農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境及機(jī)制創(chuàng)新

詹瑞雅

摘 要：農(nóng)村公共品供給機(jī)制從本質(zhì)上講是對(duì)農(nóng)村公共品供給進(jìn)行的一種資源配置，這對(duì)改善目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀、縮小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給意義非常重大。改革開放以來，農(nóng)村居民收入普遍增長，但同時(shí)我國農(nóng)村公共物品的供給程度遠(yuǎn)不能滿足人民日益增長的公共需求。在我國特殊的發(fā)展時(shí)期，為適應(yīng)我國現(xiàn)代化發(fā)展需要及普通民眾的需求，分析農(nóng)村公共物品的機(jī)制具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共品；供給機(jī)制；供給效率

“薩繆爾森認(rèn)為，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)，不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少”。簡單地說，公共產(chǎn)品是指沒有繳納任何費(fèi)用而每個(gè)人又都能享受到的物品或服務(wù)，可能產(chǎn)品供在群眾中共同享有的范圍可以不同，但作為公共產(chǎn)品必然就是人們共同使用這種產(chǎn)品，并集體享有其利益，而難以把共同使用的部分或個(gè)人獲利加以區(qū)分。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給機(jī)制的困境

（一）供給主體單一，城鄉(xiāng)供給有別

長期以來，政府是我國農(nóng)村公共品主要的供給主體，由公共財(cái)政資金出資的單一供給結(jié)構(gòu)，缺乏多元化供給主體，難以滿足民眾對(duì)公共品供給總量的需求，常常會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村公共品供給數(shù)量短缺，不能支撐農(nóng)民日益增長的公共利益需要。供給主體的缺乏，往往形成單一主體的供給的壟斷地位，在缺乏有效競(jìng)爭的情況下，農(nóng)村公共品供給的效率低下，農(nóng)民對(duì)此的滿意度也比較低。

除此之外，在城鄉(xiāng)二元制的發(fā)展戰(zhàn)略影響下，我國政府提出了重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的指導(dǎo)思想，將主要的公共財(cái)政支出用于工業(yè)建設(shè)和城市化發(fā)展，缺乏對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)化發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的政策扶持和資金投入。

（二）各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱

在劃分農(nóng)村公共品供給的具體權(quán)責(zé)時(shí)，我國政府堅(jiān)持的是“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)原則，在各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的界定上不夠明晰，影響了具體工作的開展實(shí)施，也造成了供給低效的出現(xiàn)。

造成地方政府財(cái)政困難的主要原因是體制性問題，即現(xiàn)行的分稅制改革下基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。由于中央政府通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)到下級(jí)政府，使基層政府擔(dān)負(fù)了過多的供給責(zé)任，而受制于財(cái)力資金有限常導(dǎo)致許多公共品供給不足。分稅制改革在各級(jí)政府間形成了一種“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放”的局面，各級(jí)政府財(cái)權(quán)劃分問題重重，基層政府的可控財(cái)十分有限，大多都轉(zhuǎn)移到上級(jí)政府和中央政府手中。另一方面，事權(quán)層層下移，更多的責(zé)任下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)，在缺乏財(cái)政資金的扶持下，難以承擔(dān)公共品供給和社會(huì)服務(wù)管理的職責(zé)，因此導(dǎo)致了農(nóng)民幸福指數(shù)的下降和供給低效現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）供給決策機(jī)制不健全

基于城鄉(xiāng)二元發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，我國長期以來采用的農(nóng)村公共品的供給決策機(jī)制是以政府為主導(dǎo)的“自上而下”的決策程序。第一，這種決策機(jī)制并非是根據(jù)農(nóng)村內(nèi)部需求決定供給的內(nèi)容和方式，而更多地偏好于政府管理者的自身利益和上級(jí)文件指標(biāo)，不能夠代表廣大農(nóng)民的真實(shí)意愿，出現(xiàn)很多“政績工程”和“面子工程”。第二，導(dǎo)致需求方缺位，農(nóng)民參與積極性不高。政府部門憑借著權(quán)威性和強(qiáng)制性的主動(dòng)地位，掌握了農(nóng)村公共品的供給決策權(quán)，而農(nóng)民作為農(nóng)村公共品的直接需求者和享用者，卻不能獲得公共品供給的需求表達(dá)權(quán)和參與決策權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民被動(dòng)消費(fèi)公共服務(wù)和公共品，參與的熱情和積極性下降。

（四）資金管理監(jiān)督不力

農(nóng)村公共品供給資金的籌集渠道單一，缺乏多元化供給主體的資金來源，且缺乏有效的資金監(jiān)管機(jī)制，造成了資金使用不當(dāng)和浪費(fèi)。首先，農(nóng)村公共品的主要資金來源就是政府財(cái)政投入，缺乏第三方組織和農(nóng)民自身的資金支持，形成了巨大的資金缺口，導(dǎo)致農(nóng)村公共品供給總量不足和質(zhì)量欠佳，難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)的供給，更加劇了政府的公共財(cái)政壓力。其次，政府職能錯(cuò)位，缺乏服務(wù)意識(shí)，占用農(nóng)村公共品供給資金。政府官員往往追求自身利益最大化，偏好于政績項(xiàng)目的建設(shè)，更加速了公共資金向自利項(xiàng)目的流動(dòng)轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)民生產(chǎn)生活急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給不足，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)化發(fā)展進(jìn)程。最后，政府在使用農(nóng)村公共資金的過程中，并未將具體的資金使用公開透明化，農(nóng)民難以進(jìn)行有效的監(jiān)督工作，更造成了農(nóng)民的不滿。

