金石 劉明
摘 要:民事檢察監(jiān)督運(yùn)行程序是規(guī)范民事檢察監(jiān)督權(quán)行使的標(biāo)桿,是民事檢察監(jiān)督效力、效率和效果的保障,對于當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督與檢、法兩院各自恪守權(quán)力界限、明確職責(zé)分工、實(shí)現(xiàn)銜接配合也有重要的指引作用。本文提出對民事檢察監(jiān)督運(yùn)行程序的立法建議,重點(diǎn)在于如何強(qiáng)化民事檢察監(jiān)督運(yùn)行程序的體系性和科學(xué)性,旨在促進(jìn)民事檢察監(jiān)督規(guī)范、順暢運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會公平正義的根本目標(biāo)。
關(guān)鍵詞:民事檢察監(jiān)督 運(yùn)行程序 立法 建議
一、理清案件審查程序所遵循的原則
(一)堅持依法履行職權(quán)原則
堅持依法履行職權(quán)原則,指的是各級檢察院依據(jù)《民事訴訟法》行使民事檢察監(jiān)督權(quán)時應(yīng)各司其職、各負(fù)其責(zé),在法律規(guī)定的案件審查范圍內(nèi)履職,明確職責(zé)所在,以杜絕和防止下級檢察院對案件審查范圍越位、上下級檢察院對案件審查范圍不明確的現(xiàn)象。因此,需加強(qiáng)在《民事訴訟法》對各級檢察院職能定位,維護(hù)檢察機(jī)關(guān)行使民事檢察監(jiān)督的權(quán)威,不斷提高辦理民事檢察監(jiān)督案件的執(zhí)法公信力。
(二)堅持職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一原則
有權(quán)必有責(zé),就是對堅持職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一原則簡明扼要的概述,真正目的是為了讓行使辦案權(quán)的檢察機(jī)關(guān)真正依法履行職責(zé),對作出的決定是具有終局性的判斷,并為此承擔(dān)相應(yīng)的法律后果?,F(xiàn)實(shí)情況卻不是如此,以基層檢察院履職為例,針對一審生效裁判、調(diào)解書在基層檢察院只有提請抗訴權(quán)和檢察建議權(quán),而且對一審生效裁判、調(diào)解書作出的不支持監(jiān)督申請,只具有不提請抗訴的程序性意義,不具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的決定性意義。當(dāng)事人收到檢察機(jī)關(guān)作出不支持監(jiān)督申請的決定后,仍可以申請對一審生效裁判、調(diào)解書有抗訴權(quán)的檢察院復(fù)查,再次對是否支持其監(jiān)督申請作出最終處理。
(三)堅持效率原則
“遲來的正義非正義”這句話,其本意就是為了說明司法效率的重要性。目前檢察機(jī)關(guān)案件審查程序,往往要經(jīng)過以下三個階段:一是檢察建議的提請再審階段;二是抗訴的提出申請階段;三是抗訴進(jìn)行階段。一定程度上講,這樣既對司法資源造成了浪費(fèi),又使得監(jiān)督流程過于漫長,有待進(jìn)一步簡便監(jiān)督程序流程,理順監(jiān)督流程環(huán)節(jié),提升監(jiān)督的效率。
二、確立抗訴案件再審模式
關(guān)于抗訴案件的再審模式現(xiàn)狀,在民事檢察工作的司法實(shí)踐中存在著兩種模式:第一種模式是由上級檢察院進(jìn)行抗訴,其下級檢察院對應(yīng)的法院進(jìn)行審理;第二種模式是由上級檢察院進(jìn)行抗訴,其對應(yīng)的法院進(jìn)行審理。而對比兩種模式的實(shí)際運(yùn)用,對于抗訴案件的再審多采用第一種模式,但是通過理論分析和實(shí)踐論證,采用第二種模式更有利于法律公平正義和訴訟效率的實(shí)現(xiàn)。究其原因,主要有三個方面:一是案件由上級院審查處理,提高了審查處理案件的級別,可以更大程度地獲得當(dāng)事人對司法公正的信任;二是上級院工作人員對下級院審查處理的案件負(fù)有把關(guān)復(fù)核的職責(zé),也同時應(yīng)具有相應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平擔(dān)當(dāng),能夠最大程度地保證案件審查處理的公平正義;三是從程序正義上來講,減少不必要的環(huán)節(jié),節(jié)約了時間,保證了訴訟效率。當(dāng)然,采用第一種模式從訴訟經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā),原審單位較為熟悉案情,當(dāng)事人多為轄區(qū)人員,也具有一定的優(yōu)越性,對案件事實(shí)相對清楚,能夠最大程度地在保證實(shí)現(xiàn)案件公平正義的前提下,建議《民事訴訟法》保留第一種再審模式,但同時應(yīng)確立主要采用第二種再審模式。
三、細(xì)化民事執(zhí)行監(jiān)督程序
司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)主要依據(jù)“兩高”聯(lián)合下發(fā)的《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則規(guī)范履行民事執(zhí)行監(jiān)督職能,但從這幾年檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門的探索實(shí)踐來看,也存在一些問題,亟需立法予以統(tǒng)一規(guī)范。
(一)規(guī)范民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動
