行政訴訟檢察監(jiān)督工作的瓶頸與對策

李艷菲

摘 要：新《行政訴訟法》給行政訴訟檢察監(jiān)督工作帶來了機遇和挑戰(zhàn)，為了促進行政訴訟檢察監(jiān)督工作的科學(xué)發(fā)展，筆者分析了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，梳理了行政訴訟檢察監(jiān)督工作存在的六大瓶頸及原因，并從完善行政訴訟檢察監(jiān)督的法律體系、強化檢察監(jiān)督權(quán)、暢通案件來源渠道、提升行政訴訟檢察人員水平四個方面提出解決對策，以期完善行政訴訟檢察監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 檢察監(jiān)督 瓶頸 對策

一、行政訴訟檢察監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

（一）行政訴訟檢察監(jiān)督工作的立法依據(jù)

行政訴訟檢察監(jiān)督工作的立法依據(jù)有《憲法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》。《憲法》《人民檢察院組織法》賦予了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的地位。《行政訴訟法》是行政訴訟檢察監(jiān)督工作的主要依據(jù)。舊《行政訴訟法》中關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督的條文僅有兩個，規(guī)定了行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍和方式。行政訴訟檢察監(jiān)督工作的運行，除了依據(jù)《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》外，主要是參考《民事訴訟法》的規(guī)定及高檢院出臺的民行合一的司法解釋。新《行政訴訟法》較舊法有所進步，涉及行政訴訟檢察監(jiān)督的條文共有四個，這四個條文涉及了行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍、方式、手段等內(nèi)容，但監(jiān)督的空白處仍需要適用《民事訴訟法》的規(guī)定，具體內(nèi)容如下。

一是擴大了檢察監(jiān)督的范圍。新《行政訴訟法》第93條和第101條將檢察監(jiān)督的范圍從對裁判結(jié)果的監(jiān)督擴展到對裁判結(jié)果、審判人員違法和執(zhí)行活動的監(jiān)督，其中對裁判結(jié)果的監(jiān)督從原來的對判決、裁定的監(jiān)督擴展到對判決、裁定和調(diào)解書的監(jiān)督。新《行政訴訟法》將調(diào)解納入檢察監(jiān)督的范圍是由于該法第60條增加了行政訴訟適用調(diào)解的情形，但是檢察機關(guān)的監(jiān)督僅限于損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解。新《行政訴訟法》第91條第1項明確規(guī)定了檢察機關(guān)對法院違法不予立案或駁回起訴的監(jiān)督。

二是增加了檢察監(jiān)督的方式。新《行政訴訟法》除了明確抗訴這種監(jiān)督方式外，還增加了檢察建議的監(jiān)督方式。新《行政訴訟法》第93條第2款規(guī)定了地方各級人民檢察院對同級人民法院判決、裁定和調(diào)解書可以采用再審檢察建議的監(jiān)督方式。第3款規(guī)定了各級人民檢察院對審判程序中審判人員違法行為可以采用檢察建議的監(jiān)督方式。

三是豐富了檢察監(jiān)督的手段。新《行政訴訟法》第101條規(guī)定，人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。《民事訴訟法》第210條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。因此，行政訴訟檢察監(jiān)督具有了調(diào)查核實權(quán)。

四是明確了檢察監(jiān)督的事由。新《行政訴訟法》第91條規(guī)定了當(dāng)事人申請再審的具體情形，這也是檢察機關(guān)提出抗訴或者再審檢察建議的事由。相比《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第72條規(guī)定的四種情形，不僅更加具體、規(guī)范，而且還增加了對不予立案、駁回起訴、新證據(jù)等情形。

五是完善了檢察監(jiān)督的程序。新《行政訴訟法》第93條明確了抗訴和檢察建議的級別。第93條規(guī)定了，各級檢察機關(guān)抗訴權(quán)的行使實行“上抗下”原則，即上級人民檢察院對下級人民法院的生效裁判結(jié)果進行監(jiān)督，而檢察建議的行使，則實行同級監(jiān)督的原則。第101條以兜底的方式規(guī)定了檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督可以適用《民事訴訟法》的規(guī)定，進一步完善了檢察機關(guān)監(jiān)督的程序。《民事訴訟法》第209條明確了檢察監(jiān)督的前置程序、期限及一次性審查的原則，行政訴訟檢察監(jiān)督要嚴格遵守這些程序。