二、 我國農(nóng)村公共品供給機(jī)制的創(chuàng)新舉措

（一）建立多元化主體的供給機(jī)制

隨著地方政府的財(cái)力不斷上移到中央政府，公共品供給的資金缺口加大，難以滿足農(nóng)村公共品的供給需要，財(cái)政投入的不足使得供給總量下降，供給效率低下。因此，需要鼓勵(lì)多元化主體參與到供給過程中，引入經(jīng)濟(jì)化的市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制。一方面，這樣能拓寬資金來源渠道，從多方面進(jìn)行資金籌集，放寬供給資本準(zhǔn)入門檻，允許第三方社會(huì)組織和農(nóng)民資本的進(jìn)入，從而解決資金不足的問題。另一方面，引入市場(chǎng)競(jìng)爭，更能提高地方政府的工作效率，并加大了農(nóng)民參與到供給決策中的積極性。最后，社會(huì)組織和農(nóng)民的加入，使得公共品供給更符合廣大農(nóng)民的利益需求，提升了農(nóng)民的主體消費(fèi)者地位。

（二）明確政府財(cái)權(quán)與事權(quán)

首先，提高基層政府的自主決策權(quán)，明確各級(jí)別職責(zé)，加強(qiáng)各級(jí)政府相互合作的關(guān)系。地方政府在為農(nóng)村農(nóng)民供給公共品或公共服務(wù)時(shí)，要最小化自身利益追求，以廣大農(nóng)民需求為導(dǎo)向，在財(cái)政資金可支撐的范圍內(nèi)，達(dá)到職責(zé)內(nèi)的任務(wù)目標(biāo)。其次，將各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)做明確界定，并通過法律制度的約束，保障權(quán)責(zé)分明且有法可依，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間的相互監(jiān)督制約，以建成科學(xué)化的管理體制。最后，在明晰中央政府和地方政府權(quán)責(zé)的條件下，為減緩基層政府的供給壓力，可通過政策支持和引導(dǎo)，加大中央政府在支農(nóng)惠農(nóng)方面的財(cái)政投入比重，加強(qiáng)優(yōu)惠政策的鼓勵(lì)和法律制度的保障力度。

（三）構(gòu)建科學(xué)的供給決策機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制

我國長期來在農(nóng)村公共品供給方面，采用的都是自上而下的供給決策機(jī)制。這種政府主導(dǎo)的精英式機(jī)制，非但不能真實(shí)準(zhǔn)確地反映農(nóng)民的公共利益需求，還加劇了本就稀缺的公共資源的浪費(fèi)使用，使得農(nóng)村公共品供給的效率日漸下降，也更加重了農(nóng)民對(duì)政府工作的不滿。為從根本改變這個(gè)狀況，第一，建立“自下而上”為主的供給決策機(jī)制，必要時(shí)可以結(jié)合“自上而下”，兩者相輔相成。第二，轉(zhuǎn)變政府受限于城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略的重城輕鄉(xiāng)思想，從政策上支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。第三，賦予農(nóng)民充分的話語權(quán)，拓寬農(nóng)民表達(dá)訴求意愿的途徑，保證農(nóng)民的主體地位。

在對(duì)農(nóng)村公共品供給的監(jiān)督方面，可通過體制內(nèi)和體制外兩種渠道進(jìn)行監(jiān)督。首先，要建立專門的組織結(jié)構(gòu)對(duì)公共資金進(jìn)行統(tǒng)一籌集和管理，在資金投入使用的過程中要保證公開透明。其次，要確立有關(guān)的法律法規(guī)為公共品資金的使用進(jìn)行約束管理，使整個(gè)供給過程都能有法可依，通過法律保障工作的有效性。再者，要通過體制外的第三方組織和農(nóng)民自身進(jìn)行監(jiān)督，以社會(huì)輿論對(duì)政府工作形成一定的壓力，利用新聞媒體等方式對(duì)農(nóng)村公共品供給過程中的不正當(dāng)行為進(jìn)行曝光，讓公共資金能更有效地在陽光下運(yùn)行。最后，要確定監(jiān)督管理的兩方面內(nèi)容，包括公共品供給總量和規(guī)模是否能夠滿足廣大農(nóng)民的利益需求，以及供給的質(zhì)量內(nèi)容能否切實(shí)滿足農(nóng)村生產(chǎn)的真正需要。

參考文獻(xiàn)：

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[2]韓鵬云，劉祖云.農(nóng)村社區(qū)公共品供給：困境、根源及機(jī)制創(chuàng)新[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012，（03）：7-10.