對于民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動,目前法學(xué)理論界存在不同意見。有人主張依當(dāng)事人申請原則,其理由是民事執(zhí)行涉及私權(quán)的處分,依照民事訴訟的“意思自治原則”,當(dāng)事人和案外人有權(quán)處置自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利,在當(dāng)事人和案外人沒有提出申訴的情況下,檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)介入。有人則認(rèn)為,監(jiān)督程序的啟動和運(yùn)行應(yīng)貫徹發(fā)揮以當(dāng)事人申請監(jiān)督為主,以檢察機(jī)關(guān)主動監(jiān)督為輔的原則,全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和國家利益、社會公共利益。筆者認(rèn)為,由于執(zhí)行監(jiān)督針對的主要是“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”等審判機(jī)關(guān)執(zhí)行違法問題,與檢察機(jī)關(guān)對于生效判決、裁定的監(jiān)督有所區(qū)別,而且如前所述,只要檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督,就不會干涉審判機(jī)關(guān)獨(dú)立行使執(zhí)行權(quán),也不會干涉當(dāng)事人私權(quán)的處分,至于是否會對執(zhí)行裁定的既判力造成不必要的損害,是檢察機(jī)關(guān)決定是否運(yùn)用抗訴監(jiān)督手段的問題,因此執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動既可以依職權(quán)發(fā)現(xiàn)啟動,也可以依當(dāng)事人申請監(jiān)督啟動,檢察機(jī)關(guān)可以視執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為違法情形、違法程度的不同,以及當(dāng)事人對錯誤執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為處分其權(quán)利的認(rèn)同程度,決定是否需要提出抗訴,從而糾正法院未依法裁處當(dāng)事人權(quán)利的行為。
(二)明確民事執(zhí)行監(jiān)督的事由
關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督的事由,實(shí)踐中不少地區(qū)受理民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件以當(dāng)事人的合法權(quán)益可能受到侵害為條件,民事執(zhí)行監(jiān)督案件立案也要求執(zhí)行違法行為達(dá)到一定嚴(yán)重程度,對于一般的違法行為或明顯屬于紀(jì)檢部門處理的違紀(jì)行為,一般不予立案。筆者認(rèn)為,這種做法偏離了檢察監(jiān)督的監(jiān)督屬性,變相把檢察機(jī)關(guān)當(dāng)作當(dāng)事人的救濟(jì)機(jī)關(guān),應(yīng)回歸檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位,將執(zhí)行根據(jù)或執(zhí)行行為違法作為唯一受理?xiàng)l件或監(jiān)督事由。當(dāng)然,執(zhí)行根據(jù)或執(zhí)行行為程度不同,可以采取抗訴、檢察建議、口頭糾正違法等不同方式,但違法必究的原則同樣不應(yīng)以執(zhí)行監(jiān)督為例外。
(三)確定民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍
司法實(shí)踐中依據(jù)的《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》第2條列明了可以進(jìn)行民事執(zhí)行監(jiān)督的五種違法執(zhí)行情形,但實(shí)踐中法院執(zhí)行活動中的違法情形絕不限于此。例如,查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)明顯超標(biāo)、違法查扣案外人財產(chǎn)、拍賣、變賣程序嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益、違法委托執(zhí)行等,對于這些問題,雖不屬于《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》規(guī)定的監(jiān)督范圍,但立法都應(yīng)納入執(zhí)行監(jiān)督范圍,以便全面維護(hù)司法公正,更好地維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。
四、規(guī)范提起公益訴訟的具體程序
對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定,除了在《民事訴訟法》第15條和第55條規(guī)定的基礎(chǔ)上,明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的主體資格外,仍需在具體程序上予以統(tǒng)一和規(guī)范。
(一)限定“公益訴訟案件”的范圍
