校長權(quán)力行使生態(tài)的評(píng)判與反思

【摘 要】當(dāng)前，校長權(quán)力行使生態(tài)呈現(xiàn)出主管部門對(duì)學(xué)校的控制越來越嚴(yán)，校長管理學(xué)校的自主權(quán)、安全感缺失等特點(diǎn)。校長權(quán)力缺乏法律授權(quán)、建設(shè)“和諧社會(huì)”的社會(huì)氛圍影響等是形成上述生態(tài)的基本原因。優(yōu)化校長權(quán)力行使生態(tài)更應(yīng)該實(shí)施自上而下的改革：改革校長選任制度，精簡機(jī)構(gòu)，明晰各方權(quán)力邊界，建立校長權(quán)力清單，建設(shè)對(duì)校長權(quán)力行使的制衡系統(tǒng)等。

【關(guān)鍵詞】中小學(xué)校長；權(quán)力行使；生態(tài)成因分析；優(yōu)化建議

【中圖分類號(hào)】G471.2 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】B 【文章編號(hào)】1005-6009（2017）42-0060-03

【作者簡介】芮火才，南京市玉樹路中學(xué)（南京，211199）校長，江蘇省思想品德特級(jí)教師，江蘇人民教育家培養(yǎng)工程培養(yǎng)對(duì)象。

從現(xiàn)象上看，近年來，中小學(xué)校校長普遍感覺責(zé)任越來越大、權(quán)力越來越小，管理教師和調(diào)動(dòng)教師工作積極性缺少有效的抓手。擔(dān)任校長積極性不高甚至辭職不當(dāng)校長的人與日俱增，媒體對(duì)一些名校長主動(dòng)辭職轉(zhuǎn)戰(zhàn)民辦學(xué)?；蚋男械膱?bào)道也逐步增多。種種跡象表明，當(dāng)下校長權(quán)力行使的生態(tài)，與國家提出實(shí)行校長負(fù)責(zé)制初期相比，發(fā)生了很大的變化。本文嘗試對(duì)當(dāng)下校長權(quán)力行使的生態(tài)進(jìn)行描述，分析形成的原因，提出優(yōu)化權(quán)力行使生態(tài)的建議，以期對(duì)增強(qiáng)校長辦學(xué)自主權(quán)，提高辦學(xué)質(zhì)量有所裨益。

一、當(dāng)前校長權(quán)力行使的基本生態(tài)

校長權(quán)力行使生態(tài)可以理解為校長權(quán)力行使的環(huán)境以及校長權(quán)力行使與相關(guān)利益主體環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。當(dāng)前，這樣的“環(huán)境”和“關(guān)系”主要呈現(xiàn)如下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.教育行政部門及相關(guān)部門對(duì)校長權(quán)力的控制和校長自主辦學(xué)的干擾越來越嚴(yán)、越來越多。

筆者曾對(duì)某縣級(jí)市教育局2015年向?qū)W校下發(fā)的文件、通知進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，總計(jì)高達(dá)672個(gè)。如果每年按200天教學(xué)日計(jì)算，學(xué)校平均每天要接到文件、通知3.36個(gè)。校長應(yīng)對(duì)這些文件、通知就已忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，再加上會(huì)議和現(xiàn)場檢查評(píng)比，使得校長權(quán)力行使的空間非常狹小。不少地區(qū)連學(xué)校的課堂教學(xué)模式、教師的備課方式也都有上級(jí)相關(guān)部門規(guī)定，甚至連學(xué)生桌椅的式樣和食堂的菜譜都由教育行政部門統(tǒng)一制定，不少校長戲稱自己是個(gè)“年級(jí)組長”。

