中國地方政府支出粘蠅紙效應(yīng)的評估
——基于政治關(guān)聯(lián)的視角

王耀東

(北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，北京 100871)

·財政與稅收·

中國地方政府支出粘蠅紙效應(yīng)的評估
——基于政治關(guān)聯(lián)的視角

王耀東

(北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，北京 100871)

粘蠅紙效應(yīng)是財政分權(quán)框架下的重要問題之一。本文基于政治關(guān)聯(lián)的視角，將中共中央委員比率作為轉(zhuǎn)移支付的工具變量，對粘蠅紙效應(yīng)中轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題進行了處理，并利用中國省級面板數(shù)據(jù)，對中國地方政府支出的粘蠅紙效應(yīng)的大小進行了估計。結(jié)果顯示，中國地方政府支出存在粘蠅紙效應(yīng)，增加1個單位轉(zhuǎn)移支付會增加0.639個單位地方政府支出，增加1個單位居民收入則只增加0.139個單位政府支出。本文還分東中西部對中國不同地區(qū)地方政府支出的粘蠅紙效應(yīng)水平的差異進行了研究，結(jié)果顯示，東部地區(qū)不存在粘蠅紙效應(yīng)，中部和西部地區(qū)均存在粘蠅紙效應(yīng)，且中部地區(qū)粘蠅紙效應(yīng)更大。

財政分權(quán)；地方政府；粘蠅紙效應(yīng)；政治關(guān)聯(lián)；轉(zhuǎn)移支付

一、引 言

粘蠅紙效應(yīng)是財政分權(quán)框架下的重要問題之一。大多數(shù)國家政府的縱向財政收支是不平衡的，地方政府需要來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付以滿足其財政支出需求。根據(jù)政府間轉(zhuǎn)移支付的傳統(tǒng)理論，無論將地方政府視為追求地方整體效用最大化的個體決策者，還是視為充分進行公眾集體政治決策過程的機構(gòu)，地方政府來自中央政府轉(zhuǎn)移支付的增加與該地區(qū)居民收入的增加均是等價的，從而等量的轉(zhuǎn)移支付和地方居民收入增加對地方政府財政支出規(guī)模的影響也是相同的，可見，地方政府的財政支出規(guī)模只是對該地區(qū)居民支出偏好的反應(yīng)。但實證研究顯示，轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政支出規(guī)模的影響遠大于地方居民收入增加的影響。與居民收入增加相比，等量轉(zhuǎn)移支付的增加會造成更大的地方政府支出規(guī)模擴張，錢會“粘在它所到達的地方”，這種效應(yīng)便是粘蠅紙效應(yīng)。

1994年分稅制改革以來，中國中央政府和地方政府之間的縱向財政關(guān)系發(fā)生了巨大變化。地方財政收入占全國財政收入的比重由1993年的67%下降到2016年的55%，地方財政支出占全國財政支出的比重則由1993年的63%上升至2016年的85%。地方財政由分稅制改革前的“收支相抵、略有盈余”變?yōu)楝F(xiàn)今嚴重的“入不敷出”，其巨大缺口主要由中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付彌補。2016年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占地方政府財政支出的比重已達到37%。若將粘蠅紙效應(yīng)視為一種對經(jīng)濟的扭曲，那么，若中國存在粘蠅紙效應(yīng)，體量巨大的轉(zhuǎn)移支付必將造成經(jīng)濟的極大扭曲。中國地方政府支出是否存在粘蠅紙效應(yīng)？若存在，其效應(yīng)有多大？對這些問題的探討可以使我們更加深入地了解中國現(xiàn)行財稅體制對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，為中國深化財稅體制改革提供有效參考。本文將以政治關(guān)聯(lián)作為轉(zhuǎn)移支付的工具變量，利用1998—2014年中國大陸31個省、自治區(qū)和直轄市的面板數(shù)據(jù)對中國地方政府支出的粘蠅紙效應(yīng)進行研究。

