制與保障房政策體系

政策與制度的本質(zhì)都體現(xiàn)為某種規(guī)則，因而制度與政策是同義語。作為各自的集合體，體制（或制度體系）與政策也互相指代，延伸到保障房領(lǐng)域，不但“保障房制度”與“保障房政策”可互為指代，“保障房制度體系”“保障房體制”與“保障房政策體系”在諸多場合和語境下也趨同。

7.保障房體制和住房保障體制

從狹義的視角來看，諸多專家默認(rèn)住房保障體制和保障房體制具有等同性，但從住房與保障房的外延不同，可發(fā)現(xiàn)住房保障體制和保障房體制有較明顯的差異。例如，若認(rèn)為中高收入群體的商品房質(zhì)量和外圍環(huán)境也是一種保障形式，那么住房保障體制的對象就涵蓋社會高中低各收入階層，而大于保障房體制的惠及對象。

不過，需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)典意義上或狹義的住房保障范圍并不延伸到中高收入群體所消費(fèi)的商品房，因而如強(qiáng)調(diào)住房保障僅針對需要幫助、援助的中低收入群體，則兩者的內(nèi)涵與外延才等同。鑒于此，在諸多場合與語境下，無論是學(xué)術(shù)論文撰寫還是政策文件展開，有必要在文前交待“住房保障”一詞是狹義的還是廣義的，以利于理論解讀和政策執(zhí)行，本文認(rèn)定它們之間有區(qū)別而展開相關(guān)問題的解讀。

二、當(dāng)前保障房體制的弊端

需要引起重視的是，與保障房相關(guān)的核心概念是社會各界耳熟但尚未能詳?shù)睦碚搯栴}，即便是比較專業(yè)的學(xué)界人士，也常常存在認(rèn)識偏誤。而上述對與保障房體制相關(guān)概念含義的重新界定，則為有效解讀保障房新體制構(gòu)建問題提供了理論先導(dǎo)。那么，國內(nèi)現(xiàn)有的保障房體制弊端何在？在遵循文前所界定的保障房體制基本概念含義的基礎(chǔ)上，這里對其按順序加以解讀。

（一）保障房公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)不足

國內(nèi)學(xué)者在總結(jié)現(xiàn)有的中國保障房問題時，少有從機(jī)構(gòu)建設(shè)視角加以剖析的，國際經(jīng)驗(yàn)介紹中也多注重?zé)o形制度或政策的闡述。這不但造成此方面的理論積累不足，也是導(dǎo)致保障房公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐層面發(fā)展不完善的重要原因。國內(nèi)現(xiàn)有的保障房公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或根本缺失，或基本缺失，從而難以充分履行破解房困的使命。

如保障房融資機(jī)構(gòu)基本缺失。雖然自20世紀(jì)90年代開始，國內(nèi)各城市就學(xué)習(xí)新加坡中央公積金破解住房問題的經(jīng)驗(yàn)，先后建立住房公積金機(jī)構(gòu)，要求單位和職工強(qiáng)制繳納一定比例的公積金，定向用于住房消費(fèi)，但是該機(jī)構(gòu)名不副實(shí)，沒有形成真正的全國性網(wǎng)絡(luò)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的功效。表現(xiàn)在：一是缺乏必要的獨(dú)立性，部分公積金管理中心依附于地方政府（蘇多永，2012），歸集的公積金閑置資金被挪用到地方政府的樓堂館所和商業(yè)性項目開發(fā)中；二是缺乏專業(yè)性，地方公積金管理中心為事業(yè)單位，行政色彩濃厚，因而所配備的專業(yè)人員中缺乏金融運(yùn)作理論和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致該領(lǐng)域出現(xiàn)不少呆賬、壞賬；三是缺乏中央層面的公積金管理機(jī)構(gòu)，雖然住建部內(nèi)設(shè)了住房公積金監(jiān)管司，但是，從住房公積金主要從屬于金融范疇的特點(diǎn)和中國人口基數(shù)龐大的國情來看，需要把對公積金的一般性行政監(jiān)管和專門的運(yùn)營機(jī)構(gòu)分開，也就是說，除現(xiàn)有的公積金行政監(jiān)管部門外，還需專門設(shè)立相對獨(dú)立、專業(yè)的中央公積金運(yùn)營管理部門，以切實(shí)擔(dān)負(fù)起龐大繁雜的全國性公積金收繳、歸集、投資的保值增值運(yùn)營業(yè)務(wù)，大規(guī)模地發(fā)揮其對房困問題的破解功能，并減少呆賬、壞賬的金融風(fēng)險，甚至促其產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益。

