淺談地市級電大如何有效實施內(nèi)部控制

司君

[摘 要] 當(dāng)前，電大傳統(tǒng)開放教育生源嚴(yán)重萎縮，招生遭遇瓶頸，轉(zhuǎn)型升級是電大繼續(xù)生存的必然選擇。這個轉(zhuǎn)型便是轉(zhuǎn)向以社區(qū)教育發(fā)展為主線，運用目前電大遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)，探索如何向市民提供終身學(xué)習(xí)平臺、如何搭建社會公共學(xué)習(xí)資源、如何在學(xué)習(xí)型社會中提供服務(wù)的新路徑。轉(zhuǎn)型趨勢使地市級電大作為社會公共服務(wù)提供者的功能更為凸顯。能否有效發(fā)揮效能、實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，具備較高的管理水平很關(guān)鍵，而內(nèi)部控制作為一項重要的管理活動和制度安排，若能有效實施，將對推動電大管理水平上新臺階和順利轉(zhuǎn)型，起到至關(guān)重要的作用，因此有效實施內(nèi)部控制顯得十分緊迫和必要。

[關(guān) 鍵 詞] 內(nèi)部控制；管理；地市級電大

[中圖分類號] G718.5 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號] 2096-0603（2017）30-0163-03

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制（以下簡稱：內(nèi)控），從靜態(tài)上講，是行政事業(yè)單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險而監(jiān)督建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，它由內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，集中體現(xiàn)為各項內(nèi)部管理制度以及落實制度所需的控制措施和程序；從動態(tài)上講，是通過制度、實施措施和執(zhí)行程序，為實現(xiàn)控制目標(biāo)的自我約束和規(guī)范過程。

地市級電大是廣播電視大學(xué)體系中重要的組成部分，也是高等教育的重要組成部分。但長期以來，電大在地方教育系統(tǒng)中處于邊緣化境地：（1）隨著高等教育逐漸普及，開放教育重要性和影響力不及基礎(chǔ)教育；（2）靈活性比不上民辦教育；（3）市場性和關(guān)注度又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于職業(yè)教育。這種尷尬的處境、自然造就封閉的管理環(huán)境，守舊的管理模式、固化的管理思維、狹窄的工作視野。近年來，隨著國家依法理財意識的強(qiáng)化，財政部門和教育主管部門對財政資金的監(jiān)管越發(fā)嚴(yán)厲，單位內(nèi)部控制規(guī)范管理呼之欲出。地市級電大發(fā)展轉(zhuǎn)型中，業(yè)務(wù)內(nèi)容也不再局限于開放教育業(yè)務(wù)，除傳統(tǒng)的預(yù)算撥款、專項資金以外，基建資金、非財政性補助資金、上級單位補助資金、捐贈等事項也有伴隨轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的可能，作為地市級電大的管理者必須做好有能力應(yīng)對的準(zhǔn)備，因此實施內(nèi)控是契機(jī)，它可以全面提升內(nèi)部管理水平。

2012年11月財政部頒發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，2014年1月1日起在我國所有行政事業(yè)單位中正式實施，其目的就是要進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，讓行政事業(yè)單位的管理與現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。如今規(guī)范已實施三年多，下面將談?wù)勗趯嵤┻^程中的一些膚淺認(rèn)識。