二、文獻綜述

20世紀60—70年代，對于地方政府的支出決策過程，政府間轉(zhuǎn)移支付的理論研究主要分為“個體選擇”和“集體政治決策”兩類觀點。Wilde[1]將地方政府視為與該地區(qū)居民偏好一致的個體決策者，將政府支出決策過程視為“個體選擇”過程。地方政府在既有穩(wěn)定偏好和資源總量下進行私人品和公共品消費數(shù)量的選擇。因此，對于地方政府而言，來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付和該地區(qū)居民收入的增加均會造成相同規(guī)模的地方政府預(yù)算集的擴大，故在偏好不變的前提下，地方政府對私人品和公共品的消費選擇相同，從而等量轉(zhuǎn)移支付和居民收入增加對地方政府支出的影響是相同的。Bradford和Oates[2]將政府視為用“集體政治決策”過程決定政府支出的機構(gòu)，并證明在林達爾均衡、簡單大多數(shù)等集體決策方法下，中央政府轉(zhuǎn)移支付和居民收入增加依然是等效的。但在對這一理論進行實證研究時，大多數(shù)學(xué)者發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付和居民收入增加對地方政府支出的影響是不同的。居民收入更容易被居民消費而非被征稅，轉(zhuǎn)移支付更容易被地方政府支出而非返還給居民，Gramlich等[3]將這種現(xiàn)象稱為粘蠅紙效應(yīng)。

對于粘蠅紙效應(yīng)產(chǎn)生的原因，已有文獻的解釋主要分為以下三類：第一，公眾價格錯覺。轉(zhuǎn)移支付降低了公共品的平均成本，不改變其邊際成本。Courant等[4]和Oates[5]認為轉(zhuǎn)移支付會使公眾產(chǎn)生公共品邊際成本降低的錯覺，從而公眾會傾向選擇更高水平的公共品。價格錯覺使得公眾通過政治決策過程的選擇無法反映其理性條件下的真實偏好。第二，官僚自利行為。Filimon等[6]指出，自利的官僚有動機掩蓋轉(zhuǎn)移支付的獲得，并將轉(zhuǎn)移支付用于官僚自身的開支，從而提高了政府支出規(guī)模。第三，不確定性。Fossett[7]和Turnbull[8]認為，轉(zhuǎn)移支付的獲得通常具有較強的不確定性，而實施減稅的政治經(jīng)濟成本均過大。因此，相比于用轉(zhuǎn)移支付資金實施減稅，地方政府更傾向于將轉(zhuǎn)移支付資金用于公共支出。

關(guān)于粘蠅紙效應(yīng)的實證分析，國外的研究較為豐富。根據(jù)Inman[9]的統(tǒng)計，已有超過3 500個文獻試圖從理論和實證上對粘蠅紙效應(yīng)進行解釋，其中很大一部分是實證研究。Hines和Thaler[10]對20世紀90年代以前最常被引用的實證文獻進行梳理發(fā)現(xiàn)，盡管所用數(shù)據(jù)和方法不同，1美元轉(zhuǎn)移支付帶來的地方政府財政支出增加通常在0.250—1美元。不過，該時期的實證研究并沒有對轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題進行有效處理。近年來，粘蠅紙效應(yīng)的內(nèi)生性問題得到了越來越多的關(guān)注，新的計量方法不斷被采用以解決內(nèi)生性問題。Gordon[11]用構(gòu)建的人口調(diào)查指標作為美國聯(lián)邦政府教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的工具變量，發(fā)現(xiàn)在短期內(nèi)轉(zhuǎn)移支付具有粘蠅紙效應(yīng)，且轉(zhuǎn)移支付幾乎1∶1地增加地方政府財政支出。Vegh和Vuletin[12]利用國會議員數(shù)量作為阿根廷各省轉(zhuǎn)移支付獲得量的工具變量分析發(fā)現(xiàn)，1美元轉(zhuǎn)移支付會增加地方政府1.600美元的財政支出，而1美元居民收入增加僅會導(dǎo)致0.060美元地方政府財政支出的擴張。Dahlberg等[13]用斷點回歸方法研究了瑞典轉(zhuǎn)移支付體系，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付更多地“粘”在了地方政府支出上，沒有造成稅收的下降。