目前，國內(nèi)保障房行政管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)也顯不足，單靠住建部的住房保障司，似乎難以擔(dān)負(fù)起龐大的中低收入群體的房困破解問題。文獻(xiàn)資料顯示，美國地方一級的公共住宅辦公室（public housing authorities)有3000多個，作為聯(lián)邦政府住宅和城市發(fā)展部的代理機(jī)構(gòu)，其建設(shè)預(yù)算的85%來自聯(lián)邦政府，不受州政府的住宅和社區(qū)發(fā)展局領(lǐng)導(dǎo)（吳立范，2009）。另外，在保障房用地的獲取和規(guī)劃方面，國內(nèi)住建部的住保司沒有有效的管理調(diào)控權(quán)，而國土部也尚未內(nèi)設(shè)保障房土地管理司，這勢必不利于保障房土地的科學(xué)規(guī)劃和土地的可持續(xù)利用。

另外，國內(nèi)保障房實(shí)名制信息管理機(jī)構(gòu)缺失，因而無從談起建立有效的住房擁有信息體系，自然也就難以識別保障房受惠對象，這是保障房在準(zhǔn)入、退出環(huán)節(jié)出現(xiàn)異化且異化長存難治的重要原因之一。

還需要提及，國內(nèi)現(xiàn)有的保障房管理機(jī)構(gòu)的稱謂不當(dāng)，是機(jī)構(gòu)建設(shè)中存在的另一問題。前已指出，住房保障問題和保障房問題有區(qū)別而不能等同，但在國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的建設(shè)中經(jīng)?；煜齼烧哧P(guān)系，從而給保障房發(fā)展帶來不應(yīng)有的混亂。如有的住房保障處實(shí)際上主要承擔(dān)與保障房有關(guān)的管理職能，有的城市設(shè)立住房保障局，其職能也限于保障房的管理，為什么不更名為保障房管理局，從而分門別類地、有針對性地做好中低收入群體的房困破解呢？這理應(yīng)引起主管機(jī)關(guān)和住房專家的高度關(guān)注。

（二）保障房法律制度建設(shè)不足

法律推動保障房實(shí)施，是國際經(jīng)驗(yàn)之一。以房改和居住民生問題破解成功的國家來說，英國早在1851年就頒布了《勞動階級公寓法》（laboring Classes’Lodging Houses Act）（Peter Malpass and Alan Murie），1919年制定的《住房法》（Housing Act）有力地推動了公共住房的發(fā)展。再比如，1890年美國紐約定制的《經(jīng)濟(jì)公寓住房法》（New York Tenement House Act of 1890）（John F.Bauman,Roger Biles and Kristin M.Szylian）。1960年，即人民行動黨掌權(quán)后的第二年，新加坡地區(qū)就制定了《住宅發(fā)展法》（Housing and Development Board）。而我國保障房的法律建設(shè)是滯后的，近來雖有所改進(jìn)，但還需加大力度。

雖然中央和地方政府都意識到加強(qiáng)保障房建設(shè)的重要性，也在努力推動該項工程的實(shí)施，但是相關(guān)規(guī)則多體現(xiàn)在文件或領(lǐng)導(dǎo)的會議講話中，還沒有形成法律化的系統(tǒng)制度。如有關(guān)保障房的政策早在1995年1月20日國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組安居工程實(shí)施方案的通知》的文件中已經(jīng)出現(xiàn)，2007年8月7日國務(wù)院出臺《關(guān)于解決城市低收入者家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號），2011年9月28日國務(wù)院辦公廳又根據(jù)形勢發(fā)展需要發(fā)布了《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2011〕45號）。然而，這些政策沒有系統(tǒng)總結(jié)而上升到法律層面，難以形成保障房發(fā)展的威權(quán)性機(jī)制和可持續(xù)動力。