（二）行政訴訟檢察監(jiān)督工作的運行現(xiàn)狀

行政訴訟檢察工作是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，也在我國法治建設(shè)中發(fā)揮著十分重要的作用。近年來，各級民行檢察部門立足訴訟監(jiān)督，積極探索對行政違法行為監(jiān)督，取得了較好的社會效果和法律效果。例如，2012年-2014年間，全國民行檢察系統(tǒng)共受理各類行政檢察監(jiān)督案件72045件，其中審結(jié)不服生效裁判監(jiān)督案件11626件（含抗訴788件，不支持監(jiān)督申請5474件，終止審查969件，提出再審檢察建議824件），另辦理提請抗訴案件1347件，辦理其他監(jiān)督案件52680件，辦理支持起訴案件958件，較好地履行了行政訴訟檢察監(jiān)督職能。

行政訴訟檢察監(jiān)督工作雖然取得了一定成效，但是仍無法滿足司法需求。一是行政訴訟監(jiān)督規(guī)模較小。2012年-2014年三年間，全國民行檢察系統(tǒng)共審結(jié)不服生效裁判監(jiān)督案件1.1626萬件，而全國法院系統(tǒng)三年共審結(jié)的行政案件約37.2萬件。新《行政訴訟法》實施以來，法院受理的行政訴訟案件有較大幅度增長，而檢察院的行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量卻變化幅度不大；二是監(jiān)督效果不顯著。實踐中，行政訴訟檢察監(jiān)督工作主要是對生效裁判進行監(jiān)督，但是提出抗訴或者再審檢察建議的很少，即使提出抗訴或者再審檢察建議，改判率、采納率都比較低，監(jiān)督效果并不明顯。對法院的立案、審判、執(zhí)行活動以及對行政行為的監(jiān)督，目前仍處于起步階段，雖然辦案數(shù)量有一定增長，但難以從根本上引起法院對審判程序和執(zhí)行活動違法行為的重視，案件類型狹窄、監(jiān)督力度不大、監(jiān)督效果有限的問題較為明顯。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督工作的瓶頸及原因

通過分析行政訴訟檢察監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，筆者認為，行政訴訟檢察監(jiān)督工作的瓶頸主要有以下六方面。

（一）法律規(guī)定粗疏

法律規(guī)定是行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)行使的依據(jù)，也是行使訴訟檢察工作開展的基礎(chǔ)。筆者在前文分析了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的立法依據(jù)，新《行政訴訟法》較舊法有了一定的進步，但仍存在局限性。新法對行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的規(guī)定主要是參考《民事訴訟法》的規(guī)定，既沒有體現(xiàn)行政訴訟的特點，也沒有改進《民事訴訟法》存在的不足。如沒有明確賦予檢察機關(guān)對行政行為監(jiān)督、提起公益訴訟的權(quán)力，沒有細化檢察機關(guān)對立案、執(zhí)行及審判人員違法行為監(jiān)督的操作規(guī)定等。在一定程度上制約了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的深入開展。

（二）案源匱乏

案源是行政訴訟檢察監(jiān)督工作開展的關(guān)鍵。沒有案源行政訴訟檢察監(jiān)督工作就是虛設(shè)。行政訴訟檢察監(jiān)督案件來源于當(dāng)事人申訴、依職權(quán)發(fā)現(xiàn)以及上級院交辦或者其他院移送，其中當(dāng)事人申訴和依職權(quán)發(fā)現(xiàn)是案件來源的主要渠道。實踐中，由于群眾對行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的認知度低，來檢察機關(guān)申請監(jiān)督的人極少，前面筆者對全國法院和檢察院系統(tǒng)三年內(nèi)審結(jié)案件數(shù)的鮮明對比足以說明。由于行政訴訟檢察監(jiān)督的模式為事后監(jiān)督，檢察機關(guān)不能全程參與行政訴訟的過程，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案源的幾率低。新法實施以后，基層檢察院更是面臨著裁判結(jié)果監(jiān)督案源縮減、審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督等新職能案源不足的問題。

（三）辦案人員能力不足

行政訴訟檢察人員是行政訴訟檢察工作開展的核心。沒有優(yōu)秀的辦案人員，行政訴訟檢察監(jiān)督工作就無法開展?，F(xiàn)階段行政檢察隊伍業(yè)務(wù)能力普遍比較薄弱，履職能力有待提高。究其原因是，行政訴訟檢察隊伍中具有行政法專業(yè)知識背景的人員少，即便個別檢察機關(guān)引進了一些行政法學(xué)專業(yè)人才，但由于辦案總量少，辦案經(jīng)驗較為欠缺，在業(yè)務(wù)水平方面較法院行政審判人員還有不小的差距。加上現(xiàn)有人員接受大幅度業(yè)務(wù)輪訓(xùn)的機會又少，導(dǎo)致知識更新和能力提高非常有限。

