政策論證的邏輯
——以土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題為例

李 文 釗

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

政策論證的邏輯
——以土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題為例

李 文 釗

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題是我國(guó)城市土地使用制度改革設(shè)計(jì)中留下的一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。2016年，溫州首批商品房土地使用權(quán)到期，這意味著中國(guó)急需為土地使用權(quán)到期續(xù)約提供解決方案。從政策分析的論證轉(zhuǎn)向來(lái)看，土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題本質(zhì)上是一個(gè)政策論證的過(guò)程。在借鑒威廉·鄧恩有關(guān)政策論證的結(jié)構(gòu)和要素基礎(chǔ)上，通過(guò)歸納和總結(jié)土地使用權(quán)到期續(xù)約的6種典型政策主張：無(wú)償續(xù)期、象征性有償續(xù)期、市價(jià)有償續(xù)期、階梯續(xù)期、租稅合一續(xù)期、根據(jù)建筑物質(zhì)量有償續(xù)期等，討論其背后的邏輯。政策方案的選擇過(guò)程是對(duì)政策論證的“論證”，涉及政策方案的評(píng)價(jià)。結(jié)合弗蘭克·費(fèi)希爾的政策評(píng)估邏輯，討論在政策方案選擇中面臨的4種對(duì)話，即技術(shù)分析對(duì)話、情景對(duì)話、系統(tǒng)對(duì)話和意識(shí)形態(tài)對(duì)話。任何評(píng)估都涉及反事實(shí)的建構(gòu)，政策方案選擇是不同反事實(shí)的比較過(guò)程。經(jīng)過(guò)系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)無(wú)償續(xù)期或象征性有償續(xù)期這兩種方案應(yīng)該是中國(guó)未來(lái)土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的選擇，其共同特點(diǎn)是要求建構(gòu)反事實(shí)的信息少，對(duì)于社會(huì)的影響和變動(dòng)不大，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

土地使用權(quán)；續(xù)期；政策分析；政策論證；政策評(píng)估

土地制度是理解中國(guó)改革過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)的一個(gè)重要視角，土地制度改革幾乎是所有改革的前提和基礎(chǔ)。究其原因，土地既是最重要的一種生產(chǎn)要素，也是承接和整合其他生產(chǎn)要素的空間基礎(chǔ)。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，在保證集體所有制的前提下，將使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分給農(nóng)民，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性[1]。土地制度變革大大提升了農(nóng)村生產(chǎn)力，也開(kāi)啟了中國(guó)波瀾壯闊的改革浪潮。在城市，在堅(jiān)持城市土地歸國(guó)家所有的前提下，通過(guò)對(duì)工業(yè)用地、居住用地、商業(yè)用地以及教、科、文、衛(wèi)、體用地等各種不同類型土地制度改革，快速推進(jìn)中國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，使得中國(guó)加快了從農(nóng)村社會(huì)向工業(yè)化、城市化社會(huì)轉(zhuǎn)型，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要體現(xiàn)。在當(dāng)前的城市化進(jìn)程中，城中村、城市更新等問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步推進(jìn)土地制度改革來(lái)化解[2]。

在城市土地制度改革中，居住用地制度改革是其中的重點(diǎn)。通過(guò)建構(gòu)不同類型的土地權(quán)利，實(shí)施土地所有權(quán)和使用權(quán)分離以及商品房制度改革，很多城市居民擁有了自己的房產(chǎn)，房產(chǎn)交易使城市房地產(chǎn)市場(chǎng)得以快速發(fā)展。土地財(cái)政也成為城市政府的重要收入來(lái)源，很多地方政府為了獲得更多的財(cái)政收入，加速了城市化的進(jìn)程[3]。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，住宅用地的最長(zhǎng)使用年限是70年。對(duì)于大多數(shù)商品房而言，70年仍然是一個(gè)很長(zhǎng)的期限，暫時(shí)還不存在70年到期之后怎么辦的問(wèn)題。不過(guò)，隨著溫州部分住宅用地20年使用權(quán)到期，有關(guān)土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

可以說(shuō)，土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題是城市土地使用制度改革設(shè)計(jì)中留下的一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。筆者以溫州土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題為案例，從政策論證(Policy Argumentation)的視角出發(fā)，結(jié)合政策論證的分析要素，對(duì)土地使用權(quán)到期續(xù)約的不同方案進(jìn)行解讀，結(jié)合政策評(píng)估理論，對(duì)不同政策論證進(jìn)行“論證”，討論中國(guó)未來(lái)解決土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題的不同路徑和方案。

一、溫州土地使用權(quán)到期對(duì)城市土地使用權(quán)制度的挑戰(zhàn)