（三）保障房融投資的制度建設(shè)不足

相對于有形的制度安排（即機(jī)構(gòu)）而言，這里的制度特指無形的制度安排或政策。房困的破解無疑需要借助充裕的資金支持，因而發(fā)展住房金融特別是政策性住房金融是房困破解成功國家的重要法寶，國內(nèi)在此方面的制度創(chuàng)新表現(xiàn)不佳。

目前實(shí)行的繳納公積金不失為積累住房消費(fèi)資金、提高住房消費(fèi)能力的有效路徑。但是，國內(nèi)有關(guān)公積金的政策缺陷較為顯著。住建部《關(guān)于調(diào)整住房公積金存貸款利率的通知》（建金〔2011〕44號）第一條規(guī)定，“從2011年4月6日起，上調(diào)個人住房公積金存款利率。當(dāng)年歸集的個人住房公積金存款利率上調(diào)0.1個百分點(diǎn)，由0.40%上調(diào)至0.50%；上年結(jié)轉(zhuǎn)的個人住房公積金存款利率上調(diào)0.25個百分點(diǎn)，由2.60%上調(diào)至2.85%?！睆闹锌梢园l(fā)現(xiàn)，公積金存款利率長期較低，即使調(diào)整后的利率也低于物價通脹率，這挫傷了公積金繳納者的積極性，難以吸引更多的居民主動參加公積金繳納，因而公積金數(shù)量增長不足，不能有效發(fā)揮對房困問題的破解功能。另外，在較長一段時期內(nèi)，中低收入群體難以買房而長期不能提取公積金，等于削弱了其住房消費(fèi)能力，而高收入的群體在買房時擠占了其公積金，這就一度造成公積金使用上的不公平。

再比如，集資以合作建房，是破解部分職工房困的又一條有效路徑。然而，鼓勵集資以合作建房的財稅、利率等政策支持嚴(yán)重不足。一些政策界人士總是強(qiáng)調(diào)美國的住房問題解決得成功，現(xiàn)在僅存在數(shù)量較少的房困群體，卻忽視了美國對數(shù)量可觀的中等收入群體在建設(shè)社會住宅方面強(qiáng)有力的財金政策支持。

歷史地看，我國在發(fā)展住房金融支持住有所居問題破解的過程中，曾借鑒德國住房儲蓄、新加坡公積金和美國住房抵押貸款制度，但是這些好的經(jīng)驗(yàn)似乎都沒有真正“學(xué)到點(diǎn)子上”。例如，在煙臺和蚌埠市試點(diǎn)推行住房儲蓄銀行，無疑有歷史價值和現(xiàn)實(shí)意義，但這些銀行后來都轉(zhuǎn)為商業(yè)銀行。又如，我們至今仍未建立對中低收入群體首套房抵押貸款的政府擔(dān)保機(jī)制，這也使得潛在的購買力在缺乏政府擔(dān)保的機(jī)制下難以被激活。近來，要求地方政府從土地出讓金中拿出一定比例的資金用于支持保障房建設(shè)，也因量少而難濟(jì)于事。

（四）保障房建設(shè)的考核機(jī)制尚未健全

近來的國字號文件已經(jīng)強(qiáng)調(diào)對地方政府建運(yùn)保障房實(shí)施監(jiān)督，但尚未建立具體的獎懲兼?zhèn)涞目己藱C(jī)制。