2.教師和家長對(duì)校長權(quán)力行使質(zhì)量的要求越來越高、訴求越來越多。

近幾年，家長和教師對(duì)校長權(quán)力行使質(zhì)量投訴的數(shù)量在逐年增長，維權(quán)的方式也逐步多元，維權(quán)的力度也逐年增強(qiáng)。因?qū)πｉL工作不滿，教師和家長寫“人民來信”、網(wǎng)絡(luò)投訴、上訪、罷課等常有發(fā)生，甚至針對(duì)校長的暴力事件在校園也時(shí)有上演。這些都給校長行使權(quán)力造成了極大的壓力和困惑，不少校長因此不敢用權(quán)、不想用權(quán)，“和稀泥”式的消極防守或辭職逃避就成了不少校長的選擇。

3.教育行政及相關(guān)部門對(duì)校長行使權(quán)力整體保護(hù)不力。

當(dāng)教師和家長對(duì)校長權(quán)力行使質(zhì)量不滿進(jìn)行投訴后，按理只要按相關(guān)規(guī)定在充分調(diào)查事實(shí)的基礎(chǔ)上作出相應(yīng)的處理即可，但在大多數(shù)情況下，特別是某一事件造成一定的社會(huì)影響時(shí)，相關(guān)部門責(zé)任人大多既不會(huì)主動(dòng)為校長承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，也不會(huì)嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)定保護(hù)校長的權(quán)益，而是通過加重和過度處分校長達(dá)到息事寧人的目的，所謂“舍卒保車”，“舍小我保大局”。校長對(duì)此的不滿和失望必然會(huì)演化成權(quán)力行使的患得患失和怨氣重重。

二、當(dāng)下校長權(quán)力行使生態(tài)的成因分析

上述校長權(quán)力行使生態(tài)的形成原因非常復(fù)雜，至少不僅僅是系統(tǒng)內(nèi)的問題，其中出現(xiàn)的任何問題也許都不應(yīng)該認(rèn)為是某個(gè)部門或某個(gè)人的責(zé)任，更不能運(yùn)用線性思維尋求一一對(duì)應(yīng)，而應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)思考，探究現(xiàn)象背后的邏輯。

1.校長權(quán)力缺乏法律依據(jù)。

雖然在1985年頒發(fā)的《關(guān)于教育體制改革的決定》中明確規(guī)定中小學(xué)實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，隨后陸續(xù)出臺(tái)的法律和法規(guī)對(duì)實(shí)行校長負(fù)責(zé)制和校長權(quán)力也有所涉及，但校長到底具有哪些權(quán)力，相關(guān)法律和法規(guī)并沒有作具體說明，也就是說校長管理學(xué)校沒有得到法律、法規(guī)的充分授權(quán)。這至少會(huì)存在三個(gè)方面的問題：一是教育行政部門賦予校長權(quán)力的任意性會(huì)增強(qiáng)，剝奪校長基本自主權(quán)的可能也隨之增大。在教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)的潛意識(shí)里，校長是由教育局任命的，有多大的權(quán)力自然由教育行政部門說了算。二是由于校長權(quán)力內(nèi)容不明，校長行使權(quán)力既難以理直氣壯，同時(shí)濫用職權(quán)的可能性也會(huì)同步增長，這也是現(xiàn)實(shí)中少數(shù)校長“出問題”的原因所在。三是會(huì)造成學(xué)生、教師和家長對(duì)校長權(quán)力行使監(jiān)督的缺失。

2.教育行政部門機(jī)構(gòu)龐大，人員眾多。

從客觀上講，現(xiàn)在一般縣區(qū)教育局科室有十個(gè)左右，工作人員都有一百多。他們既要完成上一級(jí)教育行政部門對(duì)應(yīng)處室布置的工作，也要努力實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值追求和工作創(chuàng)新，所以他們不可能坐在辦公室里不做事，但他們只要一開展工作，或多或少地會(huì)干擾校長權(quán)力的行使，影響學(xué)校的自主發(fā)展。

從主觀上講，教育行政部門也有努力擴(kuò)大自身權(quán)力的心理需求，甚至這個(gè)欲望也非常強(qiáng)烈。這是人的本性，除非你超凡脫俗，不然，人在外部條件許可的情況下，控制常常無所不及。有一位我認(rèn)識(shí)的名校長，他當(dāng)校長時(shí)常常抱怨教育局對(duì)學(xué)校的控制太嚴(yán)，干擾太多，不肯向校長放權(quán)，結(jié)果后來他當(dāng)了局長，校長們普遍反映，他對(duì)學(xué)校不必要的控制和管制與前任局長相比有過之而無不及。