2016年，溫州出現(xiàn)了全國(guó)首批商品房土地使用權(quán)到期案例，土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題成為中國(guó)土地制度改革必須面臨的難題。根據(jù)媒體報(bào)道，2016年3月，溫州市民王先生購(gòu)買了一套二手房，房屋建造于20世紀(jì)90 年代，但當(dāng)王先生將60 多萬(wàn)元的購(gòu)房款存入銀行第三方監(jiān)管賬戶后，卻發(fā)現(xiàn)無(wú)法辦理過(guò)戶手續(xù)，原來(lái)是房子的土地證過(guò)期了[4]。如果按照現(xiàn)有土地出讓金進(jìn)行估算，溫州市的土地使用權(quán)續(xù)期價(jià)格大概會(huì)占到房?jī)r(jià)的1/3到1/2，即100萬(wàn)元的房子要交30萬(wàn)元到50萬(wàn)元的土地出讓金，但其后續(xù)續(xù)約年限及相關(guān)具體程序等仍然沒(méi)有明確規(guī)定。經(jīng)溫州市國(guó)土資源部門初步測(cè)算，溫州僅市區(qū)土地使用年限在2017年底到期的房產(chǎn)有600多套。到2019年年底，溫州還會(huì)有1900多套住房涉及土地使用權(quán)到期的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，溫州土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題并非個(gè)例，需要認(rèn)真對(duì)待并及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)解決土地使用權(quán)到期續(xù)約面臨的一系列問(wèn)題。

溫州的土地使用權(quán)到期問(wèn)題有其特殊性，也有其普遍性。就特殊性而言，與全國(guó)大部分商品房擁有70年土地使用權(quán)相比，溫州的商品房土地使用權(quán)只有20年，這意味著，此前購(gòu)買相關(guān)土地的開(kāi)發(fā)商只交了20年的土地出讓金，所以，很多人也認(rèn)為溫州土地使用權(quán)到期補(bǔ)交土地出讓金具有正當(dāng)性和公平性。就其普遍性而言，若干年后，當(dāng)70年土地使用權(quán)的商品房到期時(shí)，那時(shí)中國(guó)將必須面臨如何解決土地使用權(quán)到期的問(wèn)題。就居住而言，在只有一套住房的情況下，可以不理會(huì)土地使用權(quán)到期的問(wèn)題，而一旦涉及市場(chǎng)交易，就需要有土地使用權(quán)證明，才能夠?qū)崿F(xiàn)房產(chǎn)與土地使用權(quán)的共同交易，單單只有房產(chǎn)證，沒(méi)有土地證，并不能夠?qū)崿F(xiàn)房產(chǎn)的成功交易。溫州的土地使用權(quán)到期問(wèn)題為中國(guó)思考土地使用權(quán)大范圍到期時(shí)如何制定新政策提供了時(shí)間，也將為制定更為科學(xué)合理的制度和政策提供了經(jīng)驗(yàn)。

科斯指出，產(chǎn)權(quán)清晰界定是市場(chǎng)交易的前提，產(chǎn)權(quán)制度改革是各項(xiàng)改革的基礎(chǔ)[5-6]。中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的發(fā)展，也是從清晰界定房產(chǎn)和土地權(quán)利開(kāi)始的。與中國(guó)土地和房產(chǎn)有關(guān)的法律和法規(guī)主要包括：《憲法》《物權(quán)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法實(shí)施條例》等?！稇椃ā穼?duì)中國(guó)土地制度性質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@意味著，城市的土地屬于國(guó)家所有，實(shí)現(xiàn)土地的公有制。1986年制定的《土地管理法》第2條對(duì)《憲法》規(guī)定的土地性質(zhì)進(jìn)行了細(xì)化：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”正是因?yàn)檫@些法律，使得中國(guó)土地制度實(shí)現(xiàn)了從無(wú)償劃撥使用向有償使用轉(zhuǎn)變。對(duì)于土地使用權(quán)出讓制度，法律規(guī)定可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式進(jìn)行。通常而言，拍賣和招標(biāo)是主要的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，這些方式實(shí)現(xiàn)了土地資源按照市場(chǎng)機(jī)制的有效配置目標(biāo)。

溫州的土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題是由于中國(guó)土地制度改革中存在土地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)不完善造成的。從理論上看，土地使用權(quán)制度由兩個(gè)部分組成，即土地使用權(quán)的期限以及土地使用權(quán)到期后如何處理。對(duì)于住宅而言，后者涉及土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題，也是當(dāng)前溫州面臨的問(wèn)題。對(duì)于土地使用權(quán)的期限，1994年通過(guò)的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！笔聦?shí)上，國(guó)務(wù)院早在1990年就出臺(tái)了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：(一)居住用地七十年；(二)工業(yè)用地五十年；(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；(四)商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地四十年；(五)綜合或者其他用地五十年?！迸c土地使用權(quán)限的明確規(guī)定相比，對(duì)土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)闡述，只是進(jìn)行了原則性規(guī)定。對(duì)于土地使用權(quán)到期續(xù)約的規(guī)定，《物權(quán)法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法實(shí)施條例》都有所涉及，但可操作性還有所欠缺?！段餀?quán)法》規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”而《土地管理法實(shí)施條例》則強(qiáng)調(diào)“依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機(jī)關(guān)注銷土地登記。土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，由原土地登記機(jī)關(guān)注銷土地登記?！薄段餀?quán)法》與兩個(gè)法規(guī)之間存在一定的矛盾，對(duì)其不同的解讀也構(gòu)成了處理土地使用權(quán)到期續(xù)約不同方案的基礎(chǔ)。