國發(fā)〔2010〕10號文件第一條從問責(zé)向度對省市政府穩(wěn)定住房價格的工作落實(shí)情況提出了約束①即強(qiáng)調(diào)住建部、監(jiān)察部等部委要對省級人民政府的相關(guān)工作進(jìn)行考核，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立約談、巡查和問責(zé)制度；對穩(wěn)定房價、推進(jìn)保障房建設(shè)工作不力，影響社會發(fā)展和穩(wěn)定的，要追究責(zé)任。,國辦發(fā)〔2011〕1號文第七條甚至要求省級人民政府及有關(guān)部門要對轄區(qū)內(nèi)城市穩(wěn)定房價工作也進(jìn)行約談問責(zé)?，F(xiàn)在看來，在強(qiáng)化問責(zé)監(jiān)督的同時，獎勵政策要跟進(jìn)。國辦發(fā)[2011]1號文件精神啟示：要發(fā)揮媒體的輿論優(yōu)勢，對房價回歸調(diào)控工作突出的城市加大宣傳表揚(yáng)力度；在政府責(zé)任體系和執(zhí)行力維度，也要重視對房價回歸調(diào)控工作突出的城市政府進(jìn)行集體式政績獎勵和選拔任用上的激勵，這是發(fā)揮政績考核指揮棒效應(yīng)的另一個重要邏輯。

此外，也要建立廣大居民評價地方政府建運(yùn)保障房的績效的機(jī)制，吸納居民合法參與對住房問題的決策和執(zhí)行，這是國際經(jīng)驗(yàn)之一。我國目前還比較缺乏對保障房建運(yùn)的群體意見表達(dá)渠道，不利于促進(jìn)地方政府更好地建設(shè)人民滿意的保障房。

（五）尚未科學(xué)明確發(fā)展保障房的理念

保障房并非公共住房，而是具有準(zhǔn)公共性的住房，集民生工程和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)內(nèi)需工程于一身，因而并非僅是負(fù)擔(dān)，這樣的認(rèn)識無疑是正確的。例如，新加坡政府就在發(fā)展大量的組屋過程中，成功地通過產(chǎn)權(quán)變更、梯度消費(fèi)的有效政策，既實(shí)現(xiàn)了組屋的保障性社會功能，也實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)住房經(jīng)濟(jì)繁榮的功能，甚至對帶動整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了顯著貢獻(xiàn)。不過，國內(nèi)部分地方政府或有關(guān)部門并未形成這樣科學(xué)的保障房發(fā)展理念，相應(yīng)地導(dǎo)致不作為或行為失當(dāng)。

前文在核心概念界定時已經(jīng)談到目前保障房種類繁多、稱謂不規(guī)范的現(xiàn)象，這固然有理論發(fā)展不足、認(rèn)識不到位的原因，但似乎不能排除一些地方政府對發(fā)展保障房的理念認(rèn)識存在偏誤。如將保障房看做是燒錢而不掙錢的負(fù)擔(dān)，就會巧立一些含混錯亂的保障房品種，爭項目要資金，或打著房困破解的旗號，真意卻在于追求不該得的利潤，這些“揣著明白裝糊涂”的不當(dāng)心理需要在樹立對保障房發(fā)展的正確理念過程中加以消除。

三、建立契合國情的保障房新體制

前面已經(jīng)指出國內(nèi)保障房制度在實(shí)踐層面存在諸多不足。那么，如何克服現(xiàn)有體制的不足，建立契合國情的保障房新體制？這需要進(jìn)一步借鑒保障房體制建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)，然后給出相關(guān)的制度安排。

（一）保障房體制建設(shè)的國際借鑒

諸多專家系統(tǒng)回顧了典型國家保障房制度建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)，將其總括為：政府是保障房供應(yīng)主體，有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項工程的實(shí)施；法律推動保障房實(shí)施；對不同階層居民分類供應(yīng)相應(yīng)的保障房即“規(guī)范化的保障房供給”；發(fā)展住房金融特別是政策性金融；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和居住水平，形成政策目標(biāo)鎖定支付能力不足群體的動態(tài)保障機(jī)制；保障房制度公平優(yōu)先兼顧效率，并促進(jìn)整個住宅業(yè)可持續(xù)發(fā)展；政府主導(dǎo)與參與者合作建管；避免貧民窟，促進(jìn)社會各階層融合以利協(xié)調(diào)發(fā)展；吸納居者合法參與住房決策和執(zhí)行；設(shè)定準(zhǔn)入、退出機(jī)制，防止保障錯位。

