無人機監(jiān)管困局

張程

近年來消費級無人機因價格便宜，操作難度低，在消費者中迅速蔓延開來。根據(jù)國內(nèi)最大的消費級無人機制造商深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司（簡稱：大疆）公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年國內(nèi)僅大疆飛機的保有量就已達50萬以上，一年的飛行量為1400萬架次以上。這距離大疆在國內(nèi)的興起僅不到兩年時間。

無人機門檻的降低，保有量、飛行量的陡增，使得相應(yīng)的問題開始集中爆發(fā)?！盁o人機偷拍”“無人機傷人”“無人機擾亂公共秩序”“無人機闖入軍事禁區(qū)”“無人機威脅民航安全”等新聞層出不窮。無人機“黑飛”“盲飛”已經(jīng)成為社會爭議的熱門話題之一。尤其是2017年以來，在成都、重慶等多地機場先后多次發(fā)生無人機威脅航班安全事件，直接引爆了對無人機監(jiān)管的討論。

5月16日，中國民用航空局發(fā)布《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，要求對無人機購買者和保有者進行實名制登記。然而作為對“黑飛”“盲飛”等違規(guī)行為監(jiān)管辦法的新政并沒有能為爭論畫上句號，卻引來了更大范圍的討論。對于監(jiān)管和輿論重壓，生產(chǎn)商覺得委屈，無人機玩家處境尷尬，監(jiān)管方左右為難。

委屈的生產(chǎn)商

“在最近成都、重慶發(fā)生的事件中，大疆的產(chǎn)品并無涉及其中，干擾成都機場和重慶機場的飛行物是固定翼。然而，令我們感到無奈的是民用無人機行業(yè)卻因此事成為眾矢之的，被污名化、妖魔化?！痹诖蠼e辦的一場媒體溝通會上，大疆創(chuàng)新副總裁邵建伙這樣表示道。普遍意義上的無人機包括固定翼、垂直起降、多旋翼等多種類型，大疆主要產(chǎn)品為多旋翼無人機，也是目前消費級無人機的主要類型。

大疆方面還表示，在成都、重慶事件中，很可能是有人改裝了航模，加裝了不具備禁飛或者限飛功能的開源飛控，增加了自動飛行能力，造成航班干擾事件。更令人擔(dān)憂的是，該類不受監(jiān)管的開源飛控可以在市場上輕易購買到，然而這類產(chǎn)品尚未納入監(jiān)管體系。

對于此次頒布的監(jiān)管新規(guī)，大疆對《檢察風(fēng)云》記者表示：我們歡迎監(jiān)管，但是希望國家可以采取科學(xué)有效的監(jiān)管手段，而不是采取“一刀切”的監(jiān)管方式。本刊記者在采訪國內(nèi)其他幾家主要無人機生產(chǎn)廠商時也得到了類似的回答：歡迎監(jiān)管，但不要“一刀切”。

大疆副總裁邵建伙表示，大疆始終積極支持科學(xué)有效監(jiān)管。2014年底大疆在官網(wǎng)公布了全球各地區(qū)的禁飛區(qū)域地圖，方便用戶隨時查詢。2015年大疆主動將北京市六環(huán)以內(nèi)以及其他一些敏感區(qū)域設(shè)置為永久禁飛區(qū)。同時，為支持管理部門的監(jiān)管要求，大疆為相關(guān)部門提供技術(shù)支持，開發(fā)出無人機安全管理平臺，以解決無人機運行監(jiān)視與管理問題，使有需要的管理部門可以實時掌握包括無人機起降地理位置、飛行高度、飛行速度、航向等在線飛行情況。另外，為配合管理部門在要地安全保障，降低保障的技術(shù)難度和部署成本，大疆提供技術(shù)支持開發(fā)了無人機偵測設(shè)備，并在深圳機場、三亞機場進行了試點部署，取得良好效果。

根據(jù)新頒布的管理規(guī)定，對最大起飛重量在250克以上（含250克）的民用無人機，自2017年6月1日起，購買者必須按照要求進行實名登記。6月1日前購買的民用無人機擁有者必須在2017年8月31日前完成實名登記。新規(guī)中要求，民用無人機制造商在“無人機實名登記系統(tǒng)”中需填報制造商名稱和注冊地址；產(chǎn)品名稱和型號；空機重量和最大起飛重量；產(chǎn)品類別等信息，并在銷售過程中引導(dǎo)消費者進行實名制登記。

對于這些規(guī)定，大疆相關(guān)負責(zé)人表示在落地執(zhí)行的過程中會存在一個細節(jié)問題，例如實名制信息廠商是否有權(quán)力收集？收集的信息匯總上傳到哪里？這些信息由誰保管？該負責(zé)人向本刊記者表示，目前監(jiān)管方并未就這些問題進行說明。

另外，隨著新規(guī)的頒布，民航局還公布了155個機場保護范圍，明確指出“未經(jīng)特殊批準不得進入限制面保護范圍”，被外界解讀為“禁飛區(qū)”。記者注意到，這155個保護區(qū)與大疆官網(wǎng)公布的155個禁飛區(qū)實際上是重合的。大疆早先已在其飛行控制系統(tǒng)平臺中對這些地區(qū)設(shè)置了“電子圍欄”，即當(dāng)無人機飛到這些區(qū)域時就會收到警告，并且飛行控制系統(tǒng)會令無人機自動返航。二者的不同在于，民航公布的保護范圍較大疆之前的禁飛區(qū)有顯著擴大。