對(duì)于溫州特殊的土地使用權(quán)到期續(xù)約面臨的問(wèn)題，深圳早在20世紀(jì)90年代就進(jìn)行了探索。1996 年，深圳市政府依據(jù)市人大決定，發(fā)布了《深圳市人民政府關(guān)于土地使用權(quán)出讓年期的公告》。公告規(guī)定，凡與深圳市規(guī)劃國(guó)土地局簽訂《土地使用權(quán)出讓合同書(shū)》的用地，其土地使用最高年期按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行，即居住用地70 年，工業(yè)用地50 年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50 年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40 年，綜合用地或者其他用地50 年。對(duì)于行政劃撥用地，2004年《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》指出，用地在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長(zhǎng)土地使用年期，補(bǔ)繳地價(jià)款，簽訂土地出讓合同，在國(guó)家規(guī)定的最長(zhǎng)土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)繳地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%。這說(shuō)明，深圳通過(guò)制度規(guī)定，成功解決了土地使用權(quán)制度中“特殊性”問(wèn)題。不過(guò)，當(dāng)國(guó)家規(guī)定的土地使用權(quán)到期時(shí)，如何解決土地使用權(quán)續(xù)約問(wèn)題呢？這仍然是中國(guó)土地使用權(quán)制度改革面臨的最大挑戰(zhàn)，也需要提前進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

從公共政策的角度看，土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題涉及政策方案選擇的問(wèn)題，即通過(guò)什么政策來(lái)解決土地到期續(xù)約問(wèn)題，而不同政策方案背后存在不同邏輯，政策方案選擇過(guò)程也是一個(gè)政策評(píng)估過(guò)程，它涉及對(duì)不同方案影響的預(yù)測(cè)與評(píng)估。筆者從政策論證的角度，總結(jié)解決土地使用權(quán)續(xù)約問(wèn)題的不同方案，對(duì)不同方案的理論邏輯進(jìn)行描述，隨后，從政策評(píng)估的角度，對(duì)不同政策方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出中國(guó)未來(lái)可能的方案選擇。

二、政策分析的論證轉(zhuǎn)向及其構(gòu)成要素

土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題和實(shí)證問(wèn)題，它涉及價(jià)值判斷、說(shuō)服和共識(shí)形成。因此，傳統(tǒng)的公共政策分析工具不能夠很好地回答這一問(wèn)題，我們需要公共政策分析的理念和方法的創(chuàng)新，通過(guò)新的政策分析工具來(lái)對(duì)土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題進(jìn)行分析。

最近二十多年，公共政策分析經(jīng)歷了從技術(shù)式政策分析(Technocratic Policy Analysis)向?qū)徤魇秸叻治?Deliberative Policy Analysis)轉(zhuǎn)變，從形式理性(Formal Reason)向?qū)嵺`理性(Practical Reason)的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變被稱為“論證式轉(zhuǎn)向”(Argumentative Turn)①。這種轉(zhuǎn)變過(guò)程最直接的原因是政策分析不能夠?yàn)閷?shí)踐提出“有用的知識(shí)”，不能夠成功地解決政策世界中面臨的問(wèn)題。

技術(shù)式政策分析強(qiáng)調(diào)實(shí)證主義取向，注重使用定量方法，主張事實(shí)與價(jià)值二分，并且尋找一些具有普遍適用的法則。技術(shù)式政策分析的典型是將決策過(guò)程看成是一個(gè)“理性”過(guò)程，決策者對(duì)問(wèn)題進(jìn)行界定，尋找不同解決方案，預(yù)測(cè)不同解決方案對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，選擇最能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的方案。從技術(shù)式政策分析來(lái)看，公共政策本身是一個(gè)客觀的、技術(shù)的和可以管理的問(wèn)題，科學(xué)方法和成本收益方法是最好的政策分析方法，這種對(duì)公共政策問(wèn)題的“客觀性”建構(gòu)，使得它忽視了公共政策現(xiàn)實(shí)本身的“多樣性”和“復(fù)雜性”。在很多時(shí)候，價(jià)值、觀念、規(guī)范和情況等在政策分析中發(fā)揮重要作用。技術(shù)式政策分析在城市規(guī)劃領(lǐng)域表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃是一種科學(xué)活動(dòng)，科學(xué)和技術(shù)知識(shí)發(fā)揮重要作用。