一、內(nèi)控實施中存在的問題

（一）單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控不夠重視

一項制度能否得以實施，領(lǐng)導(dǎo)的重視是最重要的因素之一，領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，對創(chuàng)建和維持良好的控制環(huán)境起到非常重要的作用，也為內(nèi)控體系的全面推行打下良好的基礎(chǔ)。地市級電大，其管理基礎(chǔ)薄弱，建設(shè)內(nèi)控本身缺乏內(nèi)在動力，更是要依靠領(lǐng)導(dǎo)者的自覺意識。單位領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)是教學(xué)業(yè)務(wù)出色的教授出身，總認(rèn)為只要把教學(xué)指標(biāo)、招生指標(biāo)完成好才是硬道理，于是主要精力放在抓教學(xué)管理和招生上，認(rèn)為只要有規(guī)章、有制度，就是有內(nèi)控。作為學(xué)校校長首先是一名管理者，應(yīng)該具有學(xué)校管理的全局眼光，而預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、采購管理、合同管理、項目建設(shè)等內(nèi)控環(huán)節(jié)都是學(xué)校管理中十分重要的環(huán)節(jié)，這些管理同樣是業(yè)務(wù)管理，而不是只有教學(xué)才是業(yè)務(wù)，只有把這些管理理順、規(guī)范，才能更好地改善教學(xué)環(huán)境，這些工作若不重視、不完善、不建章立制、不有效實施，那內(nèi)控建設(shè)只是形同虛設(shè)。因此，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度直接影響到內(nèi)控實施的成敗，沒有領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)控往往只會流于形式。

（二）預(yù)算意識淡薄

《預(yù)算法》素有經(jīng)濟(jì)憲法之稱，預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性毋庸置疑。特別是2015年1月新的《預(yù)算法》實施后，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度已成趨勢。地市級電大對預(yù)算編制工作不夠重視：（1）認(rèn)為編預(yù)算是財務(wù)一個部門的事情；（2）預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，除人員經(jīng)費等固定預(yù)算外，在項目預(yù)算上隨意性大，一些時候脫離實際，導(dǎo)致執(zhí)行過程中難度加大甚至無法執(zhí)行；（3）對預(yù)算剛性認(rèn)識不足，預(yù)算調(diào)整隨意，削弱預(yù)算的約束控制力和權(quán)威性；（4）預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)。

（三）內(nèi)控觀不強(qiáng)

地市級電大的管理模式較為守舊，普遍認(rèn)為內(nèi)控是財務(wù)一個部門的事情，凡是與錢有關(guān)的事項都是財務(wù)部門的事情。電大管理模式中，部門間缺乏協(xié)調(diào)和制約，資源缺乏共享，比如，學(xué)生報名人數(shù)、交費人數(shù)、考試人數(shù)、在校生人數(shù)等基本數(shù)據(jù)各部門獨立掌握，沒有相互核對和監(jiān)督。一些不良習(xí)慣長期養(yǎng)成，比如，報銷程序不規(guī)范，風(fēng)險端口明顯后移，會計僅僅在履行報賬員功能；一些財務(wù)人員財務(wù)管理風(fēng)險意識不強(qiáng)，認(rèn)為內(nèi)控只是會計人的道德自律問題；印章保管人外出沒有人走柜鎖的習(xí)慣；憑證制單、審核憑證、裝訂憑證、對賬均由會計一人完成；不相容崗位沒有嚴(yán)格分離，做賬人員兼收費。

（四）固定資產(chǎn)管理亟待加強(qiáng)，控制流程脫節(jié)

地市級電大在固定資產(chǎn)管理中存在不規(guī)范的現(xiàn)象。首先，資產(chǎn)管理員不固定，往往是學(xué)校要臨近退休或相對清閑的人員擔(dān)任資產(chǎn)管理員，造成人員輪換頻繁，加之缺少一定的專業(yè)知識，使資產(chǎn)入庫登記環(huán)節(jié)不規(guī)范，資產(chǎn)臺賬不準(zhǔn)確；其次，資產(chǎn)管理員只負(fù)責(zé)登記臺賬，不重視對實物資產(chǎn)的監(jiān)管，閑置資產(chǎn)又不及時清理報廢，一些資產(chǎn)的保管和領(lǐng)用沒有交接手續(xù)；最后，單位層面也往往重買輕管，沒有形成對資產(chǎn)管理工作監(jiān)督的相關(guān)制度，資產(chǎn)管理流于形式，資產(chǎn)使用效能不高，資產(chǎn)管理員的作用沒有真正發(fā)揮。