3.社會(huì)管理越來越規(guī)范，民眾的民主意識(shí)越來越強(qiáng)。

隨著我國現(xiàn)代化、民主化進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)管理和治理體系越來越健全，依法行政的水平也越來越高，學(xué)校管理的規(guī)范化水平也水漲船高。隨著時(shí)間的推移，校長有些權(quán)力的確是越來越小。而與此相伴是民眾的民主意識(shí)越來越強(qiáng)，要求參與學(xué)校民主管理的呼聲越來越高，維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)和能力也越來越強(qiáng)。特別是前幾年實(shí)行績效工資和近幾年教師職稱實(shí)行評(píng)聘分開后，教師對(duì)校長權(quán)力行使的監(jiān)督達(dá)到了歷史性“井噴”狀態(tài)。但由于缺乏法定的監(jiān)督內(nèi)容和渠道，無序監(jiān)督就在所難免。校長權(quán)力行使的習(xí)慣受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，校長的權(quán)力掌控感和權(quán)力行使舒適感的缺乏也就在所難免。

4.建設(shè)“和諧社會(huì)”和“穩(wěn)定壓倒一切”社會(huì)氛圍的影響。

把建設(shè)“和諧社會(huì)”作為近期的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，并提出“穩(wěn)定壓倒一切”的社會(huì)治理策略，以保護(hù)改革開放的成果和促進(jìn)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。這無疑是非常必要的。但由于地方有些部門和官員對(duì)中央的政策解讀的誤差和執(zhí)行的偏差，管理學(xué)校就會(huì)情不自禁地變得謹(jǐn)慎和保守。所以，一方面教育行政部門會(huì)盡力削弱自認(rèn)為校長有可能會(huì)出問題的權(quán)力，以防校長“出事”而造成不良社會(huì)影響，當(dāng)然也是出于保護(hù)校長和自我保護(hù)。另一方面當(dāng)教師、家長對(duì)校長權(quán)力行使監(jiān)督失范時(shí)，也會(huì)情不自禁地向滿足教師、家長訴求傾斜，“犧牲”校長，保持“和諧”，確?！胺€(wěn)定”就成為教育行政部門管理者不由自主的選擇。

三、優(yōu)化校長權(quán)力行使生態(tài)的幾點(diǎn)建議

優(yōu)化和改善校長權(quán)力行使生態(tài)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方的共同努力，就校長權(quán)力行使生態(tài)的特殊性而言，雖然也需要自下而上的努力，但更多地需要自上而下的改革。改革需要遵循的基本邏輯是如何能更好地促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展和師生的成長，具體而言是如何增強(qiáng)校長提升課程實(shí)施質(zhì)量必不可少的辦學(xué)自主權(quán)，以及如何建立支撐校長獨(dú)立、大膽行使權(quán)力的支持機(jī)制和必要的監(jiān)督體系。

1.優(yōu)化校長權(quán)力行使生態(tài)最重要的是要強(qiáng)化國家層面的頂層設(shè)計(jì)。

首先是改革校長選任制度。也許比討論校長應(yīng)有多大權(quán)力更有意義的是校長的權(quán)力從何而來。目前我國中小學(xué)公辦學(xué)校實(shí)行的是校長任命制，即校長的權(quán)力是上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)賦予的，這容易導(dǎo)致校長權(quán)力更多的不是為學(xué)生、教師和家長所謀所用，而是行使得如何讓上級(jí)滿意，形成唯上不唯下的權(quán)力行使文化。從操作層面講，考慮到我國的國情，可以實(shí)行漸進(jìn)性的改革。在初始階段，校長任命可先由主管部門提出建議人選，再由教師代表、家長代表（學(xué)生代表）、專家組成的校長聘任評(píng)議小組進(jìn)行信任投票，贊成票超過一定比例方可擔(dān)任校長。當(dāng)這樣的校長選任制實(shí)施相對(duì)成熟后，可逐步實(shí)行校長聘任制：由教育行政部門代表、教師代表、家長代表（學(xué)生代表）等組成的校長聘任委員會(huì)根據(jù)法定的校長任職條件和聘任程序擇優(yōu)進(jìn)行選聘。