審慎式政策分析則強(qiáng)調(diào)知識(shí)是互動(dòng)、沖突和協(xié)商的產(chǎn)物，它要求將經(jīng)驗(yàn)研究與規(guī)范研究結(jié)合起來(lái)，政策分析過(guò)程本身具有十分重要的作用。審慎式政策分析非常重視“論證”在政策分析過(guò)程中的作用，認(rèn)為政策分析很可能是先有觀點(diǎn)，后尋找證據(jù)的過(guò)程，認(rèn)證過(guò)程類似于法庭辯論，各方在提出自己的觀點(diǎn)時(shí)，用證據(jù)來(lái)證明自己的觀點(diǎn)。因此，在政策分析過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)不同的政策主張及其背后的邏輯具有非常重要的價(jià)值，這些不同政策主張之間交流、溝通、說(shuō)服、認(rèn)證、辯論和相互學(xué)習(xí)本身有利于政策選擇，它們對(duì)于政策分析過(guò)程具有重要意義。審慎式政策分析認(rèn)為政策分析過(guò)程不僅是行政管理者和專家的作用領(lǐng)域，更應(yīng)該重視民眾參與在政策選擇中的作用，在互動(dòng)過(guò)程中，各方會(huì)形成自己的觀點(diǎn)和主張，而不是由別人為他們提供的觀點(diǎn)和主張。以城市規(guī)劃為例，城市規(guī)劃過(guò)程本身不僅是科學(xué)過(guò)程和理性決策過(guò)程，強(qiáng)調(diào)定量、經(jīng)驗(yàn)與事實(shí)，而且也是一個(gè)民主決策過(guò)程，強(qiáng)調(diào)民眾參與在城市規(guī)劃中發(fā)揮重要作用，決策過(guò)程是不同方案、價(jià)值觀點(diǎn)和偏好互動(dòng)過(guò)程，也是共識(shí)形成過(guò)程。

政策論證是審慎式政策分析的一種重要模型，它主張政策是一個(gè)論證過(guò)程(Policy as Argument)，論證是政策分析的重要單位。實(shí)踐理性是政策論證的邏輯基礎(chǔ)，溝通和對(duì)話是其核心內(nèi)容。通過(guò)對(duì)論證的分析，實(shí)現(xiàn)重新對(duì)問(wèn)題建構(gòu)、方案選擇和政策制定。威廉·鄧恩(Willian N.Dunn)在借鑒圖爾明(Toulmin,1958)的論證理論基礎(chǔ)之上，發(fā)展了一套政策論證的形式邏輯，即將政策論證的結(jié)構(gòu)劃分為七個(gè)構(gòu)成要素：政策主張(Claim)、政策相關(guān)信息(Policy Relevant Information)、根據(jù)(Warrant)、可能性(Qualifier)、支持(Backing)、反對(duì)(Objection)、反駁(Rebuttal)。圖1為政策論證的結(jié)構(gòu)與要素，由圖1可見(jiàn)，在這些政策論證的構(gòu)成要素中，政策主張和根據(jù)非常重要，其他內(nèi)容都是圍繞這兩者展開(kāi)的。

圖1 政策論證的結(jié)構(gòu)與要素②

三、作為政策論證的土地使用權(quán)到期續(xù)約方案

從政策論證的角度看，土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題本質(zhì)上是一個(gè)政策論證的過(guò)程，它是不同政策主張之間對(duì)話、溝通、辯論、說(shuō)服和協(xié)商的過(guò)程。每一個(gè)政策主張都包含一套政策論證的結(jié)構(gòu)和邏輯。在這一政策論證過(guò)程中，數(shù)據(jù)和事實(shí)是重要的，但它不是最重要的，有關(guān)土地使用權(quán)到期續(xù)約的倫理、規(guī)范和價(jià)值考量在這一過(guò)程也發(fā)揮作用，政策論證需要將事實(shí)與價(jià)值進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

對(duì)政策論證進(jìn)行分類，一個(gè)可行的方法是根據(jù)不同政策主張將政策論證劃分為不同類型，并進(jìn)一步根據(jù)政策論證的要素描述不同類型政策主張的基本邏輯。對(duì)于土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題，有兩個(gè)核心問(wèn)題是政策爭(zhēng)論的焦點(diǎn)：一是是否需要重新交納土地出讓金？二是是否需要申請(qǐng)？這兩個(gè)問(wèn)題都很重要，前者涉及土地續(xù)約的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，后者涉及是否有續(xù)約權(quán)利的問(wèn)題。如果需要申請(qǐng)續(xù)約，意味著政府掌握續(xù)約主動(dòng)權(quán)利，政府可以同意申請(qǐng)，也可以不同意申請(qǐng)。如果不依據(jù)申請(qǐng)續(xù)約，則意味著民眾掌握主動(dòng)權(quán)利，續(xù)約是民眾的基本權(quán)利。表1為土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題的政策主張，由表1可見(jiàn)，從續(xù)約是否需要申請(qǐng)以及續(xù)約是否需要重新交土地出讓金這兩個(gè)維度，可以將土地使用權(quán)到期續(xù)約方案劃分為4種政策主張：依申請(qǐng)有償續(xù)期、依申請(qǐng)無(wú)償續(xù)期、無(wú)需申請(qǐng)有償續(xù)期和無(wú)需申請(qǐng)無(wú)償續(xù)期。