二、如何有效實施內(nèi)控管理

我國行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范本身就是針對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動相對穩(wěn)定、經(jīng)費管理采用預(yù)算制、資金用途明確等特點，從單位層面到業(yè)務(wù)層面，以具體業(yè)務(wù)為切入點，對業(yè)務(wù)中的風(fēng)險點做專業(yè)描述。地市級電大要有效實施內(nèi)控管理，必須通過重新梳理業(yè)務(wù)流程，瞄準(zhǔn)業(yè)務(wù)風(fēng)險點，找準(zhǔn)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，完善和強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，落實貫穿到業(yè)務(wù)流程中，真正做到“知行合一”。

（一）深刻認(rèn)識單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)控實施中發(fā)揮的作用

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中明確規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)”。毫無疑問，單位負(fù)責(zé)人是推動內(nèi)控實施的關(guān)鍵，在單位內(nèi)控體系的建立、運行和監(jiān)管方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但并不意味著單位負(fù)責(zé)人什么都要面面俱到、親力親為，而是要通過建立工作機(jī)制和內(nèi)部授權(quán)等方式讓其他相關(guān)人員具體落實。首先，內(nèi)控的建立包括單位層面和業(yè)務(wù)層面，兩個層面的建立都需要單位負(fù)責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。就單位層面而言，良好的組織架構(gòu)是實施好內(nèi)控的基礎(chǔ)，主要包括組織體系、決策機(jī)制、權(quán)責(zé)分離、關(guān)鍵崗位責(zé)任制等，只有建立完善的機(jī)構(gòu)體系、職能體系、崗位分工，單位內(nèi)部才能正常有效運轉(zhuǎn)，也才能推進(jìn)內(nèi)控的其他具體工作開展；就業(yè)務(wù)層面而言，單位負(fù)責(zé)人有責(zé)任對單位業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，對各個業(yè)務(wù)層面建立負(fù)責(zé)。如果單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的認(rèn)識僅停留在制度層面，不落到實處，那么內(nèi)控僅僅是一項擺設(shè)，無法達(dá)到內(nèi)控要達(dá)到的目標(biāo)要求。其次，內(nèi)控的全面性要求對經(jīng)濟(jì)活動的控制要涵蓋單位的所有環(huán)節(jié)，因此單位負(fù)責(zé)人必須清楚認(rèn)識到內(nèi)控活動不僅僅是財務(wù)人員的活動或財務(wù)部門的活動，而是整個單位范圍內(nèi)所有相關(guān)人員和所有相關(guān)部門共同參與其中的一項控制活動。最后，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制建立和執(zhí)行的有效性進(jìn)行監(jiān)督管理負(fù)責(zé)。要實現(xiàn)內(nèi)控的有效執(zhí)行離不開監(jiān)督，只有單位負(fù)責(zé)人真正監(jiān)督管理負(fù)責(zé)起來，單位內(nèi)控實施才會是真正有效。

（二）內(nèi)控觀念亟須強(qiáng)化

內(nèi)控觀要在單位內(nèi)部大力宣傳，一些重要部門更是要有十分清醒的認(rèn)識，特別是單位財務(wù)人員要營造“內(nèi)控文化”氛圍，將內(nèi)控理念運用到業(yè)務(wù)流程中，真正發(fā)揮內(nèi)控實施主力軍的作用，要帶動單位相關(guān)部門樹立內(nèi)控意識，讓內(nèi)控真正成為使單位所有業(yè)務(wù)部門連貫起來的一項系統(tǒng)工程，實現(xiàn)內(nèi)控遵循的全面性原則。

（三）梳理業(yè)務(wù)流程，明確責(zé)任，建立健全各項內(nèi)控管理制度

地市級電大要建立、健全內(nèi)控管理，首先是要對單位業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，對內(nèi)控規(guī)范要求的預(yù)算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理六個方面重點梳理，從業(yè)務(wù)層面的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)本身的流程出發(fā)，摸清各項業(yè)務(wù)的內(nèi)容，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的職責(zé)和分工，確定環(huán)節(jié)風(fēng)險點，制定策略，健全制度，防范風(fēng)險，促使業(yè)務(wù)有序開展并始終保持權(quán)責(zé)清晰。下面結(jié)合地市級電大的具體情況，從業(yè)務(wù)層面談?wù)勅绾斡行嵤﹥?nèi)控：