（四）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

領(lǐng)導(dǎo)重視是行政訴訟檢察監(jiān)督工作開展的后盾。長期以來，檢察監(jiān)督存在“重刑事輕民事、重民事輕行政”的客觀實際狀況，即對于刑事訴訟監(jiān)督和民事行政訴訟監(jiān)督而言，非常重視對刑事訴訟的法律監(jiān)督，而不夠重視對民事行政訴訟監(jiān)督，尤其是對行政訴訟監(jiān)督更加不重視。實踐中，由于領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，加之民行案件相對較少，民行人員成為各類專項活動、專案抽調(diào)人員的首選部門。由于領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，民行部門人員流動量大，特別是業(yè)務(wù)骨干為獲得更好的晉升機會，體現(xiàn)自身價值，往往會主動申請去領(lǐng)導(dǎo)重視的部門工作，同時領(lǐng)導(dǎo)也愿意將優(yōu)秀人員調(diào)入院里的重要部門工作。

（五）機構(gòu)設(shè)置不合理

合理的機構(gòu)設(shè)置是行政訴訟檢察監(jiān)督工作開展的重要保障。目前，全國大多數(shù)的檢察機關(guān)將行政檢察部門與民事檢察部門合并設(shè)置為民事行政檢察部門。由于民事檢察和行政檢察工作在功能、性質(zhì)、特點、規(guī)律、監(jiān)督原則、任務(wù)、對象和程序等方面都存在較大差異，兩部門的合并設(shè)置不利于監(jiān)督工作的深入研究和開展，難以適應(yīng)新形勢下行政檢察工作的需要。實踐中，在民事案件數(shù)量與行政檢察數(shù)量存在較大懸殊的情況下，民行檢察部門的工作重心更傾向于辦理民事案件，無形中制約和影響了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的開展。

（六）考評機制不合理

合理的考評機制是行政訴訟檢察監(jiān)督工作開展的動力?，F(xiàn)行的民行檢察報表在設(shè)計方面有了很大改進，對各類案件分類明晰，有利于了解不同監(jiān)督領(lǐng)域的案件辦理情況。但現(xiàn)行的民行檢察考評機制將民事與行政檢察合并為一，并未對行政檢察工作作出明確的規(guī)定，嚴重影響了檢察機關(guān)開展行政訴訟檢察工作的積極性。實踐中，考評的主要依據(jù)是辦案數(shù)字，民行檢察部門更愿意將精力投入到案件數(shù)量較多的民事案件中，而不愿意浪費精力去辦理難度大、阻力大的行政案件，不管辦理什么類型的案件，只要辦案數(shù)字上去，就代表民行檢察工作做好了?？梢?，現(xiàn)有的考評機制不能科學(xué)、合理地引導(dǎo)行政訴訟檢察工作的發(fā)展。

三、解決行政訴訟檢察監(jiān)督工作瓶頸的對策

（一）完善行政訴訟檢察監(jiān)督的法律體系

由于《行政訴訟法》剛修改完畢，采用修法的形式完善行政訴訟檢察監(jiān)督的立法規(guī)定不太現(xiàn)實，筆者認為，可以從行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則和人大常委會授權(quán)的方式完善行政訴訟檢察監(jiān)督的法律體系。首先，抓緊出臺行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則，行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則在參考民事訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則的基礎(chǔ)上考慮行政訴訟的自身特點和改進民事訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則的不足。重點解決執(zhí)行監(jiān)督、審判違法監(jiān)督的范圍、程序和方式，依職權(quán)監(jiān)督的范圍，檢察建議的發(fā)送程序和效力等問題；其次，采取人大常委會授權(quán)的方式在司法領(lǐng)域進行“試驗性立法”，這種做法已經(jīng)有了先例。2015年7月1日十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》后，最高檢在北京等13個省市檢察機關(guān)開展提起公益訴訟試點工作，并取得了較好的效果。在此基礎(chǔ)上，最高檢頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，該辦法不僅吸收了試點地區(qū)的有益經(jīng)驗又對實踐中需要予以規(guī)范的事項作出了具體規(guī)定。最高檢采用“試驗性立法”的方式保障了公益訴訟制度的良性運行。待時機成熟后，可以在《行政訴訟法》或者制定《公益訴訟法》明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督也可以采取這種先試驗后立法的方式，重點監(jiān)督行政機關(guān)的行政違法行為以及涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施，明確監(jiān)督的原則、方式及范圍。

（二）貫徹落實好《行政訴訟法》，強化檢察監(jiān)督權(quán)

新《行政訴訟法》針對行政訴訟活動存在的立案難、審判難、執(zhí)行難等問題作出了一系列創(chuàng)新性規(guī)定。檢察機關(guān)要認真貫徹落實好新法，重點監(jiān)督這些創(chuàng)新性規(guī)定是否能夠落到實處，“三難”問題能否被解決。

