我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式相關(guān)政策梳理

竇偉潔，溫 楠，宋 燕，韓志琰，宋奎勐，甄天民

(山東省醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所/山東省衛(wèi)生服務(wù)與管理創(chuàng)新軟科學(xué)研究基地，山東 濟南 250062)

?

?養(yǎng)老與老年保健?

我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式相關(guān)政策梳理

竇偉潔，溫 楠，宋 燕，韓志琰，宋奎勐，甄天民

(山東省醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所/山東省衛(wèi)生服務(wù)與管理創(chuàng)新軟科學(xué)研究基地，山東 濟南 250062)

隨著中國老齡化進程的加速，老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療護理等問題日益凸顯，而我國養(yǎng)老與醫(yī)療相對比較獨立，實現(xiàn)養(yǎng)老與醫(yī)療的融合(醫(yī)養(yǎng)結(jié)合)勢在必行。筆者系統(tǒng)梳理了2006年到2016年間中國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)政策，并做簡要分析，以期對我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合探索提供政策參考。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；養(yǎng)老模式；政策

國際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_到10%，或者65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%作為國家和地區(qū)進入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)。按照此標(biāo)準(zhǔn)，我國大約從2000年已開始進入老齡化社會。據(jù)中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)指出，2012年我國老年人口數(shù)量達1.94億，老齡化水平達14.3%。2013年老年人口達2.02億，老齡化水平達14.8%。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，我國60歲及以上的老年人口有2.124億，占總?cè)丝诘?5.5%，2020年預(yù)計將達到2.43億，2025年將超過3億[1]。老年人群是社會的特殊群體，各種疾病特別是慢性病等威脅老年人的身心健康，由此導(dǎo)致了眾多失能老年人。老年人口數(shù)量的持續(xù)增長，老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療和護理問題日益突出。現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不能滿足老年人群的醫(yī)療需求，實現(xiàn)養(yǎng)老和醫(yī)療的結(jié)合勢在必行。

本文系統(tǒng)梳理了2006年-2016年，我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的相關(guān)政策，以期對我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合探索提供政策參考。

1 “醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式內(nèi)涵

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”可視為“整合照料”(integrated care for elders)的一個子概念，是在重新審視養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容間的關(guān)系之后，強調(diào)老年照顧中的醫(yī)療和照護兩個方面，并將醫(yī)療放在更加重要的地位[2]。但“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式并不是簡單的養(yǎng)老加醫(yī)療。

就其服務(wù)對象來說，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”面向的服務(wù)對象重點是失能和半失能老年人群，主要包括患有慢性病的老年人、大病康復(fù)的老年人、本身有殘疾的老年人等[3]。其服務(wù)內(nèi)容區(qū)別于傳統(tǒng)的單純?yōu)槔夏耆颂峁┗旧钚枨蟮酿B(yǎng)老服務(wù)?！搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式既包括傳統(tǒng)的生活護理服務(wù)、精神心理服務(wù)、老年文化服務(wù)，還包括了健康咨詢、健康檢查、疾病治療和護理、大病康復(fù)等在內(nèi)的多項醫(yī)療健康相關(guān)服務(wù)[4]。而對于提供“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的主體，可以是靈活多樣化的，對傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老可以選擇上門康復(fù)、護理以及生活照料；對于社區(qū)養(yǎng)老，可以在為老年人提供休閑娛樂、餐飲服務(wù)等的基礎(chǔ)上，增加醫(yī)療康復(fù)相關(guān)設(shè)施和服務(wù)；對于機構(gòu)養(yǎng)老，可以在原來的養(yǎng)老機構(gòu)基礎(chǔ)上，增設(shè)醫(yī)療護理部門，或者依托當(dāng)?shù)蒯t(yī)院，采取合作方式引入醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)[5]，為老年人提供專業(yè)的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。同時鼓勵部分中小醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構(gòu)，內(nèi)設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，實現(xiàn)醫(yī)療和養(yǎng)老的相互融合。

2 “醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老相關(guān)政策梳理

2.1 政策回顧

隨著老齡化趨勢加劇，老年群體多層次、多樣化的健康需求日益突出，使得養(yǎng)老和醫(yī)療的融合迫在眉睫，國家審時度勢，積極應(yīng)對，出臺了系列政策，現(xiàn)就2006年以來我國涉及“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的相關(guān)政策進行回顧和梳理，見表1。