表1 土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題的政策主張

對(duì)于是否需要申請(qǐng)續(xù)約，《物權(quán)法》與《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《土地管理法實(shí)施條例》之間存在一定的矛盾?！段餀?quán)法》主張自動(dòng)續(xù)期，而后兩個(gè)法規(guī)則強(qiáng)調(diào)依申請(qǐng)續(xù)期。事實(shí)上，《物權(quán)法》起草時(shí)，對(duì)于是否需要申請(qǐng)和是否需要繳費(fèi)進(jìn)行過(guò)反復(fù)討論與修改。根據(jù)《物權(quán)法》主要起草者梁慧星回憶，土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題，《物權(quán)法》經(jīng)過(guò)了幾個(gè)版本。第3稿有關(guān)土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題的規(guī)定是“期滿申請(qǐng)續(xù)期，續(xù)期付費(fèi)”，即表1中I模式；第4稿規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期，續(xù)期付費(fèi)由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，即表1中II模式；第6稿規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期，付費(fèi)留待將來(lái)慎重研究”，即有可能是表1中II模式，也可能是表1中IV模式，梁慧星還指出“慎重研究”的主體應(yīng)該是全國(guó)人大，而不是國(guó)務(wù)院或地方政府[7]。

考慮到土地使用權(quán)上的房地產(chǎn)是公民重要的私有財(cái)產(chǎn)，通常國(guó)家會(huì)保護(hù)公民私人財(cái)產(chǎn)，因此，從法理和民情的角度看，一般都會(huì)賦予公民的續(xù)約權(quán)。這樣，我們將重點(diǎn)從是否需要交納土地出讓金的角度來(lái)討論土地使用權(quán)到期續(xù)約方案問(wèn)題，通過(guò)進(jìn)一步區(qū)分是否交納土地出讓金以及交納土地出讓金數(shù)量的多少，有關(guān)土地使用權(quán)到期續(xù)約方案至少可以區(qū)分為6種類型：無(wú)償自動(dòng)續(xù)期、象征性有償續(xù)期、市價(jià)有償性續(xù)期、階梯續(xù)期、租稅合一續(xù)期以及根據(jù)建筑物質(zhì)量有償續(xù)期。表2為土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的政策論證邏輯，對(duì)于第1種方案背后的政策論證，我們主要將從政策主張、政策相關(guān)信息、根據(jù)和支持等方面闡述，將反駁直接劃入根據(jù)與支持之中，一種方案的根據(jù)與支持則是另一種方案的反對(duì)。

表2 土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的政策論證邏輯

無(wú)償自動(dòng)續(xù)期是解決土地使用權(quán)到期問(wèn)題的一種最簡(jiǎn)單方案，該方案主要依據(jù)法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和地價(jià)理論。法理學(xué)主要聚焦于對(duì)物權(quán)法中“自動(dòng)續(xù)期”條款的解釋，法學(xué)家認(rèn)為申請(qǐng)續(xù)期操作繁瑣、成本高，不利于維護(hù)公民權(quán)利，而保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是最大的民生，這要求對(duì)土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)無(wú)償續(xù)期。經(jīng)濟(jì)學(xué)主要討論所有權(quán)與使用權(quán)分離對(duì)于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的意義，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)無(wú)償續(xù)期對(duì)于激勵(lì)市場(chǎng)的意義。而地價(jià)理論則認(rèn)為土地使用權(quán)已經(jīng)支付了70年價(jià)格，根據(jù)地價(jià)理論，70年地價(jià)與200年土地價(jià)格差距不大，因此，土地使用權(quán)到期時(shí)應(yīng)該無(wú)償續(xù)期。象征性有償續(xù)期與無(wú)償自動(dòng)續(xù)期相比，它強(qiáng)調(diào)了一個(gè)核心論點(diǎn)，即土地是國(guó)家所有，公有制是中國(guó)土地制度的基本特征，土地使用權(quán)作為一種用益權(quán)，它不能夠長(zhǎng)期無(wú)償使用，擁有人需要向所有人支付租金。與此同時(shí)，持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的土地使用權(quán)制度受到香港土地批租制度和土地年租制度的影響，因此，應(yīng)該采取有償續(xù)期。香港土地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期，但每年需要繳納新土地年租，標(biāo)準(zhǔn)為每年差餉的3%，差餉為房產(chǎn)年度總租金的5%，這意味著續(xù)期土地業(yè)主的年應(yīng)繳納地稅僅為房產(chǎn)年租金的1.5%、市場(chǎng)地價(jià)的0.1%。市價(jià)有償續(xù)期主要是指土地使用人需要通過(guò)支付基于市價(jià)的土地出讓金重新獲得土地使用權(quán)，當(dāng)然持這一種觀點(diǎn)的學(xué)者也可以為土地使用轉(zhuǎn)讓金設(shè)定一個(gè)比例標(biāo)準(zhǔn)，如目前深圳在2004年針對(duì)行政劃撥用地采取了收取35%的基準(zhǔn)地價(jià)的辦法。堅(jiān)持這一主張的人員其核心觀點(diǎn)為土地是公有和國(guó)家所有，土地使用權(quán)到期之后，國(guó)家重新獲得土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，雙方需要通過(guò)市場(chǎng)交易和談判來(lái)簽訂新的契約。階梯續(xù)期是對(duì)前面觀點(diǎn)的綜合，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者一方面認(rèn)為應(yīng)該維護(hù)公民的基本權(quán)利，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，另一方面又認(rèn)為土地作為公共資源應(yīng)該實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。其認(rèn)為首套住房或者一定面積可以無(wú)償自動(dòng)續(xù)期，第二套以上住房需要根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格交納土地出讓金實(shí)現(xiàn)有償續(xù)期。不過(guò)，當(dāng)一個(gè)人在不同地方有不同住房，住房存在不同面積時(shí)，如何進(jìn)行詳細(xì)的操作等問(wèn)題，這些方案還沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)。第5種方案是由一些財(cái)政學(xué)者提出的，他們認(rèn)為“土地財(cái)政”既是地方政府預(yù)算資金的主要來(lái)源，也是中國(guó)未來(lái)必須面臨的難題，即一旦地方政府不能夠通過(guò)賣地獲得收入時(shí)，如何維護(hù)地方政府的運(yùn)行呢？財(cái)政學(xué)者提出土地使用權(quán)到期之后，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)房產(chǎn)稅與土地出讓租金一起征收，實(shí)現(xiàn)“租稅合一”續(xù)期制。對(duì)于“租稅合一”，可以實(shí)現(xiàn)按年征收，在民眾交納的這部分金額中，包含兩個(gè)部分：一部分是使用國(guó)家土地的“租金”，另一部分是擁有房產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅。這主要是基于公共財(cái)政理論和土地公有制理論，通過(guò)征收較少土地租金實(shí)現(xiàn)對(duì)房產(chǎn)稅的征收。最后一種方案是根據(jù)建筑物質(zhì)量來(lái)設(shè)定土地使用權(quán)到期續(xù)約的方式，如果建筑物質(zhì)量已經(jīng)不具備繼續(xù)使用的性質(zhì)，國(guó)家就可以不同意土地使用權(quán)到期續(xù)約，而一旦能夠使用，則可以根據(jù)建筑物使用年限和壽命來(lái)計(jì)算續(xù)期年限、金額和方式等。當(dāng)然，這一方案涉及對(duì)建筑質(zhì)量的評(píng)價(jià)以及沒(méi)有考慮已經(jīng)獲得土地使用權(quán)人員的權(quán)益問(wèn)題。