1.預(yù)算管理：地市級電大首先要建立預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，確保預(yù)算在電大管理過程中有章可循、有據(jù)可依，在單位業(yè)務(wù)活動中能發(fā)揮效能；其次要結(jié)合單位實際合理設(shè)置預(yù)算業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和崗位，這一機(jī)構(gòu)分為預(yù)算業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)、預(yù)算業(yè)務(wù)工作機(jī)構(gòu)、預(yù)算業(yè)務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其中預(yù)算業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)一般由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和財務(wù)部門等業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人組成，主要職能是審定預(yù)算管理制度、預(yù)算編制內(nèi)容、預(yù)算調(diào)整方案等；預(yù)算業(yè)務(wù)工作機(jī)構(gòu)通常設(shè)在學(xué)校財務(wù)部門，由財務(wù)負(fù)責(zé)人組織領(lǐng)導(dǎo)，履行預(yù)算日常管理職能，具體包括擬定預(yù)算管理制度、預(yù)算編制的程序、方法和要求、匯總各業(yè)務(wù)部門編制的預(yù)算、協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制和執(zhí)行中的有關(guān)問題、向單位預(yù)算決策機(jī)構(gòu)上報預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等；預(yù)算業(yè)務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)是單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門，它們的主要職能是要為編制預(yù)算提供所需的各項基礎(chǔ)資料、根據(jù)部門分管業(yè)務(wù)編制本部門預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算；最后，還要重視預(yù)算編制的質(zhì)量，預(yù)算編制環(huán)節(jié)最主要的風(fēng)險就在于認(rèn)為預(yù)算編制僅是財會部門的工作，業(yè)務(wù)部門不參與其中，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，針對這一主要風(fēng)險，采取相應(yīng)的控制措施：（1）落實單位內(nèi)部各部門預(yù)算編制責(zé)任；（2）確保預(yù)算編制的合規(guī)性，比如，編制的程序時間要求、人員定額標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)控“三公經(jīng)費”等經(jīng)費開支要求等；（3）建立部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；（4）強(qiáng)化部門審核責(zé)任；（5）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。

2.收支業(yè)務(wù)管理：收支業(yè)務(wù)是電大核心業(yè)務(wù)之一，也是內(nèi)控的防范重點。地市級電大中涉及有現(xiàn)金流的收入業(yè)務(wù)，更是防控的重點。目前，地市級電大的學(xué)生人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他高校，收費性質(zhì)屬于行政事業(yè)性收費，在財政不批準(zhǔn)開通網(wǎng)銀收費的前提下，所有收費均涉及現(xiàn)金，因此資金收費業(yè)務(wù)的風(fēng)險防控點就是要確?，F(xiàn)金完整、如實上繳財政。收費崗位設(shè)置及人員安排一定要考慮不相容崗位因素，具體包括票據(jù)領(lǐng)用、保管崗位相分離，收費和記賬崗位相分離。另外，票據(jù)復(fù)核、收費復(fù)核要有專人負(fù)責(zé)審核，不定期檢查，強(qiáng)化資金對賬等基礎(chǔ)工作很重要。地市級電大由于人員不足等客觀原因，存在一人多崗的情況，但一定要考慮單位收入業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的制衡性，才能有效防控風(fēng)險。地市級電大的支出業(yè)務(wù)主要是費用報銷、采購物資等資金支出事項，尤其要防控的是大額資金支付事項。這里主要通過建立制度、明確報銷流程、大額資金支付集中討論、按照業(yè)務(wù)事項類型和金額大小設(shè)置相應(yīng)的審批權(quán)限、明確資金支付審批責(zé)任、加強(qiáng)票據(jù)審核特別是事前申請支出的控制等措施完善支出業(yè)務(wù)內(nèi)控。