那么，與這些經(jīng)驗(yàn)相對應(yīng)，國際上在實(shí)踐層面的保障房體制建設(shè)的狀況究竟如何？

這里選取美國、英國、新加坡作為典型國家，簡要概括其在保障房體制構(gòu)建實(shí)踐層面富有特色的成功的制度安排。

1.選取美國、英國、新加坡作為典型國家的理由

應(yīng)該說，在歐美發(fā)達(dá)國家和亞洲新興國家，大多數(shù)國家在解決房困問題過程中采取了有效政策，形成了各有千秋的良好的本國化體制。如德國的住房儲蓄銀行、日本的公團(tuán)住房模式，值得中國學(xué)習(xí)借鑒。但是，相比較而言，美國、英國、新加坡三國在保障房體制方面的經(jīng)驗(yàn)更有針對性和借鑒意義。原因有如下幾點(diǎn)：

英國曾經(jīng)是世界頭號強(qiáng)國、經(jīng)濟(jì)大國，也是世界上最早建立現(xiàn)代住房制度的國家。在住房領(lǐng)域，英國先后經(jīng)過三次房改，走出一條商品房化、福利公房化到商保協(xié)調(diào)的住房體制改革之路，因而其經(jīng)驗(yàn)對于作為大國的中國來說借鑒性較強(qiáng)。

美國則是20世紀(jì)以來逐步取代英國的世界首號強(qiáng)國，國土面積與中國相當(dāng)，人口規(guī)模也逾3億，較為龐大，但其居民人均居住面積56平方米，住宅自有率高達(dá)68%，住房發(fā)展水平，其住房水平的優(yōu)良源于先進(jìn)的住房體制。雖然美國政治體制與中國差異較大，但其所形成的商品房主導(dǎo)、公共住房輔助的體制模式對中國未來的房改走向仍有較強(qiáng)的啟示意義。

就新加坡而言，雖然其國土面積和人口規(guī)模均與中國有很大的差異，但是，其人均資源占有量、人口密度與中國相似，而且，作為城市國家，其經(jīng)驗(yàn)對中國大城市一級的保障房體制改革具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

如此看來，選取美國、英國、新加坡三國，簡要學(xué)習(xí)其保障房建設(shè)運(yùn)行方面的經(jīng)驗(yàn)，對建立適合國情的保障房新體制具有經(jīng)典的啟示意義。

2.從過程視角簡要回顧美國、英國、新加坡等國保障房體制建設(shè)情況

就已有的研究來看，專門解讀美國、英國、新加坡保障房體制的著作還未出現(xiàn)，相關(guān)的內(nèi)容多內(nèi)嵌或散見于房地產(chǎn)、住房或公共住房的論著中。而且，解讀結(jié)構(gòu)多從保障房的供給、分配與消費(fèi)的環(huán)節(jié)展開，這樣的研究總結(jié)有積極意義，但給制度建設(shè)者或政策實(shí)施當(dāng)局帶來難以操作的問題。例如，即使有了某國的保障房分配制度的介紹，但是如果沒有強(qiáng)調(diào)應(yīng)由哪些機(jī)構(gòu)采取什么樣的規(guī)則去分配，這樣的制度成果的總結(jié)仍難使政策當(dāng)局一目了然，或仍難從操作視角抓住要害。

實(shí)際上，無論是保障房的供需還是分配，都是人的活動，或是由人所構(gòu)成的機(jī)構(gòu)的活動，所有的這些活動又都必須遵循一定的規(guī)則或制度。如此看來，從保障房的建設(shè)、土地規(guī)劃、融投資和監(jiān)督管理來總結(jié)借鑒典型國家的機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度設(shè)計情況，更有利于啟示政策當(dāng)局和保障房受惠群體應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，在邏輯上也與體制的兩維結(jié)構(gòu)高度契合。依此邏輯思路但限于篇幅，這里將典型國家保障房體制的建設(shè)情況歸納到表中予以比較（見表1）。