四、對(duì)政策論證的“論證”：探討中國(guó)土地使用權(quán)續(xù)約問(wèn)題

的解決之道

在土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題上，中國(guó)應(yīng)該選擇哪一種方案呢？對(duì)方案的選擇，就涉及對(duì)政策論證的“論證”。在政策分析的“論證轉(zhuǎn)向”中，弗蘭克·費(fèi)希爾提供了一個(gè)公共政策評(píng)估的框架，這一框架可以為我們討論政策論證的“論證”提供理論基礎(chǔ)，這主要是因?yàn)椋瑢?duì)政策論證的“論證”本身是對(duì)不同政策主張?jiān)u價(jià)的過(guò)程③。

表3為政策評(píng)估的邏輯：層次、對(duì)話與問(wèn)題，由表3可以看出，弗蘭克·費(fèi)希爾將政策評(píng)估劃分為二個(gè)層級(jí)和四個(gè)類型的對(duì)話。在第一個(gè)層級(jí)的評(píng)估中，它主要包括技術(shù)分析對(duì)話(Technical-Analytic Discourse)和情景對(duì)話(Contextual Discourse)，核心是針對(duì)項(xiàng)目或政策本身的效果以及它與情景之間的關(guān)系展開(kāi)。在第二個(gè)層級(jí)的評(píng)估中，它主要包括系統(tǒng)對(duì)話(Systems Discourse)和意識(shí)形態(tài)對(duì)話(Ideological Discourse)，核心是針對(duì)項(xiàng)目或政策本身的目標(biāo)和價(jià)值展開(kāi)。

表3 政策評(píng)估的邏輯：層次、對(duì)話與問(wèn)題[8]

借鑒弗蘭克·費(fèi)希爾的政策評(píng)估框架，我們可以從兩個(gè)視角來(lái)對(duì)政策論證進(jìn)行“論證”，一個(gè)是自上而下的視角，另一個(gè)是自下而上的視角。自上而下的視角強(qiáng)調(diào)從一個(gè)社會(huì)基本的價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)出發(fā)，推導(dǎo)出土地使用權(quán)續(xù)期方案的目標(biāo)和目的，然后選擇一個(gè)合適的方案來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，最后詢問(wèn)這個(gè)方案能否實(shí)現(xiàn)其所預(yù)期的目的和目標(biāo)。自下而上的視角則強(qiáng)調(diào)從一個(gè)具體的方案著手，首先詢問(wèn)這一方案能夠?qū)崿F(xiàn)什么樣的結(jié)果，然后再進(jìn)一步詢問(wèn)這些結(jié)果是否能夠解決土地使用權(quán)到期面臨的問(wèn)題，隨后再追問(wèn)這些問(wèn)題解決所反映的目標(biāo)是否對(duì)社會(huì)有價(jià)值，是否與整個(gè)社會(huì)的意識(shí)形態(tài)相一致。通過(guò)自上而下視角和自下而上視角的融合，我們可以形成解決土地使用權(quán)到期問(wèn)題的清晰方案、目的和目標(biāo)，并且從社會(huì)價(jià)值和意識(shí)形態(tài)角度給予論證，討論方案的合法性。