2.2 梳理分析

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2006年我國65歲及以上老年人口突破1億，老年人口的劇增，對養(yǎng)老服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。因此，國家適時提出養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“開展護理、康復(fù)及醫(yī)療服務(wù)”。2011年《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》的發(fā)布，可以看作是“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的前奏，為后續(xù)政策的開展奠定了基礎(chǔ)。

表1 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策一覽表

2.2.1 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策正式落地

2013年，國發(fā)〔2013〕35號文件的發(fā)布，標(biāo)志著我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)開始進入新的模式。該文件堪稱是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展史上的里程碑式文件[6]。同月，國務(wù)院又發(fā)布40號文件，兩個文件的發(fā)布，將“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”正式納入國家層面的指導(dǎo)和管理。35號文件可以看作是我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的原點，而40號文件是對35號文件的合理補充和完善。兩個文件特別強調(diào)的是機構(gòu)養(yǎng)老層面的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，無論是在養(yǎng)老機構(gòu)增設(shè)醫(yī)療服務(wù)，或是醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展老年病房，還是兩者的有機結(jié)合，都是從我國實際情況出發(fā)，有著政府和市場的可操作性。

2.2.2 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策實施探索

2014年的兩個文件則旨在落實2013年國務(wù)院發(fā)布的35號和40號文件。其中，《關(guān)于組織開展面向養(yǎng)老機構(gòu)的遠(yuǎn)程醫(yī)療政策試點工作的通知》試將遠(yuǎn)程醫(yī)療為突破口，推動醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)的融合發(fā)展。通過遠(yuǎn)程醫(yī)療可以降低養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的醫(yī)療時間和成本，合理的解決沒有醫(yī)療保障的養(yǎng)老機構(gòu)病人接受醫(yī)療存在障礙的情況。后一個文件從健康與養(yǎng)老服務(wù)工程出發(fā)，強調(diào)建設(shè)“為失能、半失能老人提供生活照料、健康護理、康復(fù)娛樂等服務(wù)的老年養(yǎng)護院等專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，具備餐飲、清潔衛(wèi)生、文化娛樂等服務(wù)的養(yǎng)老院和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)設(shè)施”的養(yǎng)老服務(wù)體系。

2.2.3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策全面深化

2015年度發(fā)布的相關(guān)政策文件，是對“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的全面部署，民發(fā)33號文件從市場資源配置和政府層面，提出全面推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。國辦發(fā)14號文件，進一步強調(diào)醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)的合作，是對2013年40號文件的繼續(xù)深入貫徹。國辦發(fā)87號文件是繼35和40號文件之后的對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的全面細(xì)致部署，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合確定了大政方針，為下一步推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系指明了方向。

2.2.4 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策落地實施

2016年，在繼續(xù)深入貫徹落實84號文件的基礎(chǔ)上，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策密集發(fā)布。這一年，從保障政策審批到確定試點單位，再到健全合作機制，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策不斷完善，實踐也在摸索中展開，中國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合之路正式開啟。

3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合實施現(xiàn)狀

隨著國家政策的相繼出臺，2016年全國多個省市根據(jù)自己的情況出臺醫(yī)養(yǎng)結(jié)合實施意見或者方案，積極推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。筆者所在的山東省先后出臺了《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實施方案》和《加快推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作的實施意見》，對推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展起到了促進作用。實施多項措施，支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合：專項資金支持機構(gòu)運營建設(shè)；將養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃；優(yōu)先扶持和重點保障醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等，并表示2017年新增養(yǎng)老床位6萬個，特別是著眼于失能老年人護理需求，優(yōu)先發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老床位。

山東省積極推動醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，各地都在積極探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)新模式：濟南市采取由政府建設(shè)、委托有實力的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行管理的運營模式，建設(shè)一批醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)綜合體；青島市于2012年成為全國首個頒布實施護理保險的城市，借助醫(yī)療保險平臺，以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老護理機構(gòu)、社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)為主要載體，開展居家、社區(qū)和養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療護理[5，7]，得到了認(rèn)可；濱州市采取醫(yī)院直接進駐養(yǎng)老機構(gòu)。盡管如此，山東省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合還是存在諸多問題，山東省民政廳2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全省3127家養(yǎng)老機構(gòu)中，內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的僅有190家，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)供不應(yīng)求。另外，各主管部門溝通和管理銜接不暢，醫(yī)保無法結(jié)算等問題都是制約醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的瓶頸。