學(xué)界對于中國地方政府支出粘蠅紙效應(yīng)問題的關(guān)注也越來越多。范子英和張軍[14]研究發(fā)現(xiàn)，每1個單位轉(zhuǎn)移支付的增加會使得地方政府支出水平上升0.600—1.300個單位，而相同數(shù)量的GDP或居民收入增長僅使地方政府支出增加0.100—0.200個單位。劉暢和馬光榮[15]采用斷點回歸方法，利用1994年國家貧困縣劃分的自然實驗處理內(nèi)生性問題對縣級面板數(shù)據(jù)進行分析，證實了粘蠅紙效應(yīng)在中國地方政府支出的存在性。李丹和張俠[16]以國定貧困縣為研究對象對中國地方政府支出粘蠅紙效應(yīng)進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)無論是整個國定扶貧縣，還是“老、少、邊、窮”四類扶貧縣，均存在顯著的粘蠅紙效應(yīng)。呂煒和趙佳佳[17]使用省級數(shù)據(jù)對中國轉(zhuǎn)移支付與財政支出的關(guān)系進行了研究，發(fā)現(xiàn)中國地方政府支出存在粘蠅紙效應(yīng)，且該效應(yīng)在西部地區(qū)和東北部地區(qū)更強。

通過以上文獻梳理可以看出，對于中國地方政府支出粘蠅紙效應(yīng)的實證研究相對較少，只有極少數(shù)研究關(guān)注了轉(zhuǎn)移支付和政府支出規(guī)模之間存在的內(nèi)生性問題，且缺乏對中央政府向省級層面進行轉(zhuǎn)移支付粘蠅紙效應(yīng)研究的內(nèi)生性問題的有效解決方法。因此，本文將采用工具變量法，利用政治關(guān)聯(lián)水平作為省級地方政府獲得中央政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的工具變量處理內(nèi)生性問題，以探究中國地方政府支出粘蠅紙效應(yīng)的大小。

三、經(jīng)驗研究策略

(一)理論基礎(chǔ)

粘蠅紙效應(yīng)之所以能成為在理論和實證領(lǐng)域被廣泛討論的命題，其理論基礎(chǔ)是地方政府具有減稅的能力。若地方政府無減稅能力，在獲得轉(zhuǎn)移支付后，地方政府無法相應(yīng)減少稅收數(shù)量，那么轉(zhuǎn)移支付必然會全額轉(zhuǎn)化為地方政府財政支出。包括美國、阿根廷在內(nèi)的許多西方國家地方政府均具有相對獨立的稅收立法權(quán)，因而具備粘蠅紙效應(yīng)的討論基礎(chǔ)。但眾所周知，中國地方政府并沒有稅收立法權(quán)，即缺乏對稅收法定負擔(dān)水平進行自由裁量的能力，那么，其是否仍具備粘蠅紙效應(yīng)的討論基礎(chǔ)呢？答案是肯定的。黃夏嵐等[18]認為地方政府稅收收入多少取決于兩個因素：第一，稅收能力。即與經(jīng)濟、社會、人口密切相關(guān)的理想化的潛在稅基和有效稅率之積，以此來代表現(xiàn)行稅制和征管能力下的理論稅負，用來度量應(yīng)收盡收條件下一國(地區(qū))的稅負水平。第二，稅收努力。其用來度量一級政府實際運用其稅收能力的程度。在中國，雖然地方政府無稅收立法權(quán)，導(dǎo)致稅收能力無法改變，但地方政府可以通過改變稅收努力來實施減稅，黃夏嵐等[18]的研究也證實了不同省份稅收努力存在著不同?？梢?，中國粘蠅紙效應(yīng)的討論基礎(chǔ)依然存在。

(二)內(nèi)生性問題的處理

粘蠅紙效應(yīng)探究的是轉(zhuǎn)移支付變化對政府支出的影響，但作為自變量的轉(zhuǎn)移支付存在內(nèi)生性問題，其內(nèi)生性來源于以下兩方面的原因：第一，互為因果。當(dāng)政府支出因為某些原因上升時，迫于收支平衡的壓力，政府必然通過各種方式增加收入。與增加稅收相比，尋求上級政府的支持即轉(zhuǎn)移支付顯然是政治成本更小、成功率更大的選擇。因此，當(dāng)政府支出上升時，轉(zhuǎn)移支付也會因此而增加。第二，遺漏變量。不同地區(qū)對政府規(guī)模的偏好是不同的，計劃經(jīng)濟色彩比較濃厚的地區(qū)或經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，政府承擔(dān)的職能往往較多，政府支出規(guī)模更大，政府獲得轉(zhuǎn)移支付的動力也更強。有的地區(qū)由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等自身特性，其地方政府自籌的財政收入相對規(guī)模較其他地區(qū)偏小，自籌收入難以提供基本的公共服務(wù)，因此，必須通過中央政府轉(zhuǎn)移支付維持正常的政府運轉(zhuǎn)，這也會使該地區(qū)得到更多的轉(zhuǎn)移支付。對于不同地區(qū)而言，包括政府規(guī)模偏好在內(nèi)的許多地區(qū)特性是我們無法量化的，因此，這些遺漏變量也會造成內(nèi)生性問題。

