歐盟預(yù)算制度演變分析

謝 鵬

(中國(guó)電子科學(xué)研究院 管理研究中心，北京 100041)

歐盟預(yù)算制度演變分析

謝 鵬

(中國(guó)電子科學(xué)研究院 管理研究中心，北京 100041)

歐盟預(yù)算制度的演變大致可以分為四個(gè)階段：第一階段，歐洲共同體早期的預(yù)算，預(yù)算來(lái)源主要依靠一些專項(xiàng)稅收，如對(duì)成員國(guó)煤鋼生產(chǎn)征收的稅款；第二階段，預(yù)算制度的形成，預(yù)算來(lái)源主要依靠成員國(guó)的財(cái)政攤款；第三階段，預(yù)算制度的艱難發(fā)展，預(yù)算來(lái)源引入了“自有財(cái)源”(包括關(guān)稅、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅、糖稅以及增值稅提成)，同時(shí)逐步取消了成員國(guó)財(cái)政攤款制度；第四階段，預(yù)算制度的平穩(wěn)發(fā)展，預(yù)算來(lái)源引入了“第四財(cái)源”，它在預(yù)算來(lái)源中所占的比重逐年增加，現(xiàn)在已成為歐盟預(yù)算來(lái)源的中堅(jiān)力量。

歐盟；預(yù)算制度；預(yù)算危機(jī)；自有財(cái)源；“第四財(cái)源”

歐盟作為一個(gè)擁有部分國(guó)家主權(quán)的超國(guó)家機(jī)構(gòu)，為了保證一體化的存在和發(fā)展，設(shè)立了超國(guó)家的政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并建立了超國(guó)家的財(cái)政預(yù)算制度來(lái)維持其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)以及為其名目繁多的共同政策提供資金支持。歐盟預(yù)算為歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了大量的、穩(wěn)定的資金來(lái)源，在歐盟半個(gè)多世紀(jì)的一體化進(jìn)程中發(fā)揮了積極、重要的作用，其自身也逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)完整的和相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算制度。

一、歐洲共同體早期預(yù)算(1951—1958年)

1951年4月18日,歐洲煤鋼共同體的創(chuàng)始國(guó)法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)及盧森堡簽訂《建立歐洲煤鋼共同體條約》(又稱《巴黎條約》，下文簡(jiǎn)稱《條約》)，歐洲煤鋼共同體正式成立?！稐l約》規(guī)定歐洲煤鋼共同體財(cái)政自治，并為其設(shè)立了一個(gè)行政預(yù)算和一個(gè)經(jīng)營(yíng)預(yù)算。因此，歐洲煤鋼共同體成立之初便有獨(dú)立的預(yù)算，其收入來(lái)源主要依靠一些專項(xiàng)稅收?！稐l約》第49條明確給予歐洲煤鋼共同體的高級(jí)機(jī)構(gòu)有權(quán)通過(guò)以下方式獲得為完成其使命所必需的資金：對(duì)煤鋼生產(chǎn)征收的稅款和合同借款，同時(shí)指出可以接受贈(zèng)予。其中，對(duì)煤鋼生產(chǎn)征收的稅款是預(yù)算收入的主要來(lái)源?！稐l約》第50條對(duì)此作了進(jìn)一步說(shuō)明：“抽取稅款每年按不同產(chǎn)品課征并根據(jù)不同產(chǎn)品的平均價(jià)值計(jì)算。除理事會(huì)以2/3多數(shù)通過(guò)預(yù)先許可外，抽取稅款的稅率不得超過(guò)1%。在盡可能避免重復(fù)征稅的原則下，高級(jí)機(jī)構(gòu)同理事會(huì)磋商后以一般決定的方式確定抽取稅款的稅基和課征條件?！盵1]該條同時(shí)明確了違反共同體高級(jí)機(jī)構(gòu)決定的懲罰措施?！稐l約》第56條和第78條分別對(duì)歐洲煤鋼共同體預(yù)算的支出范圍作了說(shuō)明：根據(jù)《條約》第56條，在滿足一定條件的情況下，歐洲煤鋼共同體高級(jí)機(jī)構(gòu)根據(jù)成員國(guó)政府的請(qǐng)求應(yīng)提供無(wú)償援助，用于為等待重新安排工作的工人提供補(bǔ)助、為工人重新安家的費(fèi)用提供補(bǔ)貼以及為轉(zhuǎn)業(yè)工人的職業(yè)培訓(xùn)提供資金，等等；根據(jù)《條約》第78條，歐洲煤鋼共同體的行政支出包括共同體高級(jí)機(jī)構(gòu)的支出(含咨詢委員會(huì)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的支出部分)、法院的支出、議會(huì)的支出以及理事會(huì)的支出。

1957年3月25日，歐洲煤鋼共同體成員國(guó)在意大利首都羅馬簽訂了《建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》和《建立歐洲原子能共同體條約》(統(tǒng)稱《羅馬條約》)，為歐洲經(jīng)濟(jì)共同體建立了一個(gè)單一預(yù)算，為歐洲原子能共同體建立了一個(gè)行政預(yù)算和一個(gè)研究與投資預(yù)算。根據(jù)《羅馬條約》的規(guī)定，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體的預(yù)算來(lái)源是依靠各成員國(guó)按照一定比例的財(cái)政攤款。一般來(lái)說(shuō)，成員國(guó)對(duì)這兩個(gè)共同體預(yù)算的貢獻(xiàn)大體上與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配，即遵循“富國(guó)多攤、窮國(guó)少攤”的原則。

從預(yù)算規(guī)模上看，歐洲原子能共同體預(yù)算要比歐洲經(jīng)濟(jì)共同體預(yù)算小得多?！读_馬條約》規(guī)定，預(yù)算中的收入和支出應(yīng)保持平衡，共同體預(yù)算不能出現(xiàn)赤字。此外，《建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》第201條提出，共同體委員會(huì)應(yīng)研究在什么條件下各成員國(guó)的財(cái)政攤款可以被自有財(cái)源(Own resources)所取代，委員會(huì)應(yīng)為此目的向部長(zhǎng)理事會(huì)提出議案，這為共同體建立預(yù)算自有財(cái)源制度埋下了伏筆。

二、預(yù)算制度形成階段(1958—1971年)

1965年4月8日，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的六個(gè)成員國(guó)在比利時(shí)首都布魯塞爾簽訂《建立歐洲各大共同體統(tǒng)一理事會(huì)和統(tǒng)一委員會(huì)的條約》(又稱《合并條約》，有時(shí)亦被稱作《布魯塞爾條約》)，根據(jù)這一條約之規(guī)定，從1967年7月1日起，歐洲煤鋼共同體、歐洲原子能共同體以及歐洲經(jīng)濟(jì)共同體合并其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即以一個(gè)部長(zhǎng)理事會(huì)和一個(gè)共同體委員會(huì)代替原有的三個(gè)共同體的組織機(jī)構(gòu)，并由此建立了歐洲共同體統(tǒng)一的預(yù)算。1965年6月28日至7月1日，部長(zhǎng)理事會(huì)在討論歐洲