3.新加坡的組屋發(fā)展模式對我國大城市借鑒意義顯著

前已指出，新加坡的組屋發(fā)展模式對我國大城市借鑒意義顯著，但總體上未必對我國具有全國性的指導(dǎo)意義。我國是幅員遼闊的統(tǒng)一的多民族國家，地區(qū)發(fā)展很不平衡，各地的歷史地理和文化風(fēng)俗又有較大差異。故而，如何發(fā)展保障房，需要發(fā)揮地方積極性并給予其政策創(chuàng)新的靈活度。從各地房困的程度而言，大城市的房困比較突出，部分大城市的人口與新加坡接近，建成區(qū)面積（不包括所轄的郊縣）也與新加坡差不多，因而，新加坡作為城市國家的組屋發(fā)展模式對其借鑒意義重大。

表1 美國、英國、新加坡三國保障性住房體制建設(shè)概覽

但是，大城市政府在借鑒新加坡房困破解問題的經(jīng)驗(yàn)時，也要注意中新經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和法制建設(shè)情況的差異，這些差異可能導(dǎo)致保障房體制構(gòu)建的某些層面存在較大的差異。新加坡法制完善，法律執(zhí)行力強(qiáng)，收入分配信息體系建設(shè)良好，因而，在劃分收入階層、識別保障對象方面難度并不很大。而我國目前尚不具備這方面的有利條件，所以，既要創(chuàng)新契合國情的保障對象識別工具，也要明確發(fā)展以公租房為主導(dǎo)的保障房，以及身份容易識別的高層次人才保障房，其余中高收入群體的住房問題均可通過商品房渠道加以解決。當(dāng)然，就大城市而言，因其人口規(guī)模和城市面積與新加坡相當(dāng)?shù)妮^多，故可以在城市這個層面更充分地借鑒新加坡的房困問題破解理念、融投資機(jī)制、規(guī)劃與建設(shè)機(jī)制、防異化與分配交易的管理機(jī)制。新加坡住房發(fā)展體制模式情況可參考表2。

（二）對中國式保障房新體制基本框架建構(gòu)的思考

為了推行某項改革的順利執(zhí)行，比較常用的策略就是通過重組舊機(jī)構(gòu)或建立一個新機(jī)構(gòu)來確立對改革的機(jī)構(gòu)上和組織上的支撐（Lin，1998） 。在上述對國內(nèi)外保障房制度的現(xiàn)有狀況進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，這里針對國內(nèi)保障房體制的缺陷，按照機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)之間職能的雙重維度，從如下要點(diǎn)著力構(gòu)建中國式保障房新體制的基本框架：

表2 新加坡保障性住房（公共住房）體制模式簡介

1.構(gòu)建中央、地方相結(jié)合的保障房決策系統(tǒng)

中央成立國家保障房發(fā)展委員會，省市縣成立政府一把手負(fù)責(zé)的地方委員會，相關(guān)部委成立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的本部門保障房發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)方式以垂直為主，兼顧橫向；成員比例“三三制”構(gòu)成，即政企領(lǐng)導(dǎo)、住房專家和居民各占三分之一。

2.保障房公共行政管理體制方面，

改建中國保障房管理局，賦予若干職能。可作為國務(wù)院直屬事業(yè)部門，或由國務(wù)院授權(quán)給國家綜合部委、住建部管理；在保障房土地管理調(diào)控方面，可在國土部內(nèi)設(shè)專門的保障房土地司局，協(xié)同、支持保障房管理局獲得充裕的保障房用地，相應(yīng)的垂直機(jī)構(gòu)或部門可延伸至市縣。

3.保障房建設(shè)體制方面

成立中國保障房建設(shè)住宅總公司（簡稱保建公司），歸保障房管理局管理；保本微利，事業(yè)職工待遇，可擴(kuò)大到省和地級市成立分公司，垂直管理。同時，積極鼓勵社會基金和商業(yè)性開發(fā)商參與保障房建設(shè)開發(fā)。