一是加強立案監(jiān)督。在立案階段，檢察機關(guān)應(yīng)加強對法院應(yīng)立案不立案、應(yīng)作出有關(guān)裁定而不作裁定、應(yīng)處理當(dāng)事人有關(guān)投訴而不作處理等情形的監(jiān)督。

二是加強審判監(jiān)督。在審判階段，檢察機關(guān)不僅要加強對法院在管轄、送達、回避、審判組織、訴訟保全、簡易程序等程序方面的監(jiān)督，也要特別關(guān)注法院在行政訴訟活動中的調(diào)解、民事爭議處理等新問題，還要重視調(diào)查核實權(quán)的行使，及時發(fā)現(xiàn)審判人員的訴訟違法行為及瀆職行為，把監(jiān)督違法生效裁判與糾正訴訟違法行為、査辦職務(wù)犯罪結(jié)合起來。同時，檢察機關(guān)還應(yīng)加強對行政機關(guān)應(yīng)出庭不出庭用行政權(quán)干預(yù)審判權(quán)等違法情形的監(jiān)督。

三是加強執(zhí)行監(jiān)督。在執(zhí)行階段，檢察機關(guān)不僅要加強對法院違法執(zhí)行情形的監(jiān)督，還要重點監(jiān)督行政機關(guān)作為被執(zhí)行人拒不執(zhí)行的情形。同時，檢察機關(guān)還要重點關(guān)注法院的非訴執(zhí)行行為，重點審查法院的執(zhí)行裁定以及執(zhí)行行為的合法性。

（三）發(fā)揮主觀能動性，暢通案件來源渠道

行政訴訟檢察監(jiān)督案件的來源主要是當(dāng)事人申訴和依職權(quán)發(fā)現(xiàn)，筆者認為可以從以下兩方面暢通案件來源渠道。

一是加強宣傳。檢察機關(guān)可以借助新聞發(fā)布會、開放日、宣傳周、微信、微博等多種宣傳途徑，宣傳行政檢察職能特別是新《行政訴訟法》賦予檢察機關(guān)的新職能，提高行政檢察工作的社會認知度。在宣傳時要注意創(chuàng)新宣傳形式和地點，如可以采用動漫、微電影等當(dāng)前流行的形式進行宣傳，也可以鎖定宣傳對象，到農(nóng)村、城中村、社區(qū)等地進行有針對性的宣傳。

二是加強內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)。注重檢察機關(guān)上下級之間的溝通協(xié)調(diào)，建立上下一盤棋的監(jiān)督格局，如浙江省檢察機關(guān)建立的審判人員違法行為監(jiān)督一體化機制，建立健全線索上報與管理、上下級院協(xié)同辦案等機制。注重檢察機關(guān)內(nèi)部各部門之間的溝通協(xié)調(diào)。如成都檢察機關(guān)構(gòu)建的監(jiān)督職能一體聯(lián)動的工作格局，通過民行部門移送線索查處了一批審判執(zhí)行人員違法犯罪案件，從自偵部門查處案件中又發(fā)現(xiàn)大量民事監(jiān)督案件線索，有效形成良性互動的工作格局。注重構(gòu)建法檢信息共享機制，通過該機制檢察機關(guān)可以及時了解法院案件信息，法院也可以了解檢察機關(guān)所辦理的案件。注重構(gòu)建檢律交流常態(tài)化平臺，通過代理律師依法規(guī)范引導(dǎo)當(dāng)事人申請監(jiān)督。

（四）深化改革，提升行政訴訟檢察人員水平

十八屆六中全會突出強調(diào)，深化司法體制改革，尊重司法規(guī)律，促進司法公正，完善對權(quán)利的司法保障、對權(quán)力的司法監(jiān)督。此次司法體制改革對行政檢察的機構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員素質(zhì)產(chǎn)生新的影響。在檢察官辦案責(zé)任制和分類管理司法改革進程中，探索符合行政訴訟檢察監(jiān)督工作規(guī)律、特點的辦案組織、運行機制、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督機制和司法責(zé)任形式，爭取民行檢察部門的相對獨立及行政檢察人員的合理入額數(shù)量比例，合理設(shè)置考評機制。加強行政檢察人員配備，特別是一線辦案力量，提高行政檢察人員在檢察隊伍中的比例。加強業(yè)務(wù)水平的提升，圍繞不同層級檢察機關(guān)的不同訴訟監(jiān)督工作重點，在不同的監(jiān)督領(lǐng)域，開展分類化、專業(yè)化的專業(yè)培訓(xùn)、崗位練兵、業(yè)務(wù)競賽等活動，增強訴訟監(jiān)督培訓(xùn)的針對性和實效性。