基于檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的認(rèn)識基礎(chǔ)已經(jīng)有所改變,民事檢察監(jiān)督的理念也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從以往的“干預(yù)”私權(quán)、“監(jiān)護(hù)”私權(quán)不受侵害的角色,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌洚?dāng)“公共利益代表人”的角色,僅對涉及公共利益的民事案件進(jìn)行監(jiān)督。因此,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍,不能無限度的擴(kuò)大,結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,應(yīng)限定在以下幾方面為宜。
1.國有資產(chǎn)流失案件。自改革開放以來,在法制逐漸完善的過程中,由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及人為利用制度漏洞等各種原因,導(dǎo)致部分國有資產(chǎn)大量流失,成為我國發(fā)展過程中的一大問題,需要我們特別予以關(guān)注和解決。而將民事公訴權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān),專門處理國有資產(chǎn)流失案件,不失為解決這一問題的良策。
2.造成不特定多數(shù)人的人身、社會財產(chǎn)損害的環(huán)境污染等公益案件。由于這類案件在維護(hù)當(dāng)事人利益時,不僅存在著行為主體的違法性認(rèn)識、造成損害后果的客觀性,還存在著造受損害人數(shù)的不確定性、權(quán)益維護(hù)訴訟主體的缺失性、遭受損害結(jié)果的延遲性等問題。基于這些特殊情況和現(xiàn)實(shí)問題的考慮,由檢察機(jī)關(guān)對這類案件提起民事公訴,代表國家對行為主體依法查辦,不僅可以使公共利益和遭受損害的當(dāng)事人權(quán)益得到有效保護(hù)。更為重要的是,使污染環(huán)境等惡劣行為得到法律應(yīng)有的懲罰。
3.侵害弱勢群體權(quán)益的民事案件。以利害主體雙方地位或者能力的強(qiáng)弱為出發(fā)點(diǎn),由于某些主客觀原因,使得這些侵害弱勢群體權(quán)益的案件中,適格的原告自身力量較弱或處于不利地位,很多人不敢或者不能提起訴訟以保護(hù)自身的合法權(quán)益。因此,在這種情況下,賦予檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會弱勢群體利益的職責(zé),能夠達(dá)到實(shí)現(xiàn)整個社會公平正義的最終目的。
4.濫用市場支配地位產(chǎn)生的不正當(dāng)競爭案件。市場支配地位一旦被濫用,正常運(yùn)轉(zhuǎn)的市場交易秩序就會遭到一定程度的破壞,廣大人民群眾切身權(quán)益同樣會受到不同程度的侵害,對于此類行為主體應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。
5.其他涉及國家利益、社會公共利益和公眾利益的重大民事案件。對于其他諸如此類案件,因?yàn)槭芎θ藬?shù)眾多,且誰也不愿意為此付出精力和經(jīng)濟(jì)投入付諸實(shí)踐。同時,民事訴訟遵循“不告不理”的原則,審判機(jī)關(guān)也不能主動去解決此類糾紛。此時,賦予檢察機(jī)關(guān)這樣的職能,且不管運(yùn)行效果的問題,僅從技術(shù)層面上解決了訴訟主體的首要問題就值得肯定。
(二)明確檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的條件
檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟,應(yīng)以已窮盡公益管理部門救濟(jì)手段為條件。原因在于,檢察機(jī)關(guān)對公益進(jìn)行維護(hù),歸根結(jié)底是源于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。如果公益管理部門有資格、有能力運(yùn)用法律手段維護(hù)公益,那么檢察機(jī)關(guān)就不必介入公益訴訟。否則,檢察機(jī)關(guān)將陷入無邊無際的公益訴訟中去,也與檢察職能不符。如果公益管理部門本身就是公益損害者之一,或者其雖不是公益損害者,但無法依法履行維護(hù)公益管理職能,則檢察機(jī)關(guān)以公益維護(hù)者的身份參與訴訟就有了促進(jìn)法律實(shí)施的正當(dāng)性基礎(chǔ),這時,需要檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的案件數(shù)量也與檢察機(jī)關(guān)力量相稱。
(三)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的身份和程序
關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的程序,學(xué)界提出了諸多操作疑問,如檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟,身份如何?如果敗訴了,是否需要承擔(dān)訴訟費(fèi)以及民事責(zé)任?是否適用反訴等民事訴訟程序等。筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)是在公益“無人管”或者公益管理主體“無法管”等條件下參與公益訴訟的,因此檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟是代表原告而非“以原告的身份”,加之其參與公益訴訟的性質(zhì)本身就帶有公益性,因此其參加訴訟的費(fèi)用和責(zé)任理應(yīng)由公益管理部門承擔(dān)(如無公益管理部門,應(yīng)由國庫承擔(dān),因?yàn)閲冶旧砭拓?fù)有維護(hù)公共利益的職責(zé))。至于是否適用反訴,既然民事公益訴訟屬于民事訴訟,當(dāng)然適用民事訴訟中一切審判原則和訴訟規(guī)則。