為了解決內(nèi)生性問題，本文將采用工具變量的估計方法，將政治關(guān)聯(lián)作為轉(zhuǎn)移支付的工具變量，以有效估計轉(zhuǎn)移支付對地方政府支出的影響。國外關(guān)于政治關(guān)聯(lián)與轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的研究較多，Holcombe和Zardkoohi[19]利用美國參眾兩院議員數(shù)量數(shù)據(jù)對美國的轉(zhuǎn)移支付進行了研究，發(fā)現(xiàn)政治關(guān)聯(lián)是轉(zhuǎn)移支付的重要決定因素。近年來，國內(nèi)關(guān)于此方面的研究也越來越多，如盧洪友等[20]、范子英和李欣[21]均得出在中國更緊密的政治關(guān)聯(lián)會帶來轉(zhuǎn)移支付顯著增加的結(jié)論。從國內(nèi)外的研究可以看出，政治關(guān)聯(lián)與轉(zhuǎn)移支付之間確實存在著顯著的相關(guān)關(guān)系，而政治人物往往是這種政治關(guān)聯(lián)的載體。

在如何選取政治人物作為工具變量的過程中，有兩個問題需要考慮：第一，選擇哪個政治人物群體作為工具變量？第二，如何將政治人物與各個地區(qū)進行一一對應(yīng)。對于政治人物群體的選擇，國外研究基本以國會議員為關(guān)注群體，國內(nèi)研究則大多考慮部長等關(guān)鍵職位群體。本文的研究層次為省級，部長數(shù)量不是適合的工具變量，其原因在于：第一，由于部長數(shù)量十分有限，大部分省份很可能很多年部長數(shù)量均無變化，甚至一直為0，這對工具變量而言并不是一個好的性質(zhì)。第二，在中國的行政體系中，有許多雖非部長但對轉(zhuǎn)移支付有較大話語權(quán)的政治人物，忽略他們不利于有效測度各省與中央政府的政治關(guān)聯(lián)水平。因此，本文擬選用中共中央委員比率作為轉(zhuǎn)移支付的工具變量。這一變量具有兩個優(yōu)點：第一，改革開放后，中共中央委員數(shù)量基本穩(wěn)定在200人左右，且大部分省份中共中央委員數(shù)量在每屆中共中央委員會中均有較為顯著的變化。第二，中國是共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的國家，共產(chǎn)黨在中國行政體系中擁有絕對話語權(quán)。而中共中央委員則是活躍在政治舞臺上且最具有政治影響力的中共黨員的全部集合，包括黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)和省級黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)等在內(nèi)的所有行政體系中最具話語權(quán)的政治人物。因此，一省中共中央委員數(shù)量的多寡可較為有效地衡量該省與中央政府的政治關(guān)聯(lián)水平。