①過(guò)渡期間，從1971年1月1日起，成員國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅和糖稅收入全部上繳給歐洲共同體財(cái)政。但關(guān)稅收入的上繳不是一步到位，而是自1971年1月1日起，從50%開始并逐步提高上繳比例，到1975年1月1日，除留給各成員國(guó)10%關(guān)稅收入作為征收的手續(xù)費(fèi)外，其余90%關(guān)稅收入全部上繳到歐洲共同體財(cái)政。但各成員國(guó)的煤鋼產(chǎn)品的關(guān)稅收入不必上繳。參見杜厚文，夏慶杰：《歐盟共同預(yù)算制度的改革及前景展望》(《德國(guó)研究》，1996年第2期)和易夢(mèng)虹：《論歐洲共同體的財(cái)政問(wèn)題》(《西歐研究》，1989年第2期)。

②關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅收入已不能滿足歐洲共同體各種承諾支出的需要，為增加歐洲共同體預(yù)算的來(lái)源，1970年各成員國(guó)同意將增值稅提成作為歐洲共同體預(yù)算的第三個(gè)來(lái)源。之所以選擇增值稅，是因?yàn)樗窃谧詈蟮南M(fèi)階段征收，能夠相對(duì)公平地反映各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況。歐洲共同體“第六增值稅指令”在轉(zhuǎn)化為成員國(guó)法律過(guò)程中有些延遲，最初規(guī)定的成員國(guó)增值稅提成制度應(yīng)該于1978年開始實(shí)施，但卻被推遲到了1979年，而且在1979年也只有比利時(shí)、英國(guó)、丹麥、法國(guó)和荷蘭完全執(zhí)行了該指令，直到1980年，增值稅提成制度才在歐洲共同體內(nèi)得以完全實(shí)施。此外，為了約束歐洲共同體預(yù)算規(guī)模，增值稅提成規(guī)定了一個(gè)上限，提成比例不得超過(guò)各成員國(guó)增值稅總額的1%，而且該提成比例是可變的，以使預(yù)算收入始終與支出相匹配。參見杜厚文，夏慶杰：《歐盟共同預(yù)算制度的改革及前景展望》(《德國(guó)研究》，1996年第2期)和張健雄：《歐盟經(jīng)濟(jì)政策概論》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第263頁(yè))。

③部長(zhǎng)理事會(huì)與歐洲議會(huì)一直就哪些支出應(yīng)屬于強(qiáng)制性支出、哪些支出應(yīng)劃入非強(qiáng)制性支出爭(zhēng)論不休，問(wèn)題的關(guān)鍵在于雙方都想在歐盟預(yù)算問(wèn)題上擁有更多的權(quán)力，預(yù)算問(wèn)題本質(zhì)上是權(quán)力之爭(zhēng)。

④農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅反映的是共同體與國(guó)際市場(chǎng)上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的差異，其收入完全取決于兩者的價(jià)格差、貿(mào)易量和交易貨幣的匯率變動(dòng)情況。因此，其收入起伏不定，難以預(yù)測(cè)，無(wú)法給共同體預(yù)算提供穩(wěn)定的收入。

共同體委員會(huì)關(guān)于農(nóng)業(yè)基金籌集辦法等一攬子提案時(shí)，法國(guó)明確反對(duì)提案中關(guān)于建立歐洲共同體自有財(cái)源和歐洲共同體預(yù)算由歐洲議會(huì)控制的建議，并由此指責(zé)歐洲共同體委員會(huì)越權(quán)，導(dǎo)致會(huì)議破裂。1967年2月9日，部長(zhǎng)理事會(huì)同意在歐洲共同體各成員國(guó)逐步實(shí)行增值稅制度，為歐洲共同體自有財(cái)源制度的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[2]。1969年11月1日至2日，歐洲共同體成員國(guó)首腦在荷蘭海牙舉行會(huì)議，提出了改革歐洲共同體預(yù)算的議案。此后，根據(jù)1970年4月21日簽訂的《盧森堡條約》，歐洲共同體決定自1971年1月1日起，開始逐步過(guò)渡①，預(yù)期在1978年實(shí)現(xiàn)完全以進(jìn)口關(guān)稅、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅和糖稅以及成員國(guó)增值稅提成②取代之前的成員國(guó)分?jǐn)?、捐款作為預(yù)算收入來(lái)源，并由此形成歐洲共同體的自有財(cái)源制度。

除去一些數(shù)額較小的預(yù)算收入(如對(duì)歐洲共同體官員工資收入征收的所得稅)外，自有財(cái)源構(gòu)成了歐洲共同體預(yù)算收入的主要來(lái)源，其中，進(jìn)口關(guān)稅、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅和糖稅被稱為“傳統(tǒng)自有財(cái)源”(Traditional own resources)。歐洲共同體預(yù)算自有財(cái)源制度的建立標(biāo)志著歐洲共同體形成了一套獨(dú)立于各成員國(guó)財(cái)政預(yù)算制度之外的新型預(yù)算制度，并朝歐洲共同體的財(cái)政自治邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。從最初的預(yù)算雛形到歐洲共同體預(yù)算制度的形成是歐洲一體化進(jìn)程取得階段性成功的重要標(biāo)志。

三、預(yù)算制度艱難發(fā)展階段(1971—1988年)

20世紀(jì)70年代前，歐洲共同體的預(yù)算規(guī)模不大，爭(zhēng)議也不多。進(jìn)入70年代以后，預(yù)算問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，各成員國(guó)圍繞預(yù)算問(wèn)題爭(zhēng)吵不斷，尤其是進(jìn)入80年代以后，出現(xiàn)了很多問(wèn)題且不時(shí)出現(xiàn)預(yù)算危機(jī)，如部長(zhǎng)理事會(huì)與歐洲議會(huì)在預(yù)算制定上的沖突③導(dǎo)致無(wú)法在限定時(shí)間內(nèi)通過(guò)預(yù)算，引發(fā)了歐洲共同體對(duì)預(yù)算制度的一系列重大改革。從根源上說(shuō)，歐洲共同體的預(yù)算危機(jī)主要是由于其自身在擴(kuò)大和發(fā)展的過(guò)程中，自有財(cái)源入不敷出、無(wú)法滿足預(yù)算支出需求而引發(fā)的。