從弗蘭克·費(fèi)希爾的政策評(píng)估框架看，目前對(duì)于土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的討論，主要集中在第二層次討論和對(duì)話中，即土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題方案的目標(biāo)是什么？如何與一個(gè)社會(huì)的基本價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)相適應(yīng)呢？對(duì)于第一個(gè)層次評(píng)估討論比較少，即土地使用權(quán)到期后不同續(xù)約方案會(huì)導(dǎo)致什么樣的結(jié)果呢？這些方案能夠解決土地使用權(quán)到期面臨的問(wèn)題嗎？事實(shí)上，第一個(gè)層次評(píng)估是第二個(gè)層次評(píng)估的基礎(chǔ)，沒(méi)有一些有關(guān)方案選擇與結(jié)果關(guān)系以及方案選擇對(duì)于問(wèn)題解決程度的信息，很難對(duì)方案本身的目標(biāo)進(jìn)行正確評(píng)價(jià)。

對(duì)于第一層次評(píng)估，它涉及一個(gè)“反事實(shí)”(Counterfactual Facts)建構(gòu)，本質(zhì)上是建構(gòu)一個(gè)有關(guān)反事實(shí)的理論模型。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫克曼(Heckman)指出的那樣，模型是一個(gè)思想過(guò)程和心靈產(chǎn)物，它們屬于認(rèn)知范疇，建構(gòu)反事實(shí)的過(guò)程也是思想實(shí)驗(yàn)的過(guò)程[9]。在討論土地使用權(quán)到期續(xù)約方案中，我們需要建構(gòu)6種不同的反事實(shí)，即每一種方案實(shí)施之后，將會(huì)發(fā)生什么呢？然后結(jié)合我們的價(jià)值觀，對(duì)6種反事實(shí)進(jìn)行比較，那種能夠?qū)е挛覀冏钇玫姆词聦?shí)的方案，也就是我們期望選擇的方案。不過(guò)，社會(huì)太復(fù)雜，我們不能夠完全建立詳細(xì)的反事實(shí)模型，很多時(shí)候，我們只能夠遵循拇指法則(Rules of Thumb)，對(duì)復(fù)雜問(wèn)題進(jìn)行粗略估計(jì)。在對(duì)上述6個(gè)土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的評(píng)估中，我們大致可以將這些方案分為三類：一類是偏向保守的方案1和方案2，如果遵循這兩個(gè)方案，其基本上會(huì)和現(xiàn)有格局差別不大，只是把土地使用權(quán)期限進(jìn)一步延長(zhǎng)；二類是偏向激進(jìn)的方案3和方案4，它既涉及與現(xiàn)有格局變化較大，又涉及復(fù)雜的設(shè)計(jì)，對(duì)于這兩個(gè)方案所產(chǎn)生的影響很難進(jìn)行估計(jì)；三類是偏向中間的方案5和方案6，這兩個(gè)方案的特征是將土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題與其他因素結(jié)合起來(lái)考慮，如建筑物壽命和房產(chǎn)稅等，但土地使用權(quán)問(wèn)題本身就很復(fù)雜，加入其他因素之后就會(huì)更復(fù)雜。此外，方案3和方案4的實(shí)施，很可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有人們的預(yù)測(cè)和決策產(chǎn)生影響，它會(huì)對(duì)現(xiàn)有房產(chǎn)價(jià)值以及土地價(jià)值都會(huì)產(chǎn)生影響。方案5和方案6則會(huì)把原本清晰的問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化，房產(chǎn)稅和土地使用費(fèi)是兩個(gè)不同的問(wèn)題，建筑物質(zhì)量并不能夠作為影響人們主張和行使土地使用權(quán)的因素。

從這些觀點(diǎn)看，土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題的解決方案應(yīng)該在方案1、方案2、方案3和方案4之間選擇，其核心到底是基于無(wú)償或象征性付費(fèi)來(lái)重新獲得土地使用權(quán)，還是基于市價(jià)來(lái)重新獲得土地使用權(quán)呢？從確定性和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度看，方案1和方案2可以作為優(yōu)先選擇的對(duì)象，這主要是因?yàn)槠浜芸赡苌婕吧鐣?huì)重大經(jīng)濟(jì)的變革，整個(gè)社會(huì)還是堅(jiān)持以保守和審慎原則較好。我們可進(jìn)一步將問(wèn)題細(xì)化，方案1和方案2的實(shí)施能否解決公平問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值最大化以及與社會(huì)基本價(jià)值和意識(shí)形態(tài)相一致呢？我們可以進(jìn)一步詢問(wèn)，方案3和方案4所主張的目標(biāo)，是否有其他更好的手段來(lái)實(shí)施呢？事實(shí)上，我們假定所有獲得現(xiàn)有土地使用權(quán)的人員，他們都是通過(guò)正當(dāng)途徑獲得，并且為此支付了土地使用金，那么，從保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定和減少社會(huì)矛盾的角度看，選擇方案1和方案2主張的無(wú)償續(xù)期或象征性有償續(xù)期都是一個(gè)正當(dāng)和具有合法性的選擇。