關(guān)于如何將政治人物與各個地區(qū)一一對應(yīng)，已有研究主要采用籍貫地、主要工作經(jīng)歷地、出生成長地三種對應(yīng)方法。籍貫地是祖居或個人出生的地方[22]。一些已經(jīng)離開了祖先的出生地或已經(jīng)離開了家鄉(xiāng)的人，他們的后代仍然追溯祖先的出生地或祖先的家鄉(xiāng)(即祖籍)來作為自己的籍貫。對于祖先居住地和本人出生居住地不同而籍貫又從祖先的人，他們與籍貫地幾乎沒有任何交集，通常也不會有感情可言。在這種情況下，政治人物沒有動力為其籍貫地爭取轉(zhuǎn)移支付。主要工作經(jīng)歷地是指政治人物較長時間工作過的地方。政治人物由于在這些地方長期工作、生活過，因而有可能給予該地額外的照顧。但是這一照顧的前提是政治人物在該地工作較為順利，該工作階段政績是其之后升遷的加分項。而政治人物的政治生涯并不總是一帆風(fēng)順，也會出現(xiàn)在某地區(qū)的工作開展十分不順利，從而該地區(qū)給其留下較差印象的情況。在這種情況下，轉(zhuǎn)移支付方面的額外照顧便無從談起。因此，籍貫地和主要工作經(jīng)歷地均不是政治人物與各個地區(qū)一一對應(yīng)的合適指標。出生成長地是政治人物出生和早年生活過的地方，即政治人物的家鄉(xiāng)。中國人對家鄉(xiāng)有著十分特殊的感情，無論早年生活是否幸?？鞓?，家鄉(xiāng)總會給人以親切感，且這種感情往往隨著年齡的增長而越加濃厚。因此，政治人物很可能會對其家鄉(xiāng)給予轉(zhuǎn)移支付等方面的額外照顧。這也與范子英和李欣[21]的實證研究結(jié)果相一致。故本文將采用出生成長地指標將政治人物與各個地區(qū)進行一一對應(yīng)。需要特別處理的是，對于建國時便身居高位的中共高級干部的后代，雖然他們大部分出生成長在北京，但是由于父輩的影響與傳承，他們對父輩的出生成長地往往仍具有較強的認同感。因此，對于這類政治人物，我們采用其父輩的出生成長地進行對應(yīng)。

關(guān)于政治人物如何影響其出生成長地的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，本文認為可以分為直接影響和間接影響兩種方式。中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付的實際決策部門是各個部委，“跑部錢進”現(xiàn)象便是這一決策方式的最直接結(jié)果。在地方政府尋求更多轉(zhuǎn)移支付的過程中，若某部委主要領(lǐng)導(dǎo)的出生成長地在某省，則該政治人物可以在轉(zhuǎn)移支付資金分配的過程中直接給予該省更多的份額，這是政治人物對于轉(zhuǎn)移支付的直接影響。在某省爭取某部委轉(zhuǎn)移支付的過程中，即使該部委主要領(lǐng)導(dǎo)出生成長地不在該省，出生成長地在該省的其他政治人物亦可通過個人感情或工作關(guān)系等方式為該省與該部委主要領(lǐng)導(dǎo)“牽線搭橋”，助力該省成功獲得該部委更大份額的轉(zhuǎn)移支付，這是政治人物對于轉(zhuǎn)移支付的間接影響。

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在中國，政治人物的升遷是個人通過不同方式奮斗的結(jié)果，與其出生成長地經(jīng)濟狀況、地方政府偏好和行為等幾乎沒有任何關(guān)系，因而可以完全視為外生變量。在作為工具變量的政治關(guān)聯(lián)指標具體構(gòu)建上，雖然中共中央委員數(shù)量較為穩(wěn)定，但仍具有一定的變化幅度。第15—18屆中共中央委員數(shù)量最少為193名，最多為205名，雖然變化幅度僅有5%左右，但若這一變化集中于某一地區(qū)，則會對該地區(qū)中共中央委員數(shù)量造成極大影響。故本文采用中共中央委員數(shù)量占全國中共中央委員總量的百分比衡量政治關(guān)聯(lián)水平。由于不同地區(qū)人口數(shù)量不同，為消除這一干擾，下文中將主要采用各種數(shù)據(jù)的人均值作為實證研究的主要變量，故對政治關(guān)聯(lián)水平也做人均處理。綜上，本文將各省中共中央委員數(shù)量占全國中共中央委員總量的百分比除以以億人為單位的各省人口數(shù)作為各省獲得中央政府轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的工具變量。將中國劃分為東中西三個地區(qū)始于1986年第六屆全國人大第四次會議通過的“七五”計劃：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個省(市)，中部地區(qū)包括山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西等10個省(區(qū))；西部地區(qū)包括四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等9個省(區(qū))。1997年第八屆全國人大第五次會議決定設(shè)立直轄市重慶，并將其劃入西部地區(qū)。2000年國家制定西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部地區(qū)享受優(yōu)惠政策的范圍又增加了內(nèi)蒙古和廣西。綜上，第15—18屆東中西部地區(qū)各省中共中央委員比率，如表1所示。