(一)歐洲共同體預(yù)算入不敷出與第四財(cái)源的建立

在歐洲共同體預(yù)算的自有財(cái)源中，關(guān)稅和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅④的收入規(guī)模非常有限。一方面，關(guān)貿(mào)總協(xié)定的減稅進(jìn)程令歐洲共同體從區(qū)外進(jìn)口的商品中征收的關(guān)稅收入顯著下降；另一方面，歐洲共同體對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策的扶持自法國(guó)“空椅危機(jī)”(Empty chair crisis)結(jié)束后大幅加強(qiáng)，使得區(qū)內(nèi)共同農(nóng)業(yè)的自我滿足程度不斷提高，導(dǎo)致對(duì)區(qū)外農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷減少，所征收的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅也隨之減少。這些因素使得增值稅提成在歐洲共同體預(yù)算來(lái)源中所占的比重不斷上升(見表1)，而自有財(cái)源中的增值稅提成，由于受到提成上限(各成員國(guó)增值稅總額的1%)的限制，導(dǎo)致從該渠道獲得的收入是有限的，不能隨著預(yù)算支出需求的增長(zhǎng)而無(wú)限擴(kuò)張。此外，1973年以后，英國(guó)、愛爾蘭和丹麥加入了歐洲共同體，成員國(guó)由六國(guó)擴(kuò)大為九國(guó)，令歐洲共同體的預(yù)算開支大幅增加。這些因素綜合起來(lái)，導(dǎo)致根據(jù)《盧森堡條約》建立起來(lái)的自有財(cái)源制度已逐漸不能滿足歐洲共同體預(yù)算支出的需要。

表1 20世紀(jì)80年代歐洲共同體預(yù)算自有財(cái)源的三大項(xiàng)目所占比重的變化(%)[3]

項(xiàng)目名稱1980年1985年1987年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅8.67.89.0關(guān)稅33.129.625.0增值稅47.055.565.0

為了解決這個(gè)問(wèn)題，1984年6月25～26日，歐洲共同體在巴黎郊外的楓丹白露召開了首腦會(huì)議，會(huì)議決定自1986年起將增值稅提成比例的上限由原來(lái)的1.0%提高到1.4%。同時(shí)，會(huì)議為1984～1985年的預(yù)算過(guò)渡期作了安排，包括向成員國(guó)預(yù)支款項(xiàng)，該預(yù)支款項(xiàng)的1984年部分將在該年的預(yù)算中償還，但1985年部分不償還。此后不久，1984年12月歐洲議會(huì)否決了1985年的預(yù)算案，原因是議會(huì)意識(shí)到當(dāng)年的預(yù)算收入僅能維持秋季前的必要支出。實(shí)際上，即使從1986年起各成員國(guó)的增值稅提成比例提高到1.4%，仍然很難滿足歐洲共同體預(yù)算支出的需要。由此可見，此次楓丹白露會(huì)議預(yù)算改革并不成功[4]264。

歐洲共同體的此次預(yù)算危機(jī)一直持續(xù)到1988年。1987年2月，歐洲共同體委員會(huì)提出了“德洛爾計(jì)劃”，并在1988年獲得了部長(zhǎng)理事會(huì)和各成員國(guó)的通過(guò)，德洛爾計(jì)劃是歐盟預(yù)算制度發(fā)展歷程中最為重要的一次改革。該計(jì)劃除了確認(rèn)保持現(xiàn)有的自有財(cái)源外，還將各成員國(guó)的增值稅稅基上限定為國(guó)民生產(chǎn)總值的55%，同時(shí)引入歐洲共同體預(yù)算的第四財(cái)源(Fourth resource)，即基于歐洲共同體國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)的收入來(lái)源，2002年以后改以歐洲共同體國(guó)民總收入(GNI)為基準(zhǔn)的收入來(lái)源。第四財(cái)源被視為一種最終的、起保障性作用的預(yù)算收入來(lái)源，雖然被劃入自有財(cái)源序列，但其本質(zhì)上卻是對(duì)各成員國(guó)的財(cái)政攤款。第四財(cái)源設(shè)立的目的是用于彌補(bǔ)歐洲共同體預(yù)算開支與傳統(tǒng)自有財(cái)源及增值稅提成等收入之間的差額，亦即起到平衡預(yù)算的作用。因此，每年通過(guò)第四財(cái)源獲得的預(yù)算收入是不固定的，但歐洲共同體所有預(yù)算收入總額被限定在歐洲共同體國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.2%以內(nèi)。

(二)楓丹白露會(huì)議制定的“預(yù)算紀(jì)律”及引發(fā)的法律訴訟

為了防止歐洲共同體預(yù)算無(wú)限制地?cái)U(kuò)張，楓丹白露首腦會(huì)議為共同預(yù)算制定了“預(yù)算紀(jì)律”。此后，各成員國(guó)外交部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)共同制定了相關(guān)程序細(xì)則，要求部長(zhǎng)理事會(huì)每年制定一個(gè)“參考框架”，為下一個(gè)財(cái)政年度設(shè)定預(yù)算支出的最高限額，并要求歐洲共同體委員會(huì)監(jiān)督預(yù)算草案的制定。同時(shí)，授權(quán)歐洲共同體委員會(huì)延緩執(zhí)行部長(zhǎng)理事會(huì)制定的可能導(dǎo)致預(yù)算支出超過(guò)限度的措施。然而，在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，對(duì)該“預(yù)算紀(jì)律”的遵從并不十分嚴(yán)格[4]265-266。

1986年，即計(jì)劃實(shí)施這項(xiàng)新紀(jì)律的第一年，就出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題。有幾個(gè)成員國(guó)政府向歐洲法院起訴歐洲議會(huì)，指控其越權(quán)增加支出。歐洲法院經(jīng)審理認(rèn)為，歐洲議會(huì)的行為確有不妥，但部長(zhǎng)理事會(huì)在此問(wèn)題上也負(fù)有責(zé)任，即它在制定預(yù)算時(shí)不應(yīng)該將某些項(xiàng)目排除在外，而迫使歐洲議會(huì)最大限度地使用了其可能的權(quán)力將這些項(xiàng)目重新納入預(yù)算?？傊?，部長(zhǎng)理事會(huì)沒能提供足夠的資金來(lái)滿足已經(jīng)作出的承諾。歐洲法院的裁決結(jié)果促成一項(xiàng)新的預(yù)算出籠，該預(yù)算將現(xiàn)有的承諾支出都考慮進(jìn)去，但不能超出原定的1.4%的增值稅限額[4]266。