第二是要加快出臺(tái)《學(xué)校法》或相關(guān)法規(guī)，從法律層面對(duì)教育行政部門管理、監(jiān)督、指導(dǎo)學(xué)校的權(quán)力和校長的辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行具體劃分和界定，明晰教育行政部門和校長各自的權(quán)力邊界。確定對(duì)校長權(quán)力行使進(jìn)行民主監(jiān)督的組織、內(nèi)容、途徑和方法。

第三是大力精簡機(jī)構(gòu)，減少對(duì)學(xué)校行政管理的機(jī)構(gòu)和人員，增加為學(xué)校主動(dòng)發(fā)展服務(wù)的部門和專業(yè)人員。

2.教育行政管理部門要增強(qiáng)為校長開展自主管理的服務(wù)意識(shí)，減少對(duì)學(xué)校不必要的控制，創(chuàng)造支持校長權(quán)力行使的安全環(huán)境。

首先，根據(jù)國家法律法規(guī)，制定自身管理、監(jiān)督、指導(dǎo)學(xué)校權(quán)力和校長管理學(xué)校的權(quán)力清單，并對(duì)自身可以對(duì)學(xué)校做什么和不可以對(duì)學(xué)校做什么，以及校長可以做什么和可以拒絕做什么做出具體的規(guī)定，制定雙方的權(quán)力清單，防止教育行政部門的越權(quán)和對(duì)校長辦學(xué)自主權(quán)的剝奪。就現(xiàn)階段而言，特別需要強(qiáng)化校長如下權(quán)力：校內(nèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)，教師聘任權(quán)（不合格教師的解聘權(quán)）、評(píng)價(jià)權(quán)；部分課程的設(shè)置權(quán)，教材教輔的選擇權(quán)，課堂教學(xué)改革的指導(dǎo)權(quán)，考試權(quán)；教學(xué)設(shè)備添置權(quán)、教師績效考核權(quán)、教師培訓(xùn)費(fèi)用使用權(quán)、教研經(jīng)費(fèi)支配權(quán)；拒絕參加不必要的和影響學(xué)校正常教學(xué)秩序的會(huì)議、評(píng)比和檢查活動(dòng)權(quán)。

其次，制定黨支部、教代會(huì)、家長委員會(huì)等組織監(jiān)督校長權(quán)力行使的具體實(shí)施辦法，對(duì)校長權(quán)力行使監(jiān)督的內(nèi)容、路徑、方法和保障措施等進(jìn)行可操作化的規(guī)定。并強(qiáng)化相關(guān)職能部門對(duì)校長權(quán)力行使的定期監(jiān)督，防止校長權(quán)力行使的任性。

3.校長也是優(yōu)化權(quán)力行使生態(tài)的積極力量。

校長首先要增強(qiáng)權(quán)力行使的責(zé)任感和使命感，權(quán)力行使充分而不隨意，大膽而又自覺控制。其次，校長要為黨支部、教代會(huì)和家長委員會(huì)等組織對(duì)自身權(quán)力行使監(jiān)督提供方便，創(chuàng)造條件。第三，校長要努力提升自身素養(yǎng)，提升自身非正式權(quán)力的影響力。鼓勵(lì)師生、家長積極參與學(xué)校的民主管理，保障師生、家長管理學(xué)校的基本權(quán)力，創(chuàng)造條件讓校長的權(quán)力努力成為全體師生和家長管理學(xué)校的權(quán)力，讓每一位師生真正成為“自我管理者”和學(xué)校的主人。