表1 第15—18屆東中西部地區(qū)各省份人均中共中央委員比率 單位：百分比/億人

表1的數(shù)據(jù)進一步證實了工具變量的外生性。從表1可以看出，天津和西藏分屬東部和西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平、人均政府支出規(guī)模差異巨大，包括政府規(guī)模、偏好等在內(nèi)的地區(qū)特征也有很大不同，但它們具有相似的人均中共中央委員比率。浙江和廣東同為市場經(jīng)濟較為發(fā)達的東部富裕省份，經(jīng)濟發(fā)展水平和人均政府支出規(guī)模類似，但人均中共中央委員比率卻差異巨大。這進一步佐證了人均中共中央委員比率與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府規(guī)模等地方特征均無關(guān)，可以視做外生變量。

(三)模型構(gòu)建和數(shù)據(jù)來源

在實證研究中，本文用人均一般預(yù)算支出衡量政府支出，用人均中央補助收入衡量轉(zhuǎn)移支付，用人均國內(nèi)生產(chǎn)總值衡量居民收入。本文的實證模型如下：

spendingit=c+β1transferit+β2GDPit+γXit+αi+δt+εit

(1)

其中，spendingit為人均一般預(yù)算支出(元/人)，transferit為人均中央補助收入(元/人)，GDPit為人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(元/人)，以上三個變量均調(diào)整為1998年不變價格。Xit為其他控制變量，包括人口數(shù)量population(萬人)、人口密度density(人/平方千米)、非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量nofarmer(萬人)等。αi為地區(qū)固定效應(yīng)，δt為時間固定效應(yīng)，εit為誤差項。中國共產(chǎn)黨全國代表大會的人員每5年召開一次，中共中央委員會的人員更替也以此為周期。在兩次黨代會召開中間的5年內(nèi)，各項政策往往是較為穩(wěn)定的，因此，本文使用年份對應(yīng)的中共中央委員會屆數(shù)對時間固定效應(yīng)進行控制。若β1>β2，則與居民收入增加相比，等量轉(zhuǎn)移支付會造成更多的財政支出，存在粘蠅紙效應(yīng)；若β1≤β2，則不存在粘蠅紙效應(yīng)。

本文使用1998—2014年中國大陸31個省、自治區(qū)和直轄市的面板數(shù)據(jù)進行分析，數(shù)據(jù)來源于各年的《中國財政年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》《中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部資料庫》及新華網(wǎng)發(fā)布的第15—18屆中共中央委員會委員名單。如上文所述，用人均一般預(yù)算支出衡量政府支出，用人均中央補助收入衡量轉(zhuǎn)移支付，用人均國內(nèi)生產(chǎn)總值衡量居民收入，對轉(zhuǎn)移支付與政府支出、居民收入與政府支出的相關(guān)性進行分析，結(jié)果如圖1和圖2所示。

從圖1和圖2的對比中可以看出，相同增量的情況下，伴隨人均中央補助收入增加的人均一般預(yù)算支出增加量要遠大于伴隨人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增加的人均一般預(yù)算支出增加量，這表明中國很可能存在粘蠅紙效應(yīng)。不過以上分析僅為粗略的相關(guān)性分析，下文將通過回歸分析對轉(zhuǎn)移支付、居民收入和政府支出的關(guān)系進行深入探究。

圖1 轉(zhuǎn)移支付與政府支出的相關(guān)性分析 圖2 居民收入與政府支出的相關(guān)性分析

四、經(jīng)驗研究

本文采用OLS方法對式(1)進行估計，結(jié)果如表2所示。

表2 整體OLS估計結(jié)果

注：*、**和***分別表示在10%、5%和1%的水平上顯著。括號內(nèi)為標準誤差項。表3、表4同。

從表2中可以看出，在不考慮內(nèi)生性時，轉(zhuǎn)移支付增加會造成幾乎等量的政府支出增加，即轉(zhuǎn)移支付全部“粘”在了政府機構(gòu)上。而1個單位的居民收入增加只會造成0.131個單位政府支出的增加。β1>β2，存在粘蠅紙效應(yīng)。但由于轉(zhuǎn)移支付變量內(nèi)生性的存在，該結(jié)果并不是十分可靠，因而下文將使用工具變量法，以人均中共中央委員比率與東中西部虛擬變量的3個交乘項作為transfer的工具變量，采用2SLS估計方法，對式(1)進行重新估計，結(jié)果如表3所示。