(三)成員國(guó)補(bǔ)償機(jī)制的建立

從財(cái)政上看，歐盟實(shí)際上是一個(gè)數(shù)額龐大的資金再分配體系。成員國(guó)每年按照規(guī)定將資金上繳給歐盟，再由歐盟以預(yù)算支出的形式將大部分資金返還給各成員國(guó)。在這一過(guò)程中，有的國(guó)家成了凈受益國(guó)，有的國(guó)家成了凈貢獻(xiàn)國(guó)。歐盟預(yù)算的來(lái)源和支出是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)體系，各成員國(guó)對(duì)歐盟的貢獻(xiàn)大體上與各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力成正比，而各成員國(guó)從歐盟獲得收益的多少則與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)，而不是由各成員國(guó)對(duì)共同體預(yù)算的貢獻(xiàn)大小來(lái)決定。由于歐盟離準(zhǔn)聯(lián)邦制國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距，歐洲認(rèn)同感也不是很強(qiáng)，成員國(guó)在歐洲共同體預(yù)算中承擔(dān)的義務(wù)和享受的權(quán)力失衡自然引起成員國(guó)的高度關(guān)注，并不時(shí)引發(fā)凈貢獻(xiàn)國(guó)與凈受益國(guó)之間的摩擦。

1.英國(guó)問(wèn)題

20世紀(jì)70～80年代，在歐洲共同體的預(yù)算支出中，共同農(nóng)業(yè)政策的開支占了絕大部分(見表2)，因此，農(nóng)業(yè)占比就成為決定成員國(guó)獲益多少的關(guān)鍵因素。任何一個(gè)成員國(guó)從歐洲共同體預(yù)算支出獲益的多少主要取決于該國(guó)農(nóng)業(yè)在整個(gè)共同體農(nóng)業(yè)中所占比重的多少。農(nóng)業(yè)占比較大的貢獻(xiàn)小國(guó)可能從共同體預(yù)算支出中獲益頗豐，而農(nóng)業(yè)占比較小的貢獻(xiàn)大國(guó)從共同體預(yù)算支出中的獲益可能很少。英國(guó)就是一個(gè)最典型的例子，并由此形成了所謂的“英國(guó)預(yù)算問(wèn)題”(British budgetary question)。

表2 歐洲共同體總預(yù)算支出和農(nóng)業(yè)開支占比(1973-1984年)[5]

年份歐洲共同體總預(yù)算支出/百萬(wàn)埃居農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金中保證部分所占比重/%1973464177.41974503767.31975621469.61976799371.81977848376.819781236370.219791371669.319801623373.019811843865.919822198462.119832190164.219842737760.3

英國(guó)預(yù)算問(wèn)題產(chǎn)生于1970～1972年間英國(guó)加入歐洲共同體談判之時(shí)，具體指1973～1984年間英國(guó)作為歐洲共同體成員國(guó)對(duì)共同體預(yù)算的貢獻(xiàn)多于它從共同體預(yù)算中獲益的問(wèn)題。為了加入歐洲共同體，英國(guó)曾分別于1961年和1967年兩次向歐洲共同體提出加入申請(qǐng)，但均以失敗而告終，直到1970年再次向歐洲共同體提出加入申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)激烈的談判，英國(guó)于1973年1月1日正式加入了歐洲共同體。在英國(guó)加入談判的眾多議題中，預(yù)算問(wèn)題是重點(diǎn)之一。然而，由于英國(guó)不是歐洲共同體創(chuàng)始國(guó)，如果要加入歐洲共同體，它需要接受那些既成事實(shí)的制度和法規(guī)，很難對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改變。此外，英國(guó)為了保護(hù)它與英聯(lián)邦成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)利益，如談判中涉及到的英聯(lián)邦食糖問(wèn)題、新西蘭農(nóng)產(chǎn)品問(wèn)題等，令其在歐洲共同體預(yù)算貢獻(xiàn)問(wèn)題上的談判能力大幅削弱[6-7]?？梢哉f(shuō)，英國(guó)為了能夠加入歐洲共同體并盡可能保護(hù)其與英聯(lián)邦成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)利益，不得不在預(yù)算貢獻(xiàn)問(wèn)題上作出犧牲。最后的談判結(jié)果是，英國(guó)無(wú)法讓歐洲共同體在預(yù)算問(wèn)題上對(duì)其作出令人滿意的特殊安排，而不得不在1973年將其作為遺留問(wèn)題帶入歐洲共同體。

在歐洲共同體當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境下，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了它在歐洲共同體預(yù)算中處于貢獻(xiàn)多、獲益少的地位。英國(guó)在加入歐洲共同體時(shí)，它的農(nóng)業(yè)部門在整個(gè)歐洲共同體農(nóng)業(yè)中所占比重很小，因此，歐洲共同體在農(nóng)業(yè)上的支出對(duì)于英國(guó)來(lái)說(shuō)獲益甚微。盡管當(dāng)時(shí)英國(guó)處在歐洲共同體九個(gè)成員國(guó)中最貧窮的國(guó)家之列，但它卻因?yàn)槠湓鲋刀惗惢紘?guó)民生產(chǎn)總值的比重比其他成員國(guó)高，導(dǎo)致它成為對(duì)共同體預(yù)算一個(gè)大的凈貢獻(xiàn)國(guó)[8]。英國(guó)加入歐洲共同體后，在最初五年的過(guò)渡期間是以比例攤款的形式將資金上繳給歐洲共同體預(yù)算，由于數(shù)目不大，英國(guó)也就如數(shù)繳納了。然而，考慮到五年過(guò)渡期滿后，它的凈負(fù)擔(dān)可能會(huì)變得很重，因此，英國(guó)未雨綢繆,在1974年4月1日向歐洲共同體提出了針對(duì)包括英國(guó)預(yù)算問(wèn)題在內(nèi)的四個(gè)問(wèn)題重新進(jìn)行談判的要求。英國(guó)預(yù)算問(wèn)題也成為英國(guó)在1975年6月就是否繼續(xù)保留歐洲共同體成員國(guó)資格而舉行全民公投的潛在問(wèn)題。為了解決英國(guó)預(yù)算問(wèn)題，各方在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)近一年的討價(jià)還價(jià)后，于1975年3月10～11日在愛爾蘭首都都柏林舉行的首腦會(huì)議上通過(guò)了一項(xiàng)由歐洲共同體委員會(huì)提出的有效期為五年(1976-1980年)的修正機(jī)制。

根據(jù)該修正機(jī)制，歐洲共同體決定原則上不削減各成員國(guó)根據(jù)自有財(cái)源制度規(guī)定應(yīng)繳納的款項(xiàng)，但是，對(duì)同時(shí)滿足以下條件的成員國(guó)以部分返還上繳的增值稅提成的形式給予補(bǔ)償：第一，成員國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于歐洲共同體平均水平的85%；第二，成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低于歐洲共同體平均水平的120%；第三，成員國(guó)通過(guò)自有財(cái)源對(duì)歐洲共同體預(yù)算的支付所占的份額高于它在共同體所有成員國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重的10%。根據(jù)這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)英國(guó)可以從中獲利。然而，在該協(xié)議的有效期內(nèi)，沒有任何成員國(guó)能夠同時(shí)滿足這些條件，導(dǎo)致該機(jī)制自設(shè)立以來(lái)從未被啟動(dòng)。此后，1979年11月29～30日，都柏林首腦會(huì)議期間就第二套修正機(jī)制達(dá)成共識(shí)，它為限制英國(guó)對(duì)歐洲共同體預(yù)算的貢獻(xiàn)提供了一套復(fù)雜的補(bǔ)償機(jī)制[9]29。然而，這些措施都是隔靴搔癢，并未有效緩解英國(guó)在預(yù)算問(wèn)題上的不滿情緒。