五、結(jié)語(yǔ)

《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在堅(jiān)持土地公有制的基礎(chǔ)之上，創(chuàng)造性地提出了土地使用權(quán)的概念，并將土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離。城市政府通過(guò)對(duì)土地使用權(quán)的拍賣，獲得巨額的土地出讓金，快速推進(jìn)了中國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市的快速發(fā)展，但在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，只規(guī)定了住宅用地土地使用權(quán)的最高期限是70年，對(duì)于土地使用權(quán)到期之后，如何處理并沒(méi)有進(jìn)行明確的制度設(shè)計(jì)。2004年的《物權(quán)法》雖然對(duì)土地使用權(quán)到期問(wèn)題有所涉及，但只是原則性規(guī)定住宅用地“自動(dòng)續(xù)期”，至于如何操作沒(méi)有進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)。

2016年，溫州首批商品房土地使用權(quán)到期，這對(duì)中國(guó)土地使用權(quán)制度構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。中國(guó)需要進(jìn)一步設(shè)計(jì)有關(guān)土地使用權(quán)到期后如何處理的制度，為中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。我們從政策分析的論證轉(zhuǎn)向出發(fā)，將土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題看作是一個(gè)政策論證的過(guò)程。為此，在借鑒威廉·鄧恩有關(guān)政策論證的結(jié)構(gòu)和要素基礎(chǔ)之上，從政策論證的角度，重新討論了土地使用權(quán)到期續(xù)約的6種典型政策主張。

那么，中國(guó)應(yīng)該選擇哪一種方案呢？這事實(shí)上涉及對(duì)政策論證的“論證”，從不同政策主張中選擇合適的政策主張。論證過(guò)程本身涉及評(píng)價(jià)，這就需要以政策評(píng)估的理論為基礎(chǔ)。弗蘭克·費(fèi)希爾提出一個(gè)很好的政策評(píng)估模型，他將政策評(píng)估劃分為第一層次和第二層次評(píng)估，并列舉了政策評(píng)估中4種對(duì)話。政策方案的選擇是這個(gè)層面自下而上和自上而下評(píng)估相結(jié)合的過(guò)程，而任何評(píng)估都會(huì)涉及第一層次中技術(shù)分析對(duì)話，它需要關(guān)注一個(gè)方案實(shí)施之后，會(huì)發(fā)生什么？對(duì)于會(huì)發(fā)生什么，根據(jù)赫克曼觀點(diǎn)，這是一個(gè)建立模型來(lái)構(gòu)造反事實(shí)的過(guò)程。無(wú)償續(xù)期或象征性有償續(xù)期這兩種方案應(yīng)該是中國(guó)未來(lái)土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的選擇，他們的共同特點(diǎn)是所要求建構(gòu)反事實(shí)的信息少，對(duì)于社會(huì)的影響和變動(dòng)不大，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。至于土地資源的公平使用和分配問(wèn)題，中國(guó)可以選擇其他更好的政策工具和政策手段來(lái)實(shí)施。可以預(yù)期，一旦中國(guó)選擇了以較為保守和穩(wěn)健的方式來(lái)處理土地使用權(quán)到期續(xù)約問(wèn)題，這將為城市發(fā)展提供新的動(dòng)力和源泉。

注釋：

①參見(jiàn)Frank Fischer:ReframingPublicPolicy:DiscursivePoliticsandDeliberativePractices.(Oxford: Oxford University Press，2003)；Frank Fischer，F(xiàn)orester John:TheArgumentativeTurninPolicyAnalysisandPlanning. (NC: Duke University Press，1993)；Frank Fischer:Deliberative Policy Analysis as Practical Reason: Integrating Empirical and Normative Arguments,in Frank Fischer, Gerald J. Miller, Mara S. Sidney:HandbookofPublicPolicyAnalysis(CRC Press, 2007)。

②參見(jiàn)William N. Dunn：PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction(Pearson Prentice Hall，2012，p.19)。

③參見(jiàn)弗蘭克.費(fèi)希爾:《公共政策評(píng)估》(中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003)。

[1] 朱方林，朱大威.建國(guó)以來(lái)中國(guó)土地制度重大改革回顧與展望[J].江蘇農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2015(1)：200-209.

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2017-06-14

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(編號(hào)：17XNA006).

李文釗，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策研究所副教授，博士，主要從事因果推理、政策評(píng)估、制度分析、治理理論、中國(guó)政府改革與治理轉(zhuǎn)型研究.

D922.3;D923.2

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.04.003