大疆的相關(guān)負責(zé)人表示“民航目前的方案沒有‘高度概念”。在國際上圍繞機場的禁飛區(qū)一般是多邊形，且是成階梯狀延伸。例如在機場跑道，無人機的起飛高度為零，完全不可以起飛，但是隨著向外圍延伸，邊緣地區(qū)起飛高度可以從幾十米，逐步提高到幾百米，這并不影響民航航班。而目前國內(nèi)保護區(qū)完全沒有這種“高度”的概念，在保護區(qū)內(nèi)未經(jīng)批準一律不準起飛。

民航局的新規(guī)挫傷了消費者購買和使用無人機的積極性，大疆方面坦陳，受近期負面消息的影響，中國市場的銷量已經(jīng)出現(xiàn)了小幅下滑。

尷尬的使用者

對于無人機的使用者和愛好者來說，此次新規(guī)讓他們“愛恨交集”。愛的一面在于在消費者看來，新規(guī)將會促進行業(yè)的健康發(fā)展?？蛇z憾的是目前新規(guī)只有追責(zé)利劍，沒有疏解通道。蘇州的一位多旋翼無人機玩家劉先生向《檢察風(fēng)云》記者表示，“現(xiàn)在的問題是只說了什么地方不可以飛，但是沒說什么地方可以飛”。

按照《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》第四條規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會空中交通管制委員會領(lǐng)導(dǎo)全國的飛行管制工作；第二十八條規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的飛行管制，由中國人民解放軍空軍統(tǒng)一組織實施，各有關(guān)飛行管制部門按照各自的職責(zé)分工提供控制交通管制服務(wù)。無論軍事、商業(yè)還是私人用途，所有飛行空域的申請均由軍方來審批。未經(jīng)審批的飛行實際都屬于“黑飛”。

無人機擁有者要想申報空域必須擁有無人機操作駕駛證，這個證書由專門機構(gòu)——中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（簡稱：AOPA）統(tǒng)一安排考試?？荚嚢ɡ碚摵蛯嵺`兩部分?！斑@就類似于考駕照了，但是有了駕照車是可以上路的，但是考了AOPA證卻不一定可以飛”，劉先生說道。在空域的實際申請中，審批方通常較為謹慎，擁有AOPA證不能保證能夠通過申請?！岸疑暾埖恼吆苣：?，我們也不知道該到什么地方去申請”。

“民航局的禁飛區(qū)比大疆劃定的多邊形禁飛區(qū)還是要大很多，而且是純平面的，沒有高度概念，一律不準起飛。”對于無人機愛好者來說，無疑增加了飛行成本。

此次新規(guī)的出臺，加上輿論的熱議，也加重了劉先生等使用者和持有者的心理負擔(dān)，“現(xiàn)在很多公園、景區(qū)、公共場所都已經(jīng)在醒目位置貼上了‘禁止航拍等告示。感覺航拍就是一件會給大家?guī)砦ｋU的事情，一件違法的壞事情?！?/p>

為難的管理方

新生事物總是會帶來許多問題，也給管理方帶來了挑戰(zhàn)。尤其是無人機這種新生事物，管理力度過大會有“扼殺創(chuàng)新”之嫌，管理力度不夠又有“不作為”之責(zé)。這令管理方夾在中間左右為難。

今年4月20日，四川省公安廳通報稱，4月14日14時05分，成都雙流國際機場西跑道北側(cè)30公里區(qū)域凈空保護區(qū)內(nèi)，發(fā)現(xiàn)無人機活動，導(dǎo)致三架航班繞行，地面航班等待5分鐘；4月17日，雙流機場西跑道北側(cè)18公里區(qū)域凈空保護區(qū)內(nèi)，發(fā)現(xiàn)無人機活動，導(dǎo)致多架域內(nèi)航班空中等待，12架飛往成都的航班備降其他機場；4月18日18時26分、18時38分，分別在雙流機場西跑道北側(cè)3.7公里區(qū)域及同側(cè)14.8公里區(qū)域凈空保護區(qū)內(nèi)，發(fā)現(xiàn)無人機活動，致22架航班備降其他機場，23架航班出港延誤。然而就在通報次日，雙流機場再次遭到4架“黑飛”無人機干擾，導(dǎo)致58個航班備降其他機場，4架返航，超1萬名旅客滯留機場。為監(jiān)控和防范無人機對航班的干擾，成都當(dāng)局在機場附近設(shè)置了90多個觀察崗來進行巡查。

無人機的“入侵”讓普通民眾和乘客都對此表達了強烈不滿，在網(wǎng)上掀起一片撻伐浪潮，這也是無人機實名制出臺的重要背景。

實名制監(jiān)管實際上是一種比較寬松的事后追責(zé)監(jiān)管制度。從6月1日施行以來，截止本刊發(fā)稿（6月6日）時止，記者先后多次體驗后發(fā)現(xiàn)，在“無人機實名登記系統(tǒng)”中個人使用者除了手機號碼需要短信驗證，姓名、身份號碼等均不需驗證，記者隨意填寫一個名字和一串?dāng)?shù)字，均可通過。另外無人機的型號、編號等均可隨意填寫。

當(dāng)前無人機的監(jiān)管涉及空管委、民航局、工信部、公安局等多個部門，僅民航局發(fā)布了實名制規(guī)定，主要落腳點是對機場等地實行無人機飛行限制，其他部門暫時未有法規(guī)文件發(fā)出。

2017年5月18日，杭州西湖邊一無人機撞樹墜落擊中一名男子，該男子左眼被機翼割破，經(jīng)過救治雖然保住了眼睛，但視力受到了影響。5月22日晚，新聞曝出合肥某高校有無人機偷拍女生宿舍。無人機擾民傷民不僅是非玩家心中的隱憂，也是玩家和廠商心中的隱憂。無人機行業(yè)的監(jiān)管還有很多需要完善的地方，無人機監(jiān)管的困局仍有待破解。