英國(guó)預(yù)算問(wèn)題的最終解決是在1984年6月25～26日召開的楓丹白露首腦會(huì)議上，會(huì)議通過(guò)了第三套補(bǔ)償機(jī)制。各方經(jīng)過(guò)艱苦的拉鋸式談判，最終達(dá)成了一項(xiàng)大家都能接受的針對(duì)英國(guó)預(yù)算回扣問(wèn)題的永久性解決方案，這也是撒切爾政府引以為榮的一項(xiàng)顯著政績(jī)。根據(jù)該方案，1985年，歐洲共同體給予英國(guó)增值稅提成繳款10億埃居的削減作為補(bǔ)償；而自1986年起，英國(guó)可以獲得它向歐洲共同體繳納的增值稅提成總額與它從歐洲共同體所獲得的收益額之間差額的66%作為回扣[9]30。英國(guó)預(yù)算問(wèn)題自此得到了比較圓滿的解決，同時(shí)它從一個(gè)側(cè)面反映了英國(guó)在歐洲共同體內(nèi)所處的尷尬境地。英國(guó)加入歐洲共同體后，從共同體獲得的收益，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)角度還是政治角度上看都遠(yuǎn)不如它在加入之前所預(yù)想的那樣好，對(duì)于英國(guó)來(lái)說(shuō)，加入歐洲共同體是一個(gè)雞肋，棄之可惜，食之又無(wú)味。

2.德國(guó)問(wèn)題

①多年度財(cái)政框架是指在某一年制定預(yù)算時(shí)，將未來(lái)幾年的預(yù)算支出需求一并予以考慮，主要是為未來(lái)幾年的預(yù)算支出總額設(shè)定一個(gè)上限。

在歐盟預(yù)算來(lái)源中，德國(guó)是成員國(guó)中主要的凈攤款國(guó)之一，1981年德國(guó)將此問(wèn)題提出來(lái)，同時(shí)要求在為英國(guó)預(yù)算回扣費(fèi)用的融資中減少其份額。實(shí)際上，歐洲共同體在對(duì)英國(guó)預(yù)算問(wèn)題作出相應(yīng)的補(bǔ)償安排后，德國(guó)非但沒有得到補(bǔ)償，還要與除英國(guó)以外的其他成員國(guó)一道分擔(dān)給予英國(guó)預(yù)算回扣的費(fèi)用，令其承受的負(fù)擔(dān)變得更加沉重。鑒于此，楓丹白露首腦會(huì)議對(duì)德國(guó)問(wèn)題也作出了特殊安排。在為英國(guó)預(yù)算回扣費(fèi)用的融資中，德國(guó)只承擔(dān)其應(yīng)負(fù)擔(dān)份額的三分之二，余下的三分之一以相同的計(jì)算方法在其他成員國(guó)之間籌集[9]30。自2002年起，在為英國(guó)預(yù)算回扣費(fèi)用的融資中，德國(guó)、荷蘭、奧地利和瑞典只承擔(dān)各自應(yīng)負(fù)擔(dān)費(fèi)用的25%，余下的75%以相同的計(jì)算方法在其他的成員國(guó)之間籌集。這無(wú)疑進(jìn)一步加重了其他成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使這些國(guó)家對(duì)成員國(guó)補(bǔ)償機(jī)制頗有微詞，同時(shí)為各成員國(guó)未來(lái)在預(yù)算問(wèn)題上的爭(zhēng)吵增加了一個(gè)話題。

20世紀(jì)70～80年代是歐盟預(yù)算制度發(fā)展歷程中最為艱難的時(shí)期，各方圍繞預(yù)算問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不斷。部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)在預(yù)算問(wèn)題上的沖突，直接導(dǎo)致歐洲議會(huì)幾次否決了歐洲共同體的預(yù)算草案，使得根據(jù)1975年7月22日簽訂的《修改建立歐洲共同體諸條約和建立歐洲共同體單一理事會(huì)和單一委員會(huì)條約中某些財(cái)政條款的條約》而建立的“臨時(shí)性十二分之一規(guī)則”( Provisional twelfths)被迫啟動(dòng)。同時(shí)，各成員國(guó)之間圍繞預(yù)算問(wèn)題也展開了激烈的博弈，其動(dòng)機(jī)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，歐洲共同體預(yù)算是對(duì)各成員國(guó)上繳資金的再分配，各成員國(guó)都不愿意在預(yù)算支出過(guò)程中吃虧太大并希望能夠多分一杯羹，這也體現(xiàn)了各成員國(guó)對(duì)歐洲一體化成果分配的爭(zhēng)奪；另一方面，各成員國(guó)都希望在歐洲共同體預(yù)算支出問(wèn)題上有更多的話語(yǔ)權(quán)，因?yàn)檎l(shuí)能控制歐洲共同體的預(yù)算支出，實(shí)際上就是誰(shuí)控制了歐洲一體化進(jìn)程未來(lái)的走向，這樣可以最大限度地使歐洲一體化朝著本國(guó)期待的方向發(fā)展。

四、預(yù)算制度的平穩(wěn)發(fā)展階段(1988年至今)

歐盟自1988年通過(guò)首個(gè)為期5年的多年度財(cái)政框架①(又稱中期預(yù)算)以來(lái)，在二十多年的時(shí)間里又制定了四個(gè)多年度財(cái)政框架，每個(gè)財(cái)政框架涵蓋7年的時(shí)間跨度。歐盟通過(guò)建立多年度財(cái)政框架制度，為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供了穩(wěn)定的資金來(lái)源，同時(shí)，也有效緩解了各方每年在預(yù)算制定問(wèn)題上的矛盾，避免了每年都出現(xiàn)圍繞預(yù)算制定問(wèn)題爭(zhēng)吵不休的局面。