3.政府采購業(yè)務(wù)：政府采購業(yè)務(wù)也是電大業(yè)務(wù)的重要組成部分，它需要相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)完成。要設(shè)立采購事項決策機(jī)構(gòu)、實施機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決定采購業(yè)務(wù)能否實施，由單位領(lǐng)導(dǎo)、采購歸口部門、財務(wù)部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)決定采購事項，審定采購計劃，協(xié)調(diào)解決采購業(yè)務(wù)中的具體問題；實施機(jī)構(gòu)包括歸口部門、財務(wù)部門和提出采購業(yè)務(wù)申請的業(yè)務(wù)部門，他們按照采購領(lǐng)導(dǎo)小組的決定按各自職責(zé)實施采購。在采購活動中，要建立采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約機(jī)制。

4.資產(chǎn)管理：固定資產(chǎn)是地市級電大資產(chǎn)中比重最大的資產(chǎn)，管理風(fēng)險主要體現(xiàn)在資產(chǎn)固定資產(chǎn)領(lǐng)用環(huán)節(jié)。固定資產(chǎn)管理應(yīng)該遵循“誰使用、誰保管、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確資產(chǎn)使用和保管的責(zé)任，明確資產(chǎn)配置、使用、處置的工作流程。資產(chǎn)領(lǐng)用環(huán)節(jié)要履行相應(yīng)審批手續(xù)、完善領(lǐng)用登記，要及時更新資產(chǎn)變動信息，包括使用人變更、存放地變更，確保相關(guān)管理人員掌握資產(chǎn)動態(tài)信息。資產(chǎn)管理部門要建立資產(chǎn)臺賬，詳細(xì)登記資產(chǎn)信息，要定期清查盤點資產(chǎn)，確保資產(chǎn)安全、完整，要與財務(wù)部門、資產(chǎn)使用部門定期對賬，發(fā)現(xiàn)問題，查明原因，落實責(zé)任。

5.建設(shè)項目管理：根據(jù)地市級電大的具體情況，建設(shè)項目立項要做好可行性研究，切合實際，避免概算過大，要按規(guī)定安排好招投標(biāo)工作，明確建設(shè)項目歸口部門和相關(guān)崗位職責(zé)，明確建設(shè)項目的工作流程，明確項目竣工驗收工作職責(zé)，加強(qiáng)資金支付監(jiān)管。

6.合同管理：地市級電大合同業(yè)務(wù)主要涉及政府采購、勞務(wù)用工、工程建設(shè)、大型維修等業(yè)務(wù)。其流程主要包括合同訂立、履行、糾紛處理以及登記歸檔環(huán)節(jié)。實施好合同管理方面的內(nèi)控，是要在建立合同業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度下，明確合同歸口管理部門，由一個部門統(tǒng)一保管合同，合理設(shè)置合同業(yè)務(wù)崗位，注意合同擬定和審核、合同審核與審批、合同執(zhí)行與監(jiān)督不相容崗位的因素，對合同實施歸口管理，比如，物資和服務(wù)的采購合同歸屬一個崗位，工程建設(shè)和維修項目勘察、設(shè)計、施工等歸屬一個崗位，付款結(jié)算歸屬一個崗位。

內(nèi)部控制是治理單位的基石，是防范風(fēng)險、預(yù)警與控制的重要機(jī)制。地市級電大在實施內(nèi)控過程中，如能從以上幾個方面考慮，那將有利于管理更加規(guī)范化、科學(xué)化和法治化。實施好內(nèi)控是自我提升管理水平的一次契機(jī)，基礎(chǔ)夯實、制度完善對地市級電大管理水平上新臺階將有十分重要的意義，特別是在地市級電大向社區(qū)教育轉(zhuǎn)型的環(huán)境下，能有一套規(guī)范、科學(xué)、健全的管理制度作保障將十分重要。

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