由表3中可以看出，總體上模型的擬合優(yōu)度較高，自變量較好地解釋了政府支出的變動。一階段工具變量聯(lián)合顯著性檢驗的p值均較小，均在10%水平上顯著。這說明本文的工具變量有效地解釋了轉(zhuǎn)移支付的變化，工具變量的選取較為合理，這也與文獻綜述的結(jié)論相一致。在對內(nèi)生性進行處理后，transfer項的系數(shù)發(fā)生了巨大變化。取同時考慮時間固定效應(yīng)和省份固定效應(yīng)的Ⅳ列和Ⅷ列進行對比，transfer項的系數(shù)由1.062下降至0.639，這進一步說明了確實存在較為嚴重的內(nèi)生性問題，OLS回歸結(jié)果是不可靠的。在同時考慮時間固定效應(yīng)和省份固定效應(yīng)的2SLS估計結(jié)果中，1個單位轉(zhuǎn)移支付增加會造成0.639個單位政府支出增加，而1個單位居民收入增加只會造成0.139個單位政府支出增加，粘蠅紙效應(yīng)依然存在。人口數(shù)量對人均政府支出并無顯著影響，這可能是本文所采用的變量均為人均值所致。人口密度對人均政府支出有顯著正影響，這可能是因為中國正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，人口密度越大，對城鎮(zhèn)化的需求也越大，而城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的政府投入，這導(dǎo)致人口密度越大，人均政府支出越高。非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量對人均政府支出有顯著負影響，這可能是由于中國較為重視三農(nóng)問題，從而非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量越少即農(nóng)業(yè)人口數(shù)量越多，政府為三農(nóng)問題進行的支出就越高。而政府對非農(nóng)業(yè)人口的支出責(zé)任則相對較小，這導(dǎo)致非農(nóng)業(yè)人口越多，人均政府支出越低。

在中共中央委員中，政治局常委是一個特殊的群體。作為黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)團體，他們對國家全部重大事項均具有重要話語權(quán)，政治影響力遠高于其他中共中央委員，從而很可能對轉(zhuǎn)移支付和政府支出產(chǎn)生影響。因此，本文將一省是否具有出生成長地在該省的現(xiàn)任政治局常委作為虛擬變量cw加入式(1)中并依然采用上文中內(nèi)生性處理方法，用2SLS方法進行估計。結(jié)果如表3中的Ⅸ列所示，不管是2SLS回歸中的一階段還是二階段，該虛擬變量的系數(shù)均不顯著，*一階段回歸中，政治局常委虛擬變量系數(shù)t統(tǒng)計量的p值為0.411，統(tǒng)計上不顯著。且其他項系數(shù)并沒有因為該虛擬變量的加入發(fā)生明顯變化。這說明是否具有出生成長地在本省的政治局常委對該省獲得轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和政府支出規(guī)模并沒有顯著影響。

表3 整體2SLS估計結(jié)果

為探究粘蠅紙效應(yīng)在中國不同地區(qū)的異質(zhì)性，本文按照省份區(qū)位的東中西部隸屬關(guān)系劃分將樣本分為3組。以人均中共中央委員比率與東中西部虛擬變量的3個交乘項為transfer的工具變量，采用2SLS估計方法進行估計，3組回歸均控制了省份固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，結(jié)果如表4所示。由表4中可以看出，東中西部的粘蠅紙效應(yīng)是存在異質(zhì)性的，中部地區(qū)粘蠅紙效應(yīng)最大，西部其次，且中部和西部地區(qū)1個單位轉(zhuǎn)移支付增加造成的政府支出增加均大于1個單位，東部地區(qū)則沒有統(tǒng)計顯著的粘蠅紙效應(yīng)。這可能是因為東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，政府自籌的財政收入足夠滿足財政支出的需求，即使轉(zhuǎn)移支付帶來更多的財政收入，由于支出需求已被滿足，政府支出并不會顯著增加。中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域較為落后，政府自籌收入能力較差，政府支出需求與自籌收入之間有較大缺口。但由于與中部地區(qū)相比，西部地區(qū)經(jīng)濟更落后，政府籌集收入能力更差，轉(zhuǎn)移支付是其財政支出的主要來源，因而在獲得等量轉(zhuǎn)移支付時，西部地區(qū)只能另行籌措較少的財政收入以滿足政府支出的需要。中部地區(qū)則有能力籌措更多的財政收入，以利用獲得轉(zhuǎn)移支付這一機遇，滿足需要大額資金投入的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的支出需求，這可能是造成中部地區(qū)粘蠅紙效應(yīng)大于西部地區(qū)的主要原因。