(一)1988～1992年中期預(yù)算——《德洛爾計(jì)劃I》

20世紀(jì)70～80年代，歐洲共同體曾多次陷入預(yù)算危機(jī)之中，在1979年、1984年、1985年和1987年被迫多次啟動(dòng)“臨時(shí)性十二分之一規(guī)則”，其原因是部長(zhǎng)理事會(huì)與歐洲議會(huì)在預(yù)算制定的截止日期前無(wú)法達(dá)成共識(shí)，而其結(jié)果則導(dǎo)致歐洲共同體的一些項(xiàng)目被延期執(zhí)行和成員國(guó)的報(bào)銷款項(xiàng)被推遲支付。1987年2月，歐洲共同體委員會(huì)提出了一項(xiàng)綜合改革建議——《德洛爾計(jì)劃I》，1988年2月11～12日，布魯塞爾首腦會(huì)議廣泛采納了該計(jì)劃中的內(nèi)容。這項(xiàng)改革涉及三個(gè)主要的政治觀點(diǎn)：第一，各方都認(rèn)為應(yīng)給予歐洲共同體委員會(huì)額外的資源以使其能夠在1988～1992年間良好地運(yùn)行；第二，預(yù)算支出應(yīng)優(yōu)先提供給凝聚政策，同時(shí)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)政策的支出加以控制；第三，引入了更加公平的預(yù)算第四財(cái)源，即基于國(guó)民生產(chǎn)總值的來(lái)源，使成員國(guó)對(duì)歐洲共同體的預(yù)算貢獻(xiàn)更緊密地與成員國(guó)的繁榮程度聯(lián)系起來(lái)[9]。1988年6月24日，布魯塞爾首腦會(huì)議通過(guò)了該計(jì)劃，歐洲共同體保留了關(guān)稅和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口差價(jià)稅這兩項(xiàng)傳統(tǒng)的自有財(cái)源，增值稅提成(稅率1.4%)也被保留下來(lái)，但增值稅稅基上限被定為國(guó)民生產(chǎn)總值的55%[10]。此外，歐洲共同體決定引入第四財(cái)源，并在1988年實(shí)施多年度財(cái)政框架制度，此決定成為此次預(yù)算制度改革的最大亮點(diǎn)。

1988年6月29日，歐洲議會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲共同體委員會(huì)三方簽訂了一份包含歐洲共同體《1988～1992年財(cái)政框架》(見表3)的機(jī)構(gòu)間協(xié)議。該協(xié)議于1988年7月1日正式生效，其主要目的是為了實(shí)現(xiàn)《單一歐洲法令》所確定的目標(biāo)，實(shí)施布魯塞爾首腦會(huì)議關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算紀(jì)律的決定以及提高年度預(yù)算程序的職能[11]36。

表3 1988～1992年財(cái)政框架承諾撥款[11]36 單位：百萬(wàn)埃居(1988年價(jià)格)

(二)1993～1999年中期預(yù)算——《德洛爾計(jì)劃II》

1988年達(dá)成的1988～1992年中期預(yù)算和機(jī)構(gòu)間協(xié)議將于1992年底到期，歐洲共同體委員會(huì)經(jīng)過(guò)評(píng)估，對(duì)其給予了積極評(píng)價(jià)并得出應(yīng)延續(xù)中期預(yù)算和機(jī)構(gòu)間協(xié)議的結(jié)論。1992年2月，歐洲共同體委員會(huì)發(fā)布了《德洛爾計(jì)劃II》和未來(lái)五年歐洲共同體財(cái)政計(jì)劃的建議?！兜侣鍫栍?jì)劃II》的目標(biāo)主要有三個(gè)：第一，鞏固1988年歐洲共同體預(yù)算制度改革以來(lái)取得的成果；第二，更新現(xiàn)有的財(cái)政框架；第三，應(yīng)用《馬斯特里赫特條約》。對(duì)于新的財(cái)政計(jì)劃，歐洲共同體委員會(huì)建議在未來(lái)五年里，將年度支付撥款上限提高200億埃居(1992年價(jià)格)，而這意味著將自有財(cái)源上限從1992年占國(guó)民生產(chǎn)總值的1.2%逐步提高到1997年占國(guó)民生產(chǎn)總值的1.37%[9]50-53。

1992年12月11～12日，愛丁堡首腦會(huì)議通過(guò)了與歐洲共同體委員會(huì)的建議非常接近的財(cái)政預(yù)算，但將時(shí)間跨度從五年增加到七年。根據(jù)首腦會(huì)議達(dá)成的結(jié)論，到1999年，自有財(cái)源占國(guó)民生產(chǎn)總值的上限從1.20%逐步提高到1.27%，但承諾撥款上限被固定在占國(guó)民生產(chǎn)總值的1.335%。在預(yù)算來(lái)源方面，增值稅提成在1995～1999年間每年以相同的幅度逐步從1.4%降低到1%；對(duì)于最不發(fā)達(dá)的成員國(guó)(希臘、西班牙、愛爾蘭和葡萄牙)，增值稅稅基自1995年起，從占國(guó)民生產(chǎn)總值的55%降到50%，對(duì)于其他成員國(guó)則是在1995～1999年間每年以相同幅度逐步降低到目標(biāo)值50%。此外，有利于英國(guó)的預(yù)算失衡修正機(jī)制也被保留了下來(lái)[9]54。

此后，歐洲議會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲共同體委員會(huì)三方又經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)近一年的艱苦談判，終于在1993年10月29日達(dá)成了一份包含歐洲共同體《1993～1999年財(cái)政框架》(見表4)的機(jī)構(gòu)間協(xié)議。該協(xié)議是1988年6月29日簽訂的機(jī)構(gòu)間協(xié)議的延續(xù)，目的是為了執(zhí)行預(yù)算紀(jì)律、提高年度預(yù)算程序職能和加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間在預(yù)算問(wèn)題上的合作[12]1。

表4 1993～1999年財(cái)政框架承諾撥款[12]6 單位：百萬(wàn)埃居(1992年價(jià)格)

(三)2000～2006年中期預(yù)算——《2000年議程：為了更強(qiáng)和更大的聯(lián)盟》

1995年12月15～16日歐盟首腦會(huì)議在西班牙首都馬德里召開，會(huì)議認(rèn)為應(yīng)開始為1999年以后的財(cái)政預(yù)算作出準(zhǔn)備，呼吁歐盟委員會(huì)為未來(lái)的歐盟擴(kuò)大提出一個(gè)財(cái)政框架。為響應(yīng)首腦會(huì)議的決議，歐盟委員會(huì)采取了一系列行動(dòng)：1997年7月，發(fā)布了供各方溝通使用的文件《2000年議程：為了更強(qiáng)和更大的聯(lián)盟》；1998年3月，發(fā)布了一系列針對(duì)歐盟政策、新成員國(guó)入盟準(zhǔn)備和未來(lái)一段時(shí)期的財(cái)政框架的更為詳細(xì)的改革建議，以加快歐盟擴(kuò)大的談判進(jìn)程；1998年10月，發(fā)布了一份關(guān)于自有財(cái)源體系的報(bào)告。相比1992年討論《德洛爾計(jì)劃II》，各方針對(duì)這些建議進(jìn)行的談判在很多方面都更為艱難。例如:除了建立一個(gè)新的財(cái)政框架(考慮到未來(lái)歐盟的擴(kuò)大對(duì)財(cái)政的影響)之外，談判主要著眼于共同農(nóng)業(yè)政策和結(jié) 構(gòu)性操作改革，而1992年的談判，在建立財(cái)政框架之前就已經(jīng)進(jìn)行了共同農(nóng)業(yè)政策的最初改革；各方對(duì)實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理給予了更多的關(guān)注，而在1992年，對(duì)于提高自有財(cái)源上限的原則從一開始就得到了廣泛的接受；一些成員國(guó)在要求解決他們對(duì)聯(lián)盟預(yù)算的凈貢獻(xiàn)問(wèn)題立場(chǎng)上非常堅(jiān)持，而1992年他們?cè)谶@方面的要求卻溫和得多。這些因素也是導(dǎo)致《2000年議程：為了更強(qiáng)和更大的聯(lián)盟》談判持續(xù)了近兩年時(shí)間的原因[9]73-74。