4.保障房融投資體制方面

改建中國保障房公共基金局（簡稱保金局），負(fù)責(zé)保障房政策性融投資，賦予其類似新加坡公積金局（PPB）的若干職能。（1）首先將居民存款強(qiáng)制與租房、買房結(jié)合起來，建立繳存者會員制，擴(kuò)大繳交比例，簡化繳存取手續(xù)，明晰存取規(guī)則，優(yōu)化提高公積金存款利率，激勵繳存。（2）作為國務(wù)院直屬政策性金融部門，授權(quán)給國家綜合部委或住建部委代管。（3）隨著若干年后住房危機(jī)緩解，再論證其是否與其他社保基金整合，以發(fā)揮組合效應(yīng)。（4）與財政部協(xié)調(diào)，共同使用保障房專項基金。（5）公積金的用途要擴(kuò)大拓展，不僅可用于買房，還可以用于租房。

5.保障房信息體制方面

設(shè)立中國保障房實(shí)名制管理信息中心（簡稱保障房信息中心），這有利于有效確定保障對象，防止保障房異化。業(yè)務(wù)范圍主要針對保障房，但也進(jìn)行商品房簡約信息登記管理。（1）事業(yè)編制，理事會管理機(jī)制，直屬住房保障委員會，業(yè)務(wù)相對獨(dú)立，信息在若干職能部門之間共享，通過信息共享、公開度擴(kuò)大以制約保障房享有者的違規(guī)違法行為，進(jìn)行保障房群體分類操作。（2）負(fù)責(zé)對保障房詳細(xì)信息、商品房簡約信息、保障對象工資收入等信息的管理。（3）準(zhǔn)入與退出資格的審查。由保障房信息中心具體執(zhí)行，民政部、人力資源和社會保障部等部委的內(nèi)設(shè)部門參與，共同提供收入證明信息。準(zhǔn)入與退出信息均在保障房管理局、公積金局、保障房信息中心、民政部、人力資源和社會保障部之間共享。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在上述保障房體制設(shè)計中，雖然機(jī)構(gòu)與職能共同構(gòu)成體制，但在順序上，職能的確定是機(jī)構(gòu)性質(zhì)、隸屬關(guān)系、規(guī)模、名稱等建立的先導(dǎo)，因而在體制改革的實(shí)踐中，應(yīng)從職能的調(diào)整優(yōu)化出發(fā)，不斷完善相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)“機(jī)職”的良性匹配。

6.規(guī)范與房困問題破解相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和政策的稱謂

已有的狀況充分表明：建立行政、決策和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)體系，賦予權(quán)威的職能，是促進(jìn)保障房有效發(fā)展的關(guān)鍵條件和基礎(chǔ)條件。

但是，與保障房問題破解的相關(guān)機(jī)構(gòu)和政策的稱謂不當(dāng)，也是進(jìn)一步導(dǎo)致機(jī)職失調(diào)紊亂的重要原因，從而加劇了保障房發(fā)展和住房調(diào)控中群龍無首、多龍治水乃至各行其是的混亂。為此，可將住建部的住房保障司更名為保障房管理司，各地住房保障局也相應(yīng)地更名為保障房管理局，也可根據(jù)省情、區(qū)情，設(shè)立公共住房局①。

此外，與保障房相關(guān)的政策或制度的稱謂，也要規(guī)范化、專業(yè)化。新近發(fā)布的《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知》（建?！?010〕91號）的文件，主要內(nèi)容就是涉及保障房的，如改為“關(guān)于做好保障房規(guī)劃編制工作的通知”，似乎更加突出主題。

7.加強(qiáng)保障房法律建設(shè)并以法律的權(quán)威促進(jìn)保障房發(fā)展

宏觀層面,需要加強(qiáng)專門的保障房法規(guī)建設(shè)，也需在憲法、住房法和社會保障法中充實(shí)有效的保障房條款。在英國公共住房的發(fā)展中，法律制度的規(guī)模化制定和實(shí)施就得到了很好的體現(xiàn)，這個經(jīng)驗(yàn)我國可以借鑒。