表4 分地區(qū)2SLS估計結(jié)果

五、結(jié)論與政策涵義

分稅制改革以來，中國中央和地方政府財政關(guān)系發(fā)生了巨大變化。在收入權(quán)力不斷上移的同時，支出責(zé)任卻不斷下沉，這導(dǎo)致地方政府嚴重“收不抵支”，只能依靠大量中央政府轉(zhuǎn)移支付維持財政平衡。本文采用工具變量法處理內(nèi)生性問題，將中共中央委員比率作為轉(zhuǎn)移支付的工具變量，利用省級面板數(shù)據(jù)，對中國地方政府支出的粘蠅紙效應(yīng)進行了估計。實證結(jié)果顯示，中國地方政府支出確實存在粘蠅紙效應(yīng)，增加1個單位轉(zhuǎn)移支付會增加0.639個單位地方政府支出，而增加1個單位居民收入僅增加0.139個單位地方政府支出。本文還分東中西部對中國不同地區(qū)的粘蠅紙效應(yīng)水平的差異進行了研究。結(jié)果顯示，東部地區(qū)不存在粘蠅紙效應(yīng)，中部和西部地區(qū)均存在粘蠅紙效應(yīng)，且中部地區(qū)粘蠅紙效應(yīng)更大。

以上結(jié)論具有較強的政策涵義：首先，本文結(jié)論為中央政府不同政策目標下的政策工具選擇提供了指導(dǎo)。粘蠅紙效應(yīng)反映了公共品價格錯覺、官僚自利行為等因素造成的地方政府的扭曲。因此，在以提高經(jīng)濟落后地區(qū)居民福利為政策目標的政策工具選擇上，為了減少粘蠅紙效應(yīng)造成對居民偏好的扭曲，更高效地提升地區(qū)居民福利，中央政府應(yīng)審慎考慮對地方政府進行轉(zhuǎn)移支付這一對居民的間接補貼方式，更多地考慮減稅、直接補助居民個體等直接補貼方式。但若以提高落后地區(qū)地方政府財力、加強地方政府影響力為政策目標，對地方政府轉(zhuǎn)移支付這種間接補貼方式顯然更加合適。其次，本文結(jié)論為中央政府轉(zhuǎn)移支付政策工具在不同地區(qū)的運用提供了參考。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、地方政府財力雄厚，中央政府的轉(zhuǎn)移支付對地方政府支出基本沒有影響，地方政府支出的約束主要體現(xiàn)在土地指標、準入限制等非財政約束上，因此，要在東部地區(qū)實現(xiàn)特定政策目標，中央政府應(yīng)更多地從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目審批等角度入手，由“給錢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o政策”。中西部地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較差，政府財力不足，財政約束仍然是地方政府支出的主要約束，中央政府的轉(zhuǎn)移支付對地方政府支出影響顯著。在中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域公共投入不足的背景下，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付較好地實現(xiàn)其特定財政支出目標，促進中西部地區(qū)公共品供給水平的提升、助推經(jīng)濟發(fā)展。但我們也應(yīng)警惕，1個單位轉(zhuǎn)移支付給中西部地區(qū)地方政府帶來的支出增加大于1個單位，在得到一筆轉(zhuǎn)移支付后，地方政府還會額外籌集更多的財政收入以滿足支出，這說明中西部地區(qū)地方政府可能存在“亂攤派”、收取“過頭稅”等行為。這雖然有助于快速提升公共品供給水平，但在增加了轄區(qū)內(nèi)納稅企業(yè)的負擔(dān)、不利于企業(yè)的長遠健康發(fā)展的同時，也損害了地方政府信譽，不利于地方政府的招商引資，甚至?xí)l(fā)腐敗等問題。因此，中央政府在對中西部地區(qū)使用轉(zhuǎn)移支付政策工具時，應(yīng)加強監(jiān)管，以規(guī)避上述風(fēng)險。

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(責(zé)任編輯：徐雅雯)

2017-03-02

王耀東(1992-)，男，遼寧遼陽人，博士研究生，主要從事公共經(jīng)濟學(xué)研究。E-mail: pkuwangyaodong@163.com

F810.45

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