縱觀全國來看，《2016年中國統(tǒng)計年鑒》顯示，截至2015年，全國共有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)3萬余個，而65歲以上人群數(shù)量為14,386萬人，占總?cè)丝诘谋戎剡_10.5%[8]。面對這一龐大的需求群體，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合供給還是明顯不足，同時也存在很多問題。一是管理機制不完善，管理部門劃分不明確[9]。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于民政部門管理，與醫(yī)療衛(wèi)生隸屬不同的部門，對于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的醫(yī)療機構(gòu)的管理需要多部門合理分工，因此明確各自職責(zé)是關(guān)鍵。二是資金、土地等保障力度不夠[3，10]。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的養(yǎng)老機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)高，相應(yīng)的需要高投入、高保障，收費相對也較高，僅憑政府籌資，處境相對困難。另外，對于建設(shè)用地等層面的國家政策雖然已經(jīng)相當(dāng)透徹，但實際操作中還需要各部門積極配合。三是人員短缺問題。醫(yī)護型的養(yǎng)老機構(gòu)需要更多專業(yè)的醫(yī)護人員，應(yīng)當(dāng)加強相應(yīng)人才的培養(yǎng)，并提高人員的福利待遇，從而提高其積極性，更好的為老年人提供服務(wù)。

4 結(jié)語

推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，是統(tǒng)籌利用衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資源，促進兩者發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，更是滿足老年人多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求的實事；推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，是全面建成小康社會的基礎(chǔ)工程，是積極應(yīng)對人口老齡化的長久之計，也是實現(xiàn)健康老齡化的重要途徑。因此，做好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作意義重大。從2006年開始提及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，到2016年全面鋪開，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)在各地陸續(xù)興起，這是未來不可逆轉(zhuǎn)的趨勢走向，我們相信在國家政策的正確引導(dǎo)下，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作會取得老百姓看得見的實效。

[1] 馬麗麗，陳 娜，湯少梁.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策研究[J].醫(yī)學(xué)與社會，2016，29(4)：40-43.

[2] 袁曉航.“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機構(gòu)養(yǎng)老模式創(chuàng)新研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2013.

[3] 黃佳豪，孟 昉.“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式的必要性、困境與對策[J].中國衛(wèi)生政策研究，2014，7(6)：63-68.

[4] 張 旭.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式研究[J].赤峰學(xué)院學(xué)報，2014，35(3)：102-104.

[5] 李 杰.青島“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式問題研究[J].中國人力資源開發(fā)，2014，(18)：74-80.

[6] 北京師范大學(xué)中國公益研究院.中國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策發(fā)展歷程[J].社會福利，2016，(1)：23-24.

[7] 王 赟，曹 勇，唐立岷，等.青島市“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式探索[J].衛(wèi)生軟科學(xué)，2015，29(2)：72-73.

[8] 國家統(tǒng)計局.2016年中國統(tǒng)計年鑒[EB/OL].(2017-12-26).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

[9] 吳 侃，錢佳慧，羅會強，等.我國“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式構(gòu)建現(xiàn)狀及存在問題探討[J].現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)，2016，43(10)：1805-1809.

[10] 於軍蘭，周文萍，張 杰，等.黃石市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析[J].護理研究，2015，29(3)：1079-1081.

(本文編輯：鄒 鈺)

Elaborating related policies about China’s medical-nursing pension mode

DOU Wei-jie， WEN-Nan， SONG Yan， HAN Zhi-yan， SONG Kui-meng， ZHEN Tian-min

(ShandongMedicineHealthscientificandtechnologicalInformationinstituteofShandongMedicalSciencesAcademy/ShandongHealthServiceandManagementInnovationSoftScienceResearchBase，JinanShandong250062，China)

With speeding of aging process in China. The problem of the aged’ pension and medical nursing have gradually become a heated issue. But the pension and medical are relative independence in our country. It is imperative that to combine pension and medical. The author elaborates relevant policy of medical-nursing combination from 2006 to 2016， and briefly analyzes it. Hoping to provide policy reference for exploring medical-nursing combination in our country.

medical-nursing combined， pension mode， policy

2017- 12- 21

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.06.005

山東省醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生科技創(chuàng)新工程；山東省醫(yī)科院項目：山東省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式探索研究(2014-57)

竇偉潔(1986-)，女，山東平度人，研究生，研究實習(xí)員，主要從事衛(wèi)生政策方面的研究。

甄天民(1963-)，男，山東聊城人，研究生，研究員，主要從事衛(wèi)生政策方面的研究。

R197

A

1003-2800(2017)06-0019-04