8.將保障房建設(shè)納入政府績效考核體系

中央政府將保障房建設(shè)及其破解房困的實(shí)現(xiàn)情況列入地方政府績效考核體系中，甚至可在政府領(lǐng)導(dǎo)升遷選拔時具有“一票否決”的力度。保障房是重大的政治問題，所要擔(dān)負(fù)的房困不破解，會影響經(jīng)濟(jì)內(nèi)需擴(kuò)張、社會安定和政治穩(wěn)定，因而中央政府需要加大對地方政府履行保障房發(fā)展功能的監(jiān)督，而績效考核是一個有效的指揮棒。對保障房建設(shè)卓有成效的地方政府可給予集體式獎勵或選拔任用上的激勵。

9.革新保障房是政府負(fù)擔(dān)的舊理念

理念是一種更深層的無形制度，將保障房看做是一種財政負(fù)擔(dān)，地方政府就會敷衍塞責(zé)或陽奉陰違、懈怠不作為。而將保障房看做是民心工程、民生工程和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)內(nèi)需工程，發(fā)展力度和效果就會顯著改觀。保障房并不都是公共住房，其中的經(jīng)適房有一定的利潤，人才保障房若定價合理，同樣可開啟數(shù)量龐大的各類人才解囊購房，擴(kuò)大內(nèi)需，因而，保障房的多類別性使其既不是無利潤成賠本的買賣，也可在有效的制度安排下實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。地方政府在保障房工程領(lǐng)域形成這樣健康的理念，對于保障房長期可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

10.吸引廣大群眾參與保障房決策、監(jiān)督的制度安排

在決策理念方面，借鑒英國吸引廣大居民參與，是一個好的機(jī)制（包宗華，2002）。從政府過程的視角來看，在保障房建運(yùn)的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分地開辟讓廣大居民特別是相關(guān)居民意見表達(dá)的渠道，認(rèn)真地進(jìn)行意見綜合，對形成客觀、科學(xué)的決策乃至相關(guān)制度的執(zhí)行，都非常必要。例如，前幾年一些企事業(yè)單位在集資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的過程中，組織本單位參加合作建房的職工輪流到建筑工地值班，配合建筑監(jiān)理公司對房建造施工的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量檢測、把關(guān)，住房竣工后就極少存在質(zhì)量隱患。實(shí)際上，從住房規(guī)劃、建造到分配的各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)形成住房利益相關(guān)居民的參與監(jiān)督機(jī)制，從而避免樓歪歪、樓薄薄、墻體滲水或住房周邊環(huán)境糟糕的尷尬局面。

四、簡短的余論

上述所構(gòu)建的保障房機(jī)構(gòu)以及所賦予的眾多職能，與先前保障房機(jī)構(gòu)不足、職能不強(qiáng)的狀況相比，無疑是一個大的飛躍。對此，可能一些人會有異議，認(rèn)為國外不少國家都沒有這樣完備的保障房體制，中國似乎不必要如此“大動干戈”地構(gòu)建。

稍加深入剖析便可發(fā)現(xiàn)，上述這種看法存在偏誤的諸多理由。例如，中國國情表明，房困群體的數(shù)量龐大是世界上任何國家都難以相比的。再比如，我國人均建材和土地資源的擁有量也相對稀缺緊張。還有，法律和信用體系的建設(shè)水平仍然不高，因而需要適度規(guī)模的、強(qiáng)有力的保障房機(jī)構(gòu)體系來履行房困破解的艱巨任務(wù)。當(dāng)然，還要指出，國外沒有設(shè)立某類機(jī)構(gòu)不代表中國不需要，反之，中國沒有的某類保障房機(jī)構(gòu)，某些國家反而在某個發(fā)展階段需要成立。例如，美國為適應(yīng)戰(zhàn)后龐大的退伍軍人的住房問題，曾經(jīng)通過退伍軍人管理局來幫助退伍軍人家庭獲得住房抵押貸款保險，而我國未必需要效仿之。

本文的相關(guān)分析無疑展明了一條體制構(gòu)建的總原則，即應(yīng)具體問題具體分析，按照本國某些發(fā)展階段的特征而構(gòu)建合適的體制模式。不僅保障房體制構(gòu)建循此規(guī)律，商品房體制亦應(yīng)如此。