《2000年議程：為了更強(qiáng)和更大的聯(lián)盟》溝通稿中包含2000～2006年的財(cái)政框架建議。歐盟委員會(huì)表示，種種跡象表明在不提高自有財(cái)源占國(guó)民生產(chǎn)總值比重上限(1.27%)的情況下，應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)未來(lái)的政策目標(biāo)[13]62。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，為了幫助歐洲農(nóng)業(yè)參與蓬勃發(fā)展的世界市場(chǎng)，共同農(nóng)業(yè)政策的進(jìn)一步改革需要增強(qiáng)歐盟農(nóng)業(yè)部門在區(qū)內(nèi)和區(qū)外市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。歐盟委員會(huì)建議，應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步從價(jià)格支持轉(zhuǎn)移到直接支付以及在這一過(guò)程中制定連貫的農(nóng)業(yè)政策，來(lái)深化和擴(kuò)大1992年的改革[13]29。對(duì)于結(jié)構(gòu)性操作支出(包括為新成員國(guó)的支出)，歐盟委員會(huì)建議將其保持在1999年的水平，即占?xì)W盟所有成員國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的0.46%。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，2000～2006年間，結(jié)構(gòu)性操作預(yù)算將達(dá)到2750億埃居(1997年價(jià)格)[13]63。此外，2000～2006年財(cái)政框架還肩負(fù)著一個(gè)重要的使命，即為歐盟的擴(kuò)大建立穩(wěn)定的預(yù)算基礎(chǔ)。因此，歐盟委員會(huì)建議每年提供30億歐元(1997年價(jià)格)用以對(duì)候選國(guó)入盟前的援助[13]74。

1999年3月24～25日，柏林首腦會(huì)議接受了歐盟委員會(huì)提出的大部分改革建議。同年5月6日，歐洲議會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)和歐盟委員會(huì)三方達(dá)成了一份包含《2000～2006年財(cái)政框架》(見表5)的新的機(jī)構(gòu)間協(xié)議。該協(xié)議于2000年1月1日正式生效，同時(shí)取代三方之前簽訂的一系列聯(lián)合聲明和機(jī)構(gòu)間協(xié)議[14]1。

表5 2000～2006年財(cái)政框架(歐盟15國(guó))承諾撥款[14]12-13 單位：百萬(wàn)歐元(1999年價(jià)格)

(四)2007～2013年中期預(yù)算——《2007～2013年財(cái)政展望》

2004年2月，歐盟委員會(huì)首次就歐盟2007～2013年期間的預(yù)算與部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)展開溝通，并發(fā)布了供各方溝通使用的文件。此后，經(jīng)過(guò)近兩年的溝通與磋商，各成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在2005年12月15～16日召開的布魯塞爾首腦會(huì)議上，就未來(lái)七年的財(cái)政預(yù)算達(dá)成了共識(shí)。首腦會(huì)議之后，經(jīng)過(guò)與歐洲議會(huì)的談判，一項(xiàng)包含《歐盟2007～2013多年度財(cái)政框架》的機(jī)構(gòu)間協(xié)議于2006年5月17日獲得了通過(guò)。協(xié)議的目標(biāo)除了包含1999年版機(jī)構(gòu)間協(xié)議里的目標(biāo)之外，首次提出要確保健全的財(cái)務(wù)管理。該協(xié)議于2007年1月1日正式生效，并同時(shí)取代歐洲議會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)和歐盟委員會(huì)分別于1999年5月6日和2002年11月7日簽訂的機(jī)構(gòu)間協(xié)議[15]1。

根據(jù)《歐盟2007～2013多年度財(cái)政框架》，預(yù)算承諾撥款總額為8600多億歐元(2004年價(jià)格)，約占?xì)W盟同期所有成員國(guó)國(guó)民總收入的1.05%。規(guī)劃期內(nèi)，歐盟每年的預(yù)算額度較上一年都有所增加，但由于其增長(zhǎng)率低于同期的成員國(guó)國(guó)民總收入增長(zhǎng)率，因此，承諾撥款總額占?xì)W盟所有成員國(guó)國(guó)民總收入的比重是逐年下降的(見表6)。

表6 2007～2013年財(cái)政框架承諾撥款[15]10 單位：百萬(wàn)歐元(2004年價(jià)格)

歐盟2007～2013年的財(cái)政框架主要包含五大支出領(lǐng)域(見圖1)：可持續(xù)增長(zhǎng)(含增長(zhǎng)與就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和增長(zhǎng)與就業(yè)聚合)，自然資源的保護(hù)與管理(含共同農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村發(fā)展)，公民權(quán)、自由、安全和公正，歐盟作為全球參與者以及行政。其中，共同農(nóng)業(yè)政策和聚合政策是新財(cái)政框架中預(yù)算額度最高的兩個(gè)領(lǐng)域，分別約占預(yù)算總額的34%和36%，兩者加起來(lái)共占?xì)W盟預(yù)算總支出的七成左右。

圖1 歐盟2007～2013年預(yù)算支出結(jié)構(gòu)[15]10

從每年預(yù)算額度的變化來(lái)看(見圖2)，可持續(xù)增長(zhǎng)與就業(yè)的預(yù)算每年在增加，自2010年起，它成為歐盟預(yù)算總支出中占比最高的支出領(lǐng)域。該領(lǐng)域包括競(jìng)爭(zhēng)力和凝聚力兩大子項(xiàng)，它們是歐盟2007～2013多年度財(cái)政框架支出計(jì)劃的基石。同時(shí)，新財(cái)政框架在競(jìng)爭(zhēng)力和凝聚力上的預(yù)算額度，與過(guò)去七年相比增長(zhǎng)了23%，足見歐盟對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)的重視[16]。自然資源的保護(hù)與管理的預(yù)算主要用于共同農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村發(fā)展基金等方面的支出，其占?xì)W盟總預(yù)算的比重在逐年下降，2010年以后，它占?xì)W盟總預(yù)算的比重從第一位降至第二位，主要原因是約占該項(xiàng)支出79%的共同農(nóng)業(yè)政策的預(yù)算在逐年減少，從2007年的約430億歐元逐年減少到2013年的約406億歐元。歐盟作為全球參與者的預(yù)算支出以及行政預(yù)算支出占?xì)W盟總預(yù)算的比重基本保持穩(wěn)定，兩者占?xì)W盟預(yù)算總支出的比重較小，都約為6%。公民權(quán)、自由、安全和公正的預(yù)算占?xì)W盟總預(yù)算的比重則更小，僅為1%左右。

圖2 歐盟2007～2013年預(yù)算支出[15]10

(五)2014～2020年中期預(yù)算——《2014～2020多年度財(cái)政框架》

2013年2月7～8日，歐盟各成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在布魯塞爾首腦會(huì)議期間，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間激烈的爭(zhēng)論和談判，最終就《2014～2020多年度財(cái)政框架》草案達(dá)成了共識(shí)。歐盟2014～2020多年度財(cái)政框架(見表7)是2009年《里斯本條約》生效后以及歐盟經(jīng)過(guò)第7次擴(kuò)大由27國(guó)變?yōu)?8國(guó)(克羅地亞于2013年7月1日正式加入)后歐盟制定和執(zhí)行的首份中期預(yù)算。該財(cái)政框架按照《里斯本條約》的要求，為年度預(yù)算支出設(shè)定了雙重上限(Dual ceilings)，即為每一支出領(lǐng)域設(shè)定了年度支出上限以及為2014～2020年間每年的承諾撥款額和支付撥款額設(shè)定了上限。

表7 歐盟2014～2020年中期預(yù)算[17]891 單位：百萬(wàn)歐元(2011年價(jià)格)

從表7可以看出，歐盟在2014～2020年期間的預(yù)算支出主要包含六大支出領(lǐng)域：巧增長(zhǎng)與包容性增長(zhǎng)、可持續(xù)增長(zhǎng)：自然資源、安全與公民權(quán)、全球性歐洲、行政以及補(bǔ)償。巧增長(zhǎng)與包容性增長(zhǎng)領(lǐng)域的支出包含兩個(gè)子類：其一是增長(zhǎng)和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力領(lǐng)域的支出，主要包括研發(fā)與創(chuàng)新、教育與培訓(xùn)、泛歐洲能源網(wǎng)絡(luò)、交通與通信、社會(huì)政策以及企業(yè)發(fā)展的支出等；其二是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及地區(qū)聚合領(lǐng)域的支出，主要涵蓋幫助最不發(fā)達(dá)的歐盟國(guó)家和地區(qū)縮小差距、加強(qiáng)所有區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力以及發(fā)展區(qū)域間合作的支出，如改善基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)廢物和污水處理設(shè)施、改進(jìn)高速網(wǎng)絡(luò)連接等。自然資源的可持續(xù)增長(zhǎng)領(lǐng)域的支出包括共同農(nóng)業(yè)政策、共同漁業(yè)政策、農(nóng)村發(fā)展以及環(huán)境和氣候行動(dòng)的支出。安全與公民權(quán)領(lǐng)域的支出包括邊界保護(hù)、移民與難民政策、公共衛(wèi)生、消費(fèi)者保護(hù)、文化、青年人、信息以及與公民對(duì)話的支出。全球性歐洲領(lǐng)域的支出涵蓋歐盟的對(duì)外行動(dòng)支出，如發(fā)展援助和人道主義援助，但歐洲發(fā)展基金等不包含在內(nèi)。行政領(lǐng)域支出涵蓋歐盟所有超國(guó)家機(jī)構(gòu)的支出。補(bǔ)償領(lǐng)域的支出主要是針對(duì)新入盟成員國(guó)的援助，當(dāng)前是對(duì)克羅地亞的入盟援助，但僅限在入盟第一年獲得。

從歐盟2014～2020多年度財(cái)政框架的具體支出結(jié)構(gòu)來(lái)看(見圖3)，巧增長(zhǎng)與包容性增長(zhǎng)是歐盟2014～2020年期間預(yù)算支出最多的領(lǐng)域，緊隨其后的是可持續(xù)增長(zhǎng)：自然資源，而僅有14%左右的預(yù)算份額用以涵蓋全球性歐洲、安全與公民權(quán)以及行政等領(lǐng)域的支出。從預(yù)算資金的最終用途來(lái)看，除約占總預(yù)算6%的行政費(fèi)用預(yù)算被用于歐盟超國(guó)家層面外，其余94%左右的預(yù)算資金都被用在了各成員國(guó)。

圖3 歐盟2014～2020年預(yù)算支出結(jié)構(gòu)[17]891

五、結(jié)語(yǔ)

歐盟預(yù)算的制定過(guò)程，實(shí)際上是各成員國(guó)圍繞歐盟預(yù)算問(wèn)題展開的一場(chǎng)爭(zhēng)奪權(quán)力和一體化利益分配的政治博弈。各國(guó)在博弈的過(guò)程中，既要捍衛(wèi)本國(guó)的利益，也要作出適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)和讓步；既要據(jù)理力爭(zhēng)，也要維護(hù)團(tuán)結(jié)。歐盟現(xiàn)行的預(yù)算制度，將預(yù)算來(lái)源和支出分成兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系，并由此形成了兩個(gè)相互對(duì)立的陣營(yíng)。預(yù)算來(lái)源由凈貢獻(xiàn)國(guó)陣營(yíng)控制，預(yù)算支出由凈受益國(guó)陣營(yíng)把持，兩個(gè)陣營(yíng)在預(yù)算問(wèn)題上都有否決權(quán)。此外，歐盟預(yù)算由于收入來(lái)源十分有限，支出又相對(duì)集中，入不敷出的情況時(shí)常會(huì)出現(xiàn)，公平性也廣受詬病。這些因素導(dǎo)致成員國(guó)之間在預(yù)算問(wèn)題上存在很大分歧，經(jīng)常爆發(fā)沖突。無(wú)論是擴(kuò)大預(yù)算收入來(lái)源，還是調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)都很難在各方之間達(dá)成一致意見。然而，隨著歐盟預(yù)算制度的逐步完善和相關(guān)政策細(xì)則的出臺(tái)，歐盟各機(jī)構(gòu)之間、歐盟機(jī)構(gòu)與成員國(guó)之間以及成員國(guó)與成員國(guó)之間的矛盾和利益沖突會(huì)在一定程度上得到緩和。

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[責(zé)任編輯 彭國(guó)慶]

2017-03-23

謝 鵬，中國(guó)電子科學(xué)研究院管理研究中心工程師，法學(xué)博士，主要從事歐盟財(cái)政、中歐關(guān)